住房体制改革与改善民生——以几种典型低收入群体为例

陈成文，黄 诚，秦继伟

住房体制改革与改善民生
——以几种典型低收入群体为例

陈成文，黄 诚，秦继伟

实现低收入群体“住有所居”是改善民生的重要任务。对浙江、湖南和贵州三省1 032位城市低收入者的调查表明：低收入群体住房面积偏小，住房自有率、租住公共产权房比率和住房满意度均偏低；对商品房面积期望偏高、购买力不足，市场失灵明显；对经济适用房或廉租房的面积需求与现行国家政策相冲突、选址需求与实际建设选址相矛盾，政府失灵明显；经济适用房和廉租房的住房保障功能未能充分发挥，对住房保障政策和服务机构满意度偏低。改善民生，推进住房体制改革，要建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系；要建立保障性住房的公众参与机制；要完善住房保障制度的核准、进入和退出机制。

住房体制改革；民生；低收入群体

一、研究背景

住房体制改革直接关系到“住有所居”。以邓小平1978年、1980年关于住宅问题的谈话提出“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的改革总体设想为标志①，我国启动了住房体制改革。其基本路径是，适应经济体制改革的总体要求，推动住房福利分配向货币化分配和市场化供应转型。30多年改革成效显著，市场已确立为当前住房资源配置的主要途径。但“由于过分强调住房的商品化及市场化，住房的创利功能被过分强化，而住房的社会保障功能却被忽视，住房特别是中低阶层居民的住房问题成为当前最大的民生问题”②。住房市场中，住房获得与家庭收入之间存在一种正相关性③，城市低收入群体的住房获得困难。因此，政府有责任通过构建住房保障体系来保障低收入群体的基本住房权利。1999年至2009年10年间，我国经济适用房投资总额逐年增长，每年保证了一定量的新建经济适用房，国家对廉租住房的资金投入和建设力度逐年加大；2010年6月，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，为进一步完善我国住房供应体系，全面有效解决城镇低收入群体住房问题提供了政策支持。④上述制度和政策实施一些年了，当前城市低收入群体的住房现状到底如何？他们的住房需求又是怎样？住房保障政策效果又是如何？把握以上三个问题，既是实现城市低收入群体基本住房权利要求，又是检验我国住房体制改革效果的重要途径。基于此，本研究通过社会调查获取研究数据，从上述三个方面来描述住房体制改革与改善民生的关系，以期揭示住房体制改革对民生改善的实际效果。

二、资料来源及样本特征

本文数据源于2010年10~12月间课题组在东部地区的浙江省（温州、金华和衢州三地）、中部地区的湖南省（长沙、娄底和湘西土家族苗族自治州三地）、西部地区的贵州省（贵阳、毕节和六盘水三地）进行的调查。调查对象为生活在城市的失业人员、农民工、农业劳动者和老年人四类典型低收入群体。采用整群抽样方式获得调查对象，三省九市每个城市各调查120名被访者，共发放问卷1 080份，最后获得有效问卷1032份，问卷有效率为95.6%。样本分布特征如下：被访者类型分布，失业人员368人（35.7%）、农民工428人（41.5%）、农业劳动者60人（5.8%）、老年人176人（17.1%）；性别分布，男性668人（64.7%）、女性360人（34.9%）、漏填4人（0.4%）；年龄段分布，18岁以下4人（0.4%）、19～29岁16人（1.6%）、30～39岁340人（32.9%）、40～49岁456人（44.2%）、50～59岁56人（5.4%）、60岁及以上160人（15.5%）；文化程度分布，0～6年教育的184人（17.8%）、8～9年教育的416人（40.3%）、10～12年教育的320人（31%）、13～5年教育的56人（5.4%）、16年及以上教育的52人（5.1%）、漏填4人（0.4%）。

三、结果分析

1.低收入群体的住房现状

（1）住房自有率不高，租房群体规模较大，租住公共产权住房比率偏低

住房自有率描述的是一个国家住房问题解决程度和居民住房福利水平高低。表1显示，从低收入群体现住住房性质来看，自有私房（继承与自建）、已购房（部分/有限/居住产权）、已购房（全部产权）三项共占61.2%，说明研究样本中超六成的低收入家庭的现住住房是拥有完全或部分产权的，产权拥有率较高。那么，是不是拥有完全或部分产权的住房都归属于现住的低收入家庭呢？表2显示了产权实际归属情况：其中配偶父母所有、子女所有、亲朋所有、祖父母所有、兄弟姐妹所有、公司或机构所有、租用和其他等八种归属情况共占49.7%，说明低收入群体并非实际产权所有者，只是自己父母、配偶父母、子女、祖父母、兄弟姐妹、亲朋好友免费提供其居住。因此，低收入群体家庭住房自有率不高，需租房群体规模较大。那么，低收入住房困难家庭的租房情况如何呢？单位房、公房、集体宿舍三种房源具有公共产权性质。表1显示，从所租住房来源上看，租住单位房、公房、集体宿舍的仅占35.3%，64.7%住房困难家庭需要到住房租赁市场租住私房。可见，低收入住房困难家庭租住公共产权住房的比率偏低，保障性住房远未覆盖全部低收入群体。

表1 低收入群体现住住房性质

表2 低收入群体现有住房归属

（2）总体住房面积偏小，不同类型低收入群体住房面积差异较大，农民工住房状况最差

住房面积大小是衡量居住拥挤程度的重要指标，是重要住房条件之一。表3显示，住房面积为50平米及以下的占研究样本总量的52.8%，总体上低收入群体住房面积偏小，说明低收入群体从既有的住房保障制度中获得的真正利益仍然非常有限。表4显示，不同类型的被访者的住房面积为30平米及以下和31～50平米的，分别占失业人员、农民工、农业劳动者和老年人样本量的32.1%、82.7%、66.7%和18.1%。可见，不同类型低收入群体的住房面积差异性大，农民工群体的住房状况最为堪忧。低收入农民工群体的住房状况最差，不仅仅是住房面积狭小，还表现在住房建筑安全性差、满足基本生活需要的基本设施缺乏⑤。

表3 低收入群体住房面积

表4 低收入群体住房面积与被访者类型交叉表（%）（N=1032）

低收入群体的住房现状表明，尽管我国政府不断致力于改善低收入群体的住房困难问题，但“在社会中掌握了最大资源的群体将获得最大、质量最好的房子；掌握最少资源的群体只能找到最差的容身之所，其居住环境也差强人意”⑥的“住房铁律”依然存在于当下。

（3）低收入群体对现有住房的整体满意度和各项条件满意度均偏低

为了更全面、更准确地把握低收入群体住房状况，对被访者进行了住房现状的主观满意度的调查，包括整体满意度和各项条件的满意度。表5显示，在1 032名被访者中，对现有住房状况表示“不满意”、“很不满意”的分别为41.2%、8.8%，五成被访者对住房现状不满意，另有12.9%的人持“说不清”的态度，可见，住房现状整体满意度偏低。表6进一步显示了低收入群体对现有各项住房条件的满意程度。对现有住房条件的住房面积、地理位置、生活配套设施、居住环境舒适程度的不满意度（“不满意”和“很不满意”）分别为76.4%、77.6%、76.5%、79.3%。可见，低收入群体对现有住房状况的整体满意度和各项条件的满意度均偏低。

表5 不同类型低收入群体对现有住房状况的整体满意度（%）（N=1 032）

表6 低收入群体对现有住房各项条件的满意度（%）（N=1 032）

2.低收入群体的住房需求

（1）对商品房面积期望偏高，房价均价超过大多数人承受能力，市场失灵明显

对住房面积期望或需求，是居住者对生活便利程度、舒适程度和私密程度的表达。表7显示，低收入群体对商品房面积需求主要集中在81~100平米（37.6%）、101~120平米（25.2%）和61~80平米（17.4%）三个面积段，总体上低收入群体对商品住房面积期望比较高。具体来看，不同类型的被访者对住房面积的期望有一定的差异性。其中，农民工对住房面积的期望高度集中在81~100平米和101~120平米上，占研究样本总量的71.4%，这主要是农村居民住房面积一般比较大，由于生活惯习，农民工也将这种要求转移到了对城镇住房面积的要求上。具体如表8。

表7 低收入群体对商品住房的面积期望

表8 不同类型低收入者对商品住房的面积期望列联表（%）（N=1 032）

住房市场内，个人是否拥有住房、拥有何种住房（包括面积、居住空间等）取决于个人市场能力即拥有经济资本的多少和获得经济资本能力的大小。住房市场化以来，市场能力对个人获得住房资源的效用正不断递增。表9显示，在1032位被访者中，能承受的商品住房价位不超过3 000元/平米共占研究样本总量的87.2%，而能承受3001~5000元∕平米的仅占12.8%，并且无人能承受5 001元/平米及以上的商品住房价格。显然，低收入群体购买商品房的市场能力低，靠市场供给满足他们的住房需求可能性不大。表10显示，认为当地房价均价“非常高”、“比较高”两项合计高达研究样本总量的83.7%，进一步说明目前商品住房价格远远超过城镇低收入群体的购买能力，绝大部分的城镇低收入群体对商品住房只能望“房”兴叹。低收入群体的住房供给市场失灵明显。

表9 低收入群体能承受商品房价位

表10 低收入群体对当地房价均价的评价

（2）对经济适用住房或廉租住房的面积需求与现行国家政策相冲突，选址需要与实际建设选址相矛盾，政府失灵明显

对于无法通过市场获得适当住房的低收入群体，政府有责任保障他们的基本住房权利。那么，低收入群体的住房需要与政府提供的保障性住房的匹配程度如何呢？表11显示，在全部被访者中，选择“61~80㎡”及以下作为适合面积的仅占研究样本总量的42.2%，还有占总体57.8%的选择了“81平米及以上”作为适合面积。国家政策规定：“经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。”“成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。”但是，有将近60%的被访者对经济适用住房和廉租住房的面积期望超过了国家的相关规定，面积期望偏高。这说明两个问题：一是缺乏住房保障政策制定的参与机制，政府供给和低收入群体的住房需求未能实现匹配；二是缺乏对住房困难群体的住房需求的合理引导。

表11 低收入群体对经适住房或廉租住房适合面积的期望

近年来，政府加大了经济适用住房和廉租住房建设力度，对于缓解城镇低收入群体的住房困难起到了促进作用。但同时，相当多的经济适用住房和廉租住房选址离城市中心偏远、交通不便、小区配套生活设施不完善。表12显示，低收入被访者在对经济适用住房和廉租住房合适位置的期望上选择“交通方便的市区”的为52%；选择“交通方便的市区郊外”的为40.2%。由此说明，就经济适用住房或者廉租住房位置而言，不管是否在市区，最重要的是交通要方便。大部分低收入群体的工作和生活依赖城市中心，偏远的经济适用住房和廉租住房无疑提高了其生活成本，造成了“廉租不廉住”的现象。

表12 低收入群体对经适房廉租房合适位置的期望

3.住房保障政策的效果

（1）经济适用房住房保障功能未能充分发挥，申请过程中关系太多、总体上需求大于供给、未能覆盖到农民工群体等原因造成低收入群体难以申请到经适房

表13显示，在1 032名被访者中，认为经济适用住房难申请的原因是“审批程序复杂”、“自身条件不符合”、“需求大于供给”、“靠关系申请的太多”的分别占14.3%、16.3%、26.6%、36.8%。

“需求大于供给”，揭示的是当前经济适用房供应不足，无法满足城市低收入群体的住房需求。由于经济适用房属于政策性保障住房，地方政府都对申请对象作了严格规定，申请者必须提交诸如户籍、婚姻状况、住房状况、符合当地规定的低收入证明等相关材料，然后要在单位、户籍所在地、居住地、住房保障机构等相关部门确认、盖章，因此与购买商品房相比，申请手续比较繁琐。同时，由于需求远大于供给，即使符合资格，也可能要经过相当长时间的轮候、排队、甚至摇号等过程才能购买到经济适用房。因此，审批程序复杂在一定程度上成为了低收入群体不愿意申请经济适用房的原因。尽管保障性住房政策中要求输入地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划⑦。但将被访者类型与经济适用房申请难原因进行交叉列联后，我们发现有108名农民工认为自己申请经济适用房难是因为“自身条件不符合”，占所有选择“自身条件不符合”的64.3%。说明农民工群体由于户籍身份的限制未被纳入到经济适用房的保障对象之中，在保障政策上存在基于户籍意义上的社会排斥问题⑧。“靠关系申请的太多”，说明政策在执行过程中出现了偏差，这也成为近年来经济适用住房政策屡遭社会批评的主要原因。“经济适用房制度本身就是一种与设计目标相悖的制度,真正的低收入者往往由于其社会关系资源、弄虚作假的条件、政策漏洞的研判能力等因素要严重低于非低收入者，……买不到经济适用房”。⑨

表13 经济适用住房难申请原因

表14 被访者类型*经适房难申请原因列联表（N=1032）

（2）廉租住房未能有效满足低收入群体的住房愿望，地段太偏交通不便、周边配套设施太差、住房质量太差以及不合理的住房消费观念抑制低收入群体入住意愿

调研发现，有些地方廉租住房空置率较高，一些低收入家庭不愿入住。表15显示，“住房质量太差”、“地段太偏，交通不便”、“周边配套设施太差”是低收入群体不愿入住廉租住房的三项客观性因素，占研究样本总量的81.8%。“顾及面子不愿申请”是一项主观因素，说明当前不合理的住房消费观念影响着低收入群体的住房选择。廉租住房不具备产权，而且是政府提供的廉价住房，一部分低收入者认为住进廉租房有失面子，这也是我国住房体制改革过程中“单一的住房市场化、私有化思维”⑩的一个后果。在改革思路上把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，导致在执行层面上直接把“住有所居”变成了“居者有其屋”，老百姓认为“住有所居”就是“居者有其产”。因此，政府提供廉租住房，低收入者却碍于面子不愿入住。

表15 不愿入住廉租房的原因

（3）对住房保障政策满意度偏低，对住房保障机构改进服务要求强烈

市场化进程中，为应对房屋产权的管理，各地相继成立了房屋产权局或者房地产管理局，充分发挥其住房“托底”机制。表16显示了低收入群体对住房保障机构改进服务的具体期望。认为应“改善工作人员服务态度”的占12.2%，说明住房保障机构在为城市低收入群体服务的过程中仍然需要提升服务质量，改善工作态度。认为应“精简各种审批程序”的占19.7%，说明在针对各类住房保障对象准入的审批程序上存在繁琐之嫌。认为应“严格按程序办事”的占23.4%，说明在推进住房保障的过程中存在违规行为，导致不该纳入住房保障范围的对象享受到了住房保障，从而损害了本应该享受住房保障的低收入群体的利益，造成了住房保障制度在执行过程中损害公平的事实。认为应“加大对开发商和售房主体的监督管理力度”的占40.4%，说明在开发、分配的过程中由于监督不力导致了开发商和售房主体的逐利行为，损害了住房保障制度的公平和正义。

表17显示，经济适用房政策总体满意度（“非常满意”、“比较满意”和“满意”）为39.3%、廉租房政策总体满意度为58.5%、住房保障机构服务质量总体满意为58.3%。数据表明，低收入群体对经济适用房政策、廉租住房政策和住房保障机构服务质量的满意度均不高，其中对经济适用房政策满意度最低。

表16 对住房保障机构改进服务的期望

表17 对住房保障体制相关政策的评价（%）（=1 032）

表17 对住房保障体制相关政策的评价（%）（=1 032）

对住房保障体制相关政策和制度的评价项目 非常满意 比较满意 满意 比较不满意 非常不满意 缺失值 总计经济适用房政策 10.5 14.9 13.9 47.3 11.4 1.9 100廉租住房政策 9.6 23．1 25.8 16.2 24.1 1.2 100住房保障机构服务质量 5.5 24.4 28.4 22.3 18.0 1.3 100

四、结论与政策建议

1.简要结论

通过对低收入群体的住房现状、住房需求和住房保障政策效果的数据分析，简要结论如下：（1）住房现状方面：低收入群体住房自有率低、租住公共产权住房比率低，住房面积偏小、农民工住房状况最差、住房满意度低。（2）住房需求方面：低收入群体对商品房面积期望偏高、购买力不足，市场失灵明显；对经济适用房或廉租房的面积需求与现行国家政策相冲突、选址需求与实际建设选址相矛盾，政府失灵明显。（3）住房保障政策效果方面：经济适用房住房保障功能未能充分发挥，难以申请到经适房；廉租住房未能有效满足城收入群体的住房需求，抑制了入住意愿；对住房保障政策和住房保障机构服务满意度偏低。

2.政策建议

结论表明，当前住房体制下，低收入群体的住房需要存在着政府和市场的“双重失灵”，其改善民生的功能未充分发挥。进一步推进住房体制改革，尤其是住房保障制度改革，是改善民生、真正实现“住有所居”的迫切需要。

（1）建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系

住房既具有商品属性又具有社会保障属性。因此，在设计住房制度的时候，必须正确处理市场配置与政府保障的关系，尤其要突出政府住房保障的责任，即保证社会成员“住有所居”。“住有所居”强调的是政府必须有住房供社会成员居住，但并不是居住者享有住房的所有权。这就要求，政府所提供的住房必须是公共产权，而非私人产权。从当前住房保障实践来看，政府向中低收入住房困难家庭提供的公共住房产品包括经济适用房、限价房、廉租住房和公共租赁住房四种形式。但“保障性住房层次越多，管理的成本就越高，制度建设就越复杂，效率就越低”(11)。其中，经济适用房、限价房是个人完全产权或半个人产权的公共产品，应该逐步退出住房保障体系。廉租房和公共租赁住房的区别主要在于保障范围：廉租住房的保障对象是具有本地户籍的城镇低收入家庭，即传统意义上的城镇低收入住房困难家庭；公共租赁住房的保障对象不仅包括城镇中等偏下收入住房困难家庭，还包括新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。不难看出，在保障范围上，公共租赁住房不但涵盖并且宽于廉租住房，现有住房保障体系中的廉租住房和公共租赁住房完全可以合二为一，由公共租赁住房来承担住房保障功能，从而建立起以公共租赁住房为主体、覆盖所有保障对象的住房保障体系。建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系，具有重要意义。一是公共租赁住房既可以有效地解决在我国征信体系建设滞后的情况下进行不同类型住房保障主体条件甄别的难题，也可以避免经济适用房等有限产权房的骗购、骗租等“异化”现象的频繁发生；二是公共租赁住房可以设计为不同面积的居室，满足不同年龄阶段、不同收入水平的对象对住房面积的不同需求；三是公共租赁住房可以将包括进城农民工在内的城镇低收入者、新就业和待就业的大学生及其他住房困难家庭一起纳入其中，实现“应保尽保”。

（2）建立住房保障政策的公众参与机制

研究表明，住房保障政策效果不理想，严重消解了我国住房保障制度对中低收入家庭和民众的保障力度，不利民生改善，其实质是政府住房保障政策供应与低收入家庭和民众的需求不相匹配或者匹配不足，其原因在于住房保障社会管理滞后，未能建立起保障性住房规划和管理的公众参与机制。“在西方学者看来，中国的住房制度是在信息不对称的情况下，在封闭的政治行政程序中完成的；不可避免地带有腐败和低效率，是一种家长制度式的住房政策。”(12)因此，改善住房保障政策效果，要增加政策制定过程中的开放性，增加信息的公开和透明程度，从而建立起住房保障政策的公众参与机制。具体而言，一是要建立政府制定住房保障政策的调查研究机制、信息通报机制、座谈听证机制、民主决策机制；二是要建立政府制定住房保障政策有效性的保障机制，如建立和完善个人收入申报制度、个人诚信申报制度，以保证最终纳入住房保障的对象的准确性，从而避免覆盖对象的错位或者覆盖体系的缝隙；三是中低收入家庭和民众保障性住房政策的需求表达机制，让中低收入住房困难家庭和民众的具体需要能顺畅表达，防止政府政策强加于民意之上甚至政府办了好事百姓不领情的现象。

（3）完善住房保障制度的核准、进入和退出机制

个人和家庭收入是随着个人和家庭经济能力的增强而动态变动的，这就要求住房保障福利应该随着保障对象收入水平溢出中低收入水平段而中止，以便将其他尚未纳入住房保障制度的低收入家庭和个人纳入住房保障制度之中实现动态循环，从而实现住房保障载体效用的最大化、住房保障福利的均等化，防止在住房保障对象内部造成了新的不平等，因此，要求建立完善的住房保障制度的进入和退出机制。而该机制的建立又是以完善的居民家庭经济状况信息为前提条件的，因此，要在充分保障申请者家庭经济隐私的前提下，由民政、社会保障、银行、税务和房管等多方搭建申请者居民家庭经济状况信息核准平台，从而保证纳入住房保障体系的申请者资格的准确性。在此基础上，要进一步建立和完善住房保障制度的进入和退出机制，具体而言是如下三方面：一是要根据当地实际，科学计算并合理确定低收入家庭收入线量化标准。二是要建立严格的审查、登记、公示（征询）、举报制度，以确保进入保障范围的对象的准确性。三是要进行跟踪管理。首先是科学地适时调整最低收入和中低收入家庭的标准，并定期向社会公布，然后实行年审制度，对进入保障范围的对象的家庭收入水平重新认定，对住房和收入状况发生变化的，及时调整或者停止所享受的住房保障福利。

注 释：

①侯淅珉、应红、张亚平：《为有广厦千万间——中国城镇住房制度的重大突破》，桂林：广西师范大学出版社，1999年，第37-38页。

②白山：《转型发展期中国住房制度改革回顾与绩效评价》，《河南社会科学》2008年第3期。

③Pudney，Stephen，and Limin Wang：“Housing reform in urban China:Efficiency,distribution and the implications for Social Security”，Economica，1995，pp.141-159.

④成志刚、曹平：《我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状、问题与对策》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2011年第6期。

⑤彭华明、唐慧慧：《排斥与融入：低收入农民工城市住房困境与住房保障政策》，《山东社会科学》2012年第8期。

⑥Doling,John：“Comparative housing policy：government and housing in advanced industrialized countries”，London: Macmillan，1997，pp7.

⑦许经勇：《农民工市民化是当前我国城镇化的重要任务》，《湖湘论坛》2011年第3期。

⑧胡利：《社会排斥视野下我国住房保障制度研究》，《公共管理高层论坛》2006年第1期。

⑨张可成、王晓辉：《低收入人群住房保障制度研究》，《山东社会科学》2009年第11期。

⑩贾康、刘军民：《中国住房制度改革问题研究——经济社会转轨中“居者有其屋”的求解》，北京：经济科学出版社，2007年，第99页。

(11)陈恩富：《新房改的未来方向》，《人民论坛》2011年第3期（下）。

(12)臧励：《住房的政治属性与住房体制改革》，《商业时代》2012年第20期。

The Reform of Housing System and Improvement of the People's Livelihood: Based on Several Typical Low Income Groups

CHEN Cheng-wen，HUANG Cheng，QIN Ji-wei

To ensure a residence for the low-income population is an important objective of improving people's livelihood.A survey of 1032 urban residents with low income in the provinces of Zhejiang,Hunan and Guizhou shows that their have relatively small housing area,that the rates of housing ownership,public housing renting and housing satisfaction are low,that they have higher expectations for commercial housing area,along with low purchasing power,that their demands for affordable housing and low rent housing in terms of housing area and site are not in accordance the state's policy,and that the systems of affordable housing and low rent housing do not function well. The reform of housing system in improving people's livelihood entails the establishment of a housing security system centering on public rental housing,a public participation mechanism in building affordable housing system,and a mechanism of approval,entry and exit in improving housing security system.

reform of housing system;livelihood;low-income group

陈成文，湖南师范大学教授，博士生导师（湖南 长沙 410081）黄 诚，华中师范大学博士研究生（湖北 武汉 430079）秦继伟，湖南师范大学博士研究生（湖南 长沙 410081）

（责任编校：文 泉）

国家社会科学基金重点项目“推进以改善民生为重点的社会体制改革研究”（07ASH011）