东北城市社会保障体系发展存在的问题及对策研究

徐 嘉

(吉林省社会科学院 吉林省城市发展研究所，吉林 长春 130033)

东北城市社会保障体系发展存在的问题及对策研究

徐 嘉

(吉林省社会科学院 吉林省城市发展研究所，吉林 长春 130033)

东北地区城市社会保障体系的建立发展与逐步完善，一直是推动东北老工业基地经济发展与维护社会稳定的重要保障。随着振兴老工业基地步伐的加快，随着社会保障制度的不断深入改革，东北城市社会保障体系已经初见端倪，并不断完善。尤其是在养老保险、医疗保险、城市居民最低生活保障、失业保险与就业再就业方面，近几年来东北地区城市社会保障体系的发展现状中突出存在着诸多问题，尚待根据现状做出改革并提出完善建议。关键词：东北地区；城市；社会保障；对策

一、东北城市社会保障体系存在的问题

东北城市社会保障制度经过多年的建立，已经形成了比较完善的体系，在取得了诸多成就的同时，我们应该看到还有着诸多沉积多年未能解决的老问题和在制度改革、经济发展、产业振兴和城市化进程中出现的新问题。社会保障体系完善与否，社会保障政策健全与否，社会保障监管公正与否都是直接关系着东北地区经济发展、社会稳定、人民安居乐业的重大问题，因此，认识到制度建立过程中的问题，重视并寻找到积极有效的应对方案，才能不断完善社会保障体系。

（一）城市社会保障资金短缺

东北地区受经济发展的限制，在资金筹措方面一直是短板，缺少稳定的经费筹措机制，直接影响了社会保障体系建设的可持续性。无论是养老保险制度还是医疗保险制度、失业保险、最低生活保障，都需要有资金运转的支撑。东北地区作为老工业基地，人口老龄化加剧，城镇贫困人口众多，伴随着退休人员的增加，养老基金缺口、医疗保险缺口逐步增大，给现行的社会保障制度带来巨大压力。另外，随着经济发展，参保覆盖面增加的同时，要求提高保障待遇，要求政府补助资金要远高于居民缴费的资金，同样给基层政府带来了财政压力，在振兴东北老工业基地的产业转型期，一些国企濒临破产，一些资源枯竭城市面临产业重新布局，在这种资金缺口大的情况下，社保资金的筹措成为妨碍社会保障体系发展的一大难题。如果不计财政补贴，2010年，在全国范围内，城镇职工养老保险当年收不抵支的省份一共有14个(包括新疆建设兵团)。这14个省份在2010年的缺口共计678.5亿元，比去年同期增加250亿元，其中黑龙江和辽宁的缺口最大，均超过100亿元①资料来源：人力资源和社会保障部。。如果只有征缴收入而无其他收入，部分省份企业部门基本养老保险基金的当期收支情况将继续恶化，有的省份已达到难以离开财政补贴的程度[1]。

（二）城市社会保障统筹层次低

统筹层次低是东北城市社会保障体系发展的一大顽疾，当前除了企业养老保险提升到了省级统筹外，其他社会养老保险还停留在县市级统筹。统筹层次停留在低阶段，导致在同一地区和省内，社会保障基金的利用率不均衡，经济较发达的高收入地区盈余的社保基金不能与低收入社保基金缺口地区相互流通。地区间制度衔接不畅的问题在社会保障体系中也是常见问题。医疗保险的地区转移支付困难，看病和报销不属于同一地区，给参保人员造成很大困难。养老保险缺乏区域衔接，人才流动过程中出现养老保险缺口。同样是统筹层次太低，管理太分散，导致养老保险基金被挤占和挪用现象时有发生。

（三）社会保障体系距覆盖广泛尚有一定距离

近年来，东北三省无论是养老、医疗保险，还是失业保险和最低生活保障覆盖人群都持续呈上升趋势，在各级政府和中央财政的努力下，保障的标准也在稳步提升，但要达成2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标还有很长的一段路要走。扩大覆盖面不是简单的推广宣传问题，也不是制度强制能达成的，一方面取决于政府在社保工作中的成绩，让更多的居民看到社会保障的实在利益，愿意参与到社保中来；另一方面我们政府要认识到，如何提高有生群体的参保人数和参保金额这是在一定程度上解决社保基金困难的手段之一[2]。东北城市社会保障体系要实现“应保尽保”、“全民皆保”的目标，另一方面要积极推进缴费困难群体的参保率，以关闭破产困难企业职工、灵活就业人员、孤寡老人、残疾人及儿童为代表的弱势群体的社会保障工作急需加大力度。但在不断扩大征缴面的同时，要统筹考虑扩面征缴带来的一系列连锁反应，不能盲目“扩面征缴”。

（四）管理工作机制不健全，效率偏低

一些地区的社会保障工作人员大局意识不够，政治觉悟不强，服务意识淡薄，特别是最低生活保障工作，不能从困难群众利益的角度认识该项工作的重要性，往往以上级政府为本位而非以基础困难群众为本位，因此在制定政策和执行政策的过程中，容易忽视群众最需要的方面，使社保工作在落实中出现偏差。另一方面，许多群众意识不到参加社会保障的重要性，更容易忽视参与社会保障的权利与义务之间的关系。在城市救助与最低生活保障方面，部分救济对象在对低保制度充满感激的同时，没有认识到获得物质帮助是自己的一项权利和国家的义务，相反却将其视为国家和政府的“恩赐”[3]。城市社会保障制度建立多年，但其中相关内容、工作条例等规定过于笼统，有些已经不能适应实践需求。基层工作人员对制度体系理解的模糊，相关工作机制的不健全，最终针致制度运行的效率偏低。

二、东北城市社会保障体系的发展对策与建议

（一）建立健全社会保障资金筹措机制

资金来源的稳定和多元化，是稳定社会保障体系的根本，是社会保障体系运行的大动脉，传统意义的靠国家投入，靠各级政府的补贴，在现今的社会发展和经济形势下，已经越来越不能适应居民的生活需要。要建立多元化的资金筹措机制，需要在政府投入，个人缴费，企业出资，社会化捐助各个方面广开财路。社会保障基金是专项基金，要经专业化的渠道理财，不能挪用、乱用、亏空。要把社保基金筹资纳入法制化轨道，规范化、制度化，建立长效机制。加大资金统筹利用效率，提高社保基金统筹层次，整合资金，提高收益，实现转移支付制度化，在省内、区域内根据地区经济水平来决定社保基金投入比例。掌握好个人缴费比例与国家补贴比例的度，在中央财政与省市级财政支付比例上实现动态平衡，把社会保障基金与地方财政年度增长有机结合起来，把社会保障投入作为民生建设的重要指标，提高到地区党政政绩标准的高度。鼓励地方政府在适度的原则下，敢于开展多元化资金筹措渠道的尝试。中央应调整社保资金收入来源的政策和制度，仅仅只是改变养老金计发办法，无法彻底解决问题。现阶段，中央财政加大投入力度，应充分考虑到地方财政出现的养老金缺口矛盾，为地方的养老、低保等政策调整预留出过渡空间。

（二）提高统筹层次，加快区域合作

地方财政，尤其是市县级的统筹模式急需改革，加大社保基金覆盖落实力度，在资金利用到位的前提下，申请中央财政补助保险缺口，提高要提高资金统筹的层次，实现省级统筹，做到在全省范围内统一制度和政策、统一缴费规定、统一待遇计发办法、统一基金使用管理、统一业务规程、并统一编制和实施基金预算[4]。东北三省有着地缘优势和相似的产业基础和社会矛盾情况，可以在省级统筹的基础上，进一步实现区域制度衔接。在更大范围内调剂基金，提高资金使用效率。统筹层次要逐步提高，黑龙江省2009年6月全部实行工伤保险基金市级统筹。2009年吉林省的延边州和辽源市的医疗保险市级统筹进展顺利；辽源市和白山市的工伤保险市级统筹试点也正式启动；吉林省还在9个市州全面开展了失业保险市级统筹改革。辽宁省的47个县级统筹地区中有31个已经启动试点。其次要建立城乡统筹的全面覆盖的社会保障体系，区域衔接的基础上，搞好城乡间社会保障体系的衔接，缩小城乡差距，以“有差别的统一”模式来推进东北地区城乡统筹社会保障体系的建设。建立中央统筹的社保基金制，实现全民统筹，即中央财政不仅仅做到企业职工社会保障基金统筹，还应该将公共部门、城市居民、农民、自由职业者都纳入统筹范围。

（三）提高城市社会保障体系覆盖范围

覆盖范围既要广，也要注重覆盖质量。首先要考虑那些低收入、弱势群体的基本社会保障，要进一步完善失业保险和城市居民最低生活保障线制度，形成健全规范的城市弱势群体基本生活保障管理制度。其次，扩大医疗保险覆盖范围，当前对有收入、具有缴费能力的群体扩大基本医疗保险覆盖面，实施自愿与约束性相结合，实现城镇从业人员全部参保；在实施过程中，对无收入、收入低、无缴费能力的困难群体，逐步建立医疗救助制度解决医疗方面的问题。在养老保险覆盖方面，针对城镇职工，继续推行企业年金作为基本养老保险制度的补充，形成多层次的养老保险制度。在巩固现已参保人员的基础上，把工作重点放在弱势群体上，针对将农民工纳入城市社会保障体系的问题，在东北地区范围内力争出台一些既符合农民工需求，又有可操作性的过渡性政策。不断建立、完善适合农民工特点的大病重病医疗保险。按照《工伤保险条例》规定，努力扩大农民工参加工伤保险人数。解决城镇灵活就业人员的社会保障问题，积极完善配套措施。

（四）加强社会保障体系法制化，健全机制提高效率

目前，我国社会保障制度面临的一个突出矛盾是，经济负担能力有限而保障对象的规模又十分庞大，这种情况不是一朝一夕能解决的。首先，政府需要建立“政府领导、民政主管、部门协助”的管理机制，以最低生活保障制度为例，要求基层工作人员把管理的重点放在街道和社区，深入百姓中切实了解民情[5]。其次，近年来，我国不断丰富着社会救助管理模式，从传统的单位负责转换为对基层社区的健全和完善，相应的增加了人员配置，以适应新形势下流动人口增多的需要。今后应适当增加基层社区的服务人员，安排专业人员负责社会救助资金的运作和管理，提高资金使用效率与流动性。最后，建立健全保障资金发放的监督机制，公众舆论监督、基础严格审查资质、部门主管审查复核缺一不可，要严格杜绝工作人员以权谋私、钱权交易的现象，真正发挥社会保障制度的服务大众功能。

[1]郑秉文.2011中国养老金发展报告[M].北京：经济管理出版社,2011:31-32.

[2]邵汉明,贾丽萍.东北地区社会保障建设:发展历程、经验总结与改革趋势[J].社会科学辑刊,2011(4).

[3]王红霞.贵阳市城市居民最低生活保障制度探讨[D].贵州大学,2008:30-31.

[4]李超等.城镇企业职工养老保险省级统筹后的几个问题及对策[J].特区经济,2010(1).

[5]邓卫华.城市居民最低生活保障制度研究[D].东北财经大学,2004:31-32.

Problems and Countermeasures on the Development of Urban Social Security System in Northeast

XU Jia
(Institute of Urban Development,Jilin Academy of Social Sciences,Changchun 130033,China)

The establishment&development of the urban social security system in the northeast region has been always the important guarantee for the economic development of the northeast old industrial base and the maintaining of social stability there.With the speeding up of revitalization of the old industrial base and reform of the social security system,the urban social security system in the northeast has taken initial shape and greatly improved.This paper analyzes existing problems in the development of the system including the endowment insurance,medical insurance,policies for urban residents who enjoy the minimum living allowance,unemployment insurance,and employment/re-employment,and puts forward suggestions for the system improvement.

Northeast region;Urban,Social security;Countermeasures

D632.1

：A

：1008-2395(2013)02-0108-03

2012-11-05

徐嘉(1983-)，女，吉林省社会科学院助理研究员，主要从事城市文化与传媒、城市管理方面的研究。