科学发展观与政府发展伦理

刘强　李保林　高云

作者简介：刘强（1964-），男，重庆人，云南行政学院学报执行副主编，副

编审，博士；

李保林（1968-），男，云南建水人，云南行政学院学报编辑部主任，副编审

；

高云（1954-），男（回族），云南大理人，云南行政学院学术委员会委员，编

审。

（云南行政学院，云南昆明650111）摘要：多年以来，我国诸多城市政府主

导的城中村改造进程，凸显出政府开发政策和方略中存在着发展伦理方面的

问题。城中村改造存在的伦理错位，体现为指导思想的经济功利倾向、开发

政策领域的偏离公平、改造计划的偏离和谐、改造目标取向的偏离统筹精神

与发展方式的偏离可持续原则等。对此，我们须以科学发展作为发展伦理考

量的根据，从而厘清矫正方位。

关键词：城中村改造；发展伦理；错位；矫正

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）

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科学发展已经成为国家经济与社会发展的宏观指导原则，这在党的十八大上

进一步得到了鲜明的昭示。但是，就实践层面而言，实现真正的科学发展，

尚存在着不少的障碍，这些障碍，既有体制机制层面的，也有观念意识层面

，特别是发展伦理方面的。就城市发展中显现出来的不少地方政府发展伦理

的障碍而言，笔者以为，“城中村”改造无疑是一个具有典型性的领域。

一、理性认识城中村现象的历史合理性及社会功能承担无论是从改善城市环

境、为人民生活提供更加优良的环境的角度，还是从可以为城市政府带来大

量“存量”土地的角度，城中村需要改造是毫无疑问的。近些年来，为形成

和强化推进城中村改造的决心，对于城中村的消极负面影响，不但地方政府

均声音一致地力加声讨，甚至媒体与理论学术界也积极加入论证，为地方政

府以更加强劲的手段推进城中村改造提供了舆论环境。但是，在这样的舆论

环境中形成的几乎一边倒的见解，对城中村作为一种具有中国特色的城镇化

进程中难以避免的必然现象，其认知难免有失偏颇。同时，对于城中村曾经

发挥过的正面历史作用，甚至是“准公共服务”的职能担当，也没有给予实

事求是的承认，更是轻率的和不符合理性的。理性审视城中村产生和发展的

脉络，是理性且合乎科学发展伦理地进行城中村改造的前提。

（一）城中村的历史合理性

城中村是在中国城镇化进程显著地加快而地方政府未做好应对准备的历史背

景下出现的。大量耕地被征用，加上聚集于城市的现代工业与传统农业相比

较的显著经济收益吸引，导致原来的农村人口快速向城市流动。但是，在改

革进程中，对于相当多的原农村人口向城市转移这一现象，习惯于计划经济

的地方政府并没有做好充分的准备。应当说，中国以世界历史上规模最大的

农村人口向城市的转移，深层次的原因是中国城市化发展规律使然，而直接

的引发原因则是政府发动的经济体制改革。

相对于改革决策引发的巨大社会流动和将由此促成的具有中国特色的社会变

化，无论是指导思想或法律、政策、对策等诸方面的应对都是严重滞后的，

与急剧发展的城镇化波澜极不适应。从20世纪80年代中后期，为应对我国农

村剩余劳动力安置问题而提出的“离土不离乡，进厂不进城”的指导思想曾

经一度流行就可以看出端倪[1]。这个提法的产生，一方面是迫于越来越严重

的农村剩余劳动力向一线城市大量流动的压力，另一方面很显然是未曾将解

决出路按照经济社会自身的客观规律设定为促进农民变市民，而是试图依然

将农民固定在乡村土地上，让他们在乡镇企业中从事非农劳动，去实现不打

搅城市原有秩序的“工业化”。在既无法遏止又没有做好充分准备的城镇化

浪潮中，20世纪90年代以来，中国的城市经济高速成长，以安置大量入城人

口为目的的城中村因此“应运而生”。

（二）城中村的社会功能承担

城中村在城镇化的进程中实际上承担了巨大的“准公共服务职能”。在城市

化和工业化进程中，大量农村剩余劳动力进入城市之后，遇到的首要问题就

是居住问题。如果城市政府对于城镇化的进程和结果是有准备的，那么，为

进入城市而且其中将有大批要定居下来从此成为城市居民的人口建设和提供

廉价住房，就应当成为基本的公共服务职能。可是，如前所述，对于城镇化

的急剧与快速，地方政府的准备是很不充分的，各城市政府顺应中国城镇化

历史要求和中国城镇化催生出来的人们的新期待，提供基本低成本住房的服

务更是严重不足，甚至是完全空白的，因此，要在如此之短的历史进程内提

供符合进入城市的大量人口需要的住房类公共产品也是不可能的。

尽管城市政府为新进入城市人口提供基本居住条件等公共服务长期属于严重

缺位的状态，但我国城镇化的步伐仍然不可阻遏地高速发展，以农村富裕劳

动力为主的寻业人群大量地涌进城市，他们对于低端成本居住条件的要求日

益强烈。在此背景下，城中村中廉租屋市场提供的大量低成本房源，在很大

程度上解决了新进入城市人口的基本居住问题，从而也就通过降低居住成本

这个城镇化基本门槛，发挥了促进城镇化和工业化加快发展的润滑剂作用。

这个润滑剂，本来应当是由各地政府提供的，因为在城镇化和工业化加快发

展带来的巨大经济效益里，城市政府无疑是最大的受益者。事实上，正是看

似条件很差但居住成本很低的城中村，满足了低端居住的需求，替代了政府

必须提供公共保障住房的职责，弥补了政府的公共服务缺位。我们从理想中

的城市形态出发，可以不喜欢城中村，但对城中村曾经发挥的历史作用则不

应否认，这才是理性的态度。

二、城中村改造凸显的政府发展伦理错位政府发展伦理体现为政府本身在发

展问题上所具有的某种道德价值目标。对于各级政府而言，其追求的目标应

该是社会的公平、公正、平等、公共发展和发展成果共享等。然而，毋庸讳

言，如果以科学发展观为伦理尺度来衡量，长期以来，不少城市的城中村改

造实践凸显出了发展伦理方面的诸多问题，尤其是发展伦理的错位更为突出

。

（一）改造指导思想的经济功利导向

城中村改造的目的应以城市的科学发展、可持续发展和满足群众幸福生活期

盼为出发点。但是，各级政府在计划经济环境中长期习惯于直接介入，在工

作中被动地服从单一经济增长动能是普遍现象。城中村改造意味着低价值的

存量土地资源向高效益的增量土地资源转换，无疑可以成为巨大财富的新来

源和城市GDP的显著增长极。这就很容易导致地方政府或城市政府在改造指导

思想上受制于单纯追求即期GDP和财税收入的功利主义。尽管没有一个城市政

府公开张扬改造城中村的目的是促进GDP增长，但是在改造中以GDP为中心的

经济功利主义倾向是显而易见的。

（二）开发政策方面偏离公平

就理论层面而言，公共利益无非是一个抽象的词汇而已，可在具体的经济生

活中，公共利益则必须依靠种种制度环境提供充分而切实的保障才能得以有

效实现。在形成政策的过程中，如果顺应利益诉求话语权的强弱去制定公共

政策，往往会在追求公共利益的动机下制定出利益输送结果偏离“公共”的

结果。在一些地方的城中村改造中，这一现象体现得很清楚。如很多城中村

改造“推进顺利”的城市，其改造政策非常注意照顾城中村原户籍村民的权

益，以优厚补偿作为推进改造的润滑剂。其原因是在利益博弈中原户籍村民

拥有很大的话语权，不如此就很难打开城中村改造局面，但是明显缺乏对城

中村实际住民居住权益的足够重视。就普遍情况而言，如今大多数城市城中

村的居住主体早已不是原户籍村民，而是由外地尤其是在城镇化进程中从农

村进入城市谋业谋生的劳动人群。城中村房舍虽然多由原住村民兴建，但历

史地已经形成满足入城农村剩余劳动力和外地人低成本居住需求的租住市场

。遗憾的是，很多城市政府所推出的城中村改造政策，在注重对城中村原户

籍村民进行补偿的同时，却并不充分重视保障由外地入城者构成的租住群体

的权益。其原因部分地出于这一群体对于城市公共政策制定的话语权十分羸

弱。这种状况显然极不合理，也极不公正。

（三）改造计划方面偏离社会和谐

一些城市制定城中村改造计划，一味追求GDP或财税收入最大化，项目皆以兴

建高级化的楼盘为主，积极鼓励开发商建造高楼大厦甚至竞相攀比。在获得

漂亮的统计数据和表面繁荣的同时，出现了两个不良的倾向，一种倾向是根

本无视城中村原来承担的向低收入群体提供低成本居住产品的功能。虽然有

的城市在城中村改造中也附带插入一点廉租房，但是从总量上远远无法与原

先城中村提供的廉价居住产品相比，很多仅仅是象征性的安排。大规模实施

城中村改造的一些主要片区，由于对城中村改造后的居住成本难以应付，已

经导致很多原租住城中村的农村剩余劳动力重新流出城市，直接导致保姆、

投报、送奶、送水、搬运等劳务用工成本的急剧上涨。另一种倾向是无视城

市人民生活成本的合理化，放任城中村改造高级化，造成城市各方面人群生

活成本急剧攀升。有的城市领导层甚至或明或暗地赞许鼓励城市生活成本高

端化，有的媒体和学者也努力鼓吹用居住成本升级将所谓“低端人群”挤出

大都市的观点。很明显这是对公平正义和社会与谐目标的背离。

（四）改造目标取向方面偏离统筹精神

无论是进行城中村改造还是进行其他城市建设，应当遵循科学发展观所涵盖

的统筹发展，也就是经济与社会相谐发展。历史上城中村依从自生自灭的规

律，其形成过程中社会配套的缺失是突出问题。在城中村改造中，应当创造

条件主动地自觉地彻底解决这个历史遗留问题。但是一些城市确立城中村改

造目标，往往不是着眼于统筹社会各方面的需求，从改善民生需要出发将富

有经济潜力的地段用于兴建非经济性的社会服务业，而是顺应作为改造依靠

力量的开发商的意志行事。开发商追求利润最大化，城中村改造在显著地促

进GDP增长和城市政府财政收益增长的同时，社会欠账问题并没有得到多大缓

解，社会公共服务事业发展滞后的状况依然故我，社会服务配套问题并未解

决。

（五）发展方式方面偏离可持续原则

很显然，符合科学发展伦理的发展必须是可持续的发展。可持续发展也应当

对城中村改造发挥其导引作用。良性循环能够经受住历史检验的城中村改造

，其改造成果是可以获得久远的历史覆盖力的。应当按照可持续发展的要求

，既考虑当代人改善生活合理愿望的实现，又确保不损害后代人可持续发展

的基本条件。在此认识基础上，正确处理好实现当代人眼前利益与对历史和

未来负责的关系。在此意义上，这无疑是一个极为深刻的发展伦理问题。面

临的困境提示我们，不能因为是深层次问题就将它束之高阁。但是，一些城

市政府主导的城中村改造，仅仅着眼于当前社会成员的利益诉求，仅仅依托

于当代人的欲望与有限见识，其目标的短视性和趋利性，成为城市可持续发

展的障碍。从实践来看，政府为了谋求眼前GDP、税收等即期收益的高速增长

，被短见所束缚不顾未来动用资源的现象确实存在；而社会上也确实有把判

别发展成绩的标准建立在“吹糠见米”的利益上的短视倾向。在此双向推动

下，一些城市借城中村改造大规模攀比性地开展国际化大都会建设、现代化

花园城市建设、园林化社区建设，导致一系列背离可持续发展原则的做法大

行其道。如非理性占用土地、浪费型的城市环境维护以及掠夺式的危害乡村

生态环境，等等。

三、以科学发展观矫正城中村改造中的发展伦理错位近年来，发展伦理问题

的学术研究取得了长足进展。近代理性主义的主体性哲学把人看作无所不能

的绝对主体，扭曲了人与自然的关系，不仅造成了环境危机而且也引起了价

值观和伦理观危机。发展伦理学在反省人类生存危机的基础上，超越了传统发

展理论并积极吸收生态伦理学的合理成分，其目的是为了探索出一条实现全

人类可持续发展的哲学之路[2]。不过，理论层面的发展伦理学说无论取得了

多大的进展，若要对实践层面产生显著影响，就需要与科学发展观相结合，

形成与科学发展相吻合的发展伦理。

科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持

续，根本方法是统筹兼顾[3]。全面实现科学发展，阻力与困难确实不小，科

学发展从形成指导思想到各地方政府的自觉行为，期间还有很长的路要走。

这些阻力与困难，既有来自旧体制机制的作用，又有来自以往经济成长业已

形成的路径依赖，而从深层次分析，还有来自在旧的发展实践中已经定型的

旧的发展伦理。胡锦涛同志多次强调各级领导层在推进科学发展方面要“统

一思想，提高认识”[4]，这从另一面揭示了解决属于思想意识的发展伦理问

题，确立符合科学发展观的新发展伦理，对实现科学发展有着根本性的意义

。从科学发展的视角来审视，善的、富于责任感的、指向全体公众幸福实现

的和有可持续性的发展伦理，起码应当包括这样一些要件：比如，必须在发

展根本目的方面鲜明地坚持“以人为本”的发展理念，必须在发展进程中始

终注重和坚持公平正义的发展理念，必须在处理经济成长与社会进步等诸多

复杂关系上坚持统筹和谐的发展理念，必须在处理人与环境等关系上坚持和

谐共生的发展理念，必须在配置发展所取得的成果时坚持公平共享的发展理

念，等等。

就现实存在的发展伦理所导致的问题而言，目前最重要的就是要着眼于解决

所有社会成员对于改革发展成果实现共享的权利和机遇问题。就权利角度而

论，在中国社会从物质财富相对匮乏和短缺走向相对丰裕的情况下，必须注

重大多数社会成员应当具有获得包括基本居住条件等在内的体面生活的权利

。从机遇角度去说，特别要注意增强社会弱势阶层追寻和利用机遇的能力。

尤其要确立这样的理念，以公权力人为剥夺和挤压社会弱势阶层利用机遇空

间的行为是最严重的不良和失德。如果以这样的伦理理念来审视，不难发现

，改造城中村直接涉及很多普通群众尤其是社会弱势人群的基本和最大的权

益，可谓关系重大。又由于城中村改造均为“政府主导”，在很大程度上系

公权进入甚至公权支配的富含公共性的行为。善者，公权力行使结果使社会

公众获益；非善者，公权力行使结果将使相当多的社会公众受损，进而损害

社会公正。因此，我们必须在整个城中村改造过程中都十分关注对政策与结

果进行符合科学发展伦理的考量，并对其伦理错位进行矫正。

（一）城中村改造政策主体应当确立公平与民本的思想

政府是制定和执行城中村改造政策的主体，要让城中村改造经受住历史的检

验，得到公众的认同，政府制定城中村改造政策就必须始终坚持和维护社会

公平。在市场经济环境中，各种不同利益主体存在多元博弈而导致利益诉求

不一，这是正常的。但对于不同群体处于博弈中的利益诉求，如果官员的思

想和政府的决策为诉求话语权的强势者所左右，导致决策和行为偏离公平，

出现向强势者倾斜则是不正常的。当决策主体处于两难甚至多难处境时，应

当注意避免向强势话语权拥有者的倾斜。政府和政府官员作为城中村改造政

策主体，一定要以公共利益为本位，始终坚持公平与民本的价值原则。

（二）城中村改造目标应当明确强调提供公共廉租房等公共服务责任

如前所述，为加快城镇化步伐，为入城劳动群体提供基本的低成本居住条件

是城市政府的公共服务责任。但是，不少城市政府改造城中村的指导思想尚

未突出对这种曾经缺失的公共服务职能的补缺，在建造保障性住房方面并没

有切实而有效的明确安排，主要指导思想还是盯着城中村可以提供的土地资

源的经济收益最大化，具体思路往往是着眼于这类土地资源能够转化为多少

高档楼盘，而这些“高尚”楼盘又可以使城市面貌发生多大“巨变”上面。

如果依从的是后一种思路，显然就没有把改善民生的最迫切要求置于首位，

属于典型的伦理缺位。

城中村在某种意义上承担了政府提供公共廉租房的公共服务功能，因此在城

中村改造中，政府必须把这个职能切实承担起来，将廉租房、公租房等着眼

于保障社会公平的公共产品的生产置入其间，确保城中村的改造过程也是城

市政府转变发展观念，确立科学发展伦理的过程。当前，已有一些城市政府

在解决这个问题上体现出应有的责任意识，明确表示要在改造城中村的同时

安排大比例的保障性住房供给，社会对此应当给予积极的期待，同时在舆论

层面给予鼓励。

（三）城中村改造目标应当注重城市社会的和谐统筹发展

城中村改造应当自觉克服单纯追逐GDP的倾向，注重在改造目标设定方面有利

于城市社会发展的和谐与统筹。对于历史上城中村片区普遍存在的社会配套

缺失等突出问题，应当在设计改造目标时负责任地予以解决，从而实现城中

村改造后城市建设、经济项目与社会系统的和谐发展。要注意防止和反对在

个别城市已经出现端倪的利用城中村改造形成对穷人的“排斥效应”、“挤

出效应”的不良图谋。在城中村改造进程中所创造的城市社区环境，既要有

利于吸引投资者投资设业，也要有利于吸纳各类层级收入的劳动人群就业谋

生，使城中村改造确实导致善的而非恶的结果。

如果任由城市里居住代价急剧攀高，受到损害与排斥的不仅是低端收入人群

，那些处于创业起步之初的中高端劳动力人群也将成为受损害与受排斥者。

在我国一线大都市，城中村也是白领创业者起步阶段的主要居住地，如深圳

栖居城中村廉价住房的IT业、金融业新就业群体，北京的“蚁族”中有很多

是硕士研究生以上学历者等，就是明证。城中村改造后如果使这些创业群体

的低成本居住条件瞬间消失，就无法维持城市对创业者的吸引力，为此，也

就谈不上一个城市的产业创业前景。近两年为急剧攀高的房价逼出来的知识

白领“逃离北（京）上（海）广（州）深（圳）”现象，非常值得正在设计

推行改造城中村方略的各地城市政府深思。同时，在改造进程中，还要注意

防止盲目追求所谓“城市现代化”的倾向。为了城市的现代化面子，借助城

中村改造，将便捷的交通设施、小微型农贸交易市场、小微型生活用品商场

一类便民利民的服务设施驱离式搬迁，将使公众对城市生活和城市经商代价

产生深深的忧虑。

（四）城中村改造计划应当强化城市对农村入城者的接纳功能

城镇化不是关起城门搞美化建设，实现城市原户籍人口的普遍幸福化，而是

大量农村人口通过由乡村到城市良性就业转化为现代城市市民的一个社会变

迁过程。我国任何一个城市在城镇化过程中，都无例外地应当负起转化中国

农村人口的责任。目前很多城市的城中村改造进程，实际上已经严重地冲击

到了那些乡村入城谋业谋生者的低成本居住权益。而对此，无论是城市政府

还是以社会责任和社会敏感自诩的媒体都没有给予应有的关注。深圳市是全

国现代化水准较高的城市，同时又是城中村存留很突出的城市，但深圳市的

城中村改造步伐比起内地一些“大气魄”的城市显然慢得多。其中一个原因

就是在多年的改造设想进程中，一些富有责任感的知名学者屡屡向政府建言

城中村改造应当慎行。他们认为城中村为低收入阶层提供了低廉的住房和生

活条件。深圳有五百余万人住城中村，城中村的低房租使低收入人群安居乐

业，保证城市产业有充足的、成本较低的劳动力供给，有利于城市可持续发

展。单纯为了环境优美，或为了管理上的方便等，排斥城中村居住者的改造方

略，不但不是城市化而且是反城市化的行为[5]。鉴于此，在城中村改造中，

应当自觉认识到城市对农村入城者的接纳功能的强弱，将此作为能否促进城

市化水平提高的前提之一，因而制定出的改造计划也要有利于扩大这种功能

而不是相反。参考文献：

[1]第一代农民工肖像[N].南方都市报，20110720.

[2]陈飞.社会发展的哲学省思——论发展伦理学的哲学基础[J].云南行政学

院学报，2011，（6）.

[3]中共十七大报告[R].北京：人民出版社，2007.

[4]胡锦涛沿着中国特色社会主义伟大道路奋勇前进[N].人民日报，2011

0724.

[5]城市化进程与公共政策研究——访综合开发研究院（中国·深圳）院长樊

纲[N].光明日报，20090217.[责任编辑：王篆]