公共财政支出能否促进住宅的有效供求?

刘 畅

(1.东北财经大学 公共政策研究中心，辽宁 大连 116025;2.中国社会科学院 世界经济与政治研究所，北京 100732)

一、引 言

改革开放以来，在中国经济取得巨大成就的同时，房地产行业也随之进入了一个蓬勃发展的阶段。但近年来，随着中国经济结构性问题逐渐显现，房地产市场也出现了价格畸高、投机炒作等诸多问题。尤其是在2008年以后国际经济形势日益严峻的背景下，中国多数行业的发展速度趋缓，而房地产行业却与宏观总体走向出现了一定程度的背离，房价甚至远高于金融危机前的水平，如影随形的是中低收入阶层住宅消费能力不足与“总量”和“结构”并存的住宅供给短缺问题。

从世界各国住宅市场发展进程来看，伴随工业化和城市化的快速推进以及城市人口规模快速膨胀，住房供求总量矛盾就会显现，解决这一矛盾的重点在于如何有效地增加住房供给，尤其是公共住房供给;随着总量矛盾逐步缓解以及居民对住房个性化需求的提升，住房供求结构矛盾逐步显现;同时，中产阶级比例不断提高，住宅市场化和公共住房商品化将主导住房市场。与住房高度市场化相伴而生的是住房分配的公平与效率矛盾，对此政府可以一方面通过补贴弥补中低收入家庭购房能力的匮乏，另一方面继续鼓励私营开发商通过市场化运作增加住房供给，提升住房分配效率。遗憾的是，中国住房政策实践实际上脱离了住房发展阶段的演进规律。1998年房改之初，针对改革开放以来城市化快速推进，城镇人口迅速增加，住房供求的总量矛盾，中国房改的纲领性文件国发［1998］23 号文提出了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和保障“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标。国发［2003］18 号文提出的“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，从而确立商品房在市场中绝对主导地位”的政策指导思想体现了更强的市场化导向，在单一市场化角度上发生了走入误区的偏向［1］。这种把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，将缺乏购房能力的中低收入家庭推向市场的做法脱离了中国住房发展阶段的演进规律，在改革认识和制度设计上发生了较严重的偏差，其所引发的一系列住房矛盾的负面影响已在近年表现出来。因此，只有从经济发展阶段和住房发展阶段的实际出发，以解决住房供求总量和结构矛盾为核心，有效增加住房供给，特别是中低收入家庭住房供给，才能将中国住宅市场引入正轨，住宅供给和消费才能健康发展，中国住宅市场才能真正从单一市场化模式逐步驶入市场化、政策性并行的双轨模式。

许多学者就政府财政支出与住宅市场的关系进行了深入研究。其中一些研究表明，作为宏观调控以及增进社会福利的手段，政府的财政支出水平与居民可获得的公共产品和公共服务水平相关，较高的财政支出水平将提高公共产品和服务的供给，通过居民实际福利的提升间接影响房地产需求，包括教育、医疗、社会保障、就业等在内的财政支出是造成房地产市场价值存量增加的重要原因，保障性住房相关的政府投资更是会对房地产市场产生直接的作用［2］－［6］。在公共服务资本化问题的研究方面，国内学者则针对中国房地产市场的特殊性展开研究，认为近几年中国房地产市场的非理性发展是由“土地财政”所导致的，而这种“土地财政”又源于“中国式分权”下的政府行为［7－8］。财政扩张是近十年来中国经济增长最突出的特点之一，扩张的财政支出使政府产生很大的融资需求，在财权和事权不匹配的压力之下，面对资源的约束，地方政府迫切希望依据现有土地供给制度介入城市房地产开发，推高房地产市场的景气度，达到财政增收、GDP 高增长等社会经济目标［9］。可见，财政支出不仅仅产生了对住宅需求的推动力，还进一步表现出对住宅市场供给的约束力。其中，当前分权体制下的地方政府的土地财政促成了住宅市场的多重矛盾，而包括教育、医疗、社会保障、就业等在内的财政保障支出又是造成住宅市场需求增加的重要原因。住宅市场的复杂性使得单从理论上已无法判断财政支出对住宅市场影响的总体方向，本文拟分别以住宅市场、商品房市场和办公楼市场作为研究对象，采用2007—2010年省际面板数据对政府财政支出与住宅市场供给和需求间的关系进行经验分析，据此回答以下三个问题:第一，财政支出在各类型房地产市场中的有效性如何;第二，财政支出是否有利于房地产转型和宏观调控目标的实现;第三，财政支出能否有效促进住宅市场的供给和需求。

二、计量模型、变量选择与数据说明

1.公共财政支出对房地产行业供求的影响因素分析

目前，中国所实行的是中央和地方的税收分成制度。通常来说，中央财政支出提供全国性的公共产品和服务，依据其所具有的保障作用，它对社会福利的增进和经济增长会产生推动作用，若能够有效地改善居民的生活水平，那么将会对房地产的需求产生一定的促进作用。但可以预期的是，由于中央财政支出的影响机制是通过间接方式作用于房地产市场，即使中央财政支出能够通过提高居民生活水平来带动房地产业的发展，这种带动作用也将在较长的时期显示出来。分税制改革以后，地方政府的事权明显超出财力的可承受范围，地方政府必须主动采取措施弥补公共产品和服务的支出成本，这种状况的存在使得地方政府对经济收益的重视日益增加，而“土地财政”几乎成为解决该问题的最佳途径。因此，通过推高土地价格，地方政府在客观上增大了当地的房屋建筑成本。将财政支出细分为中央和地方两层，可以发现，他们对房地产行业供求所产生的影响各不相同。总的来说，本文进行模型设定的思路就是对财政支出以及房地产市场进行细分，分别考虑不同类型、不同层级的财政支出对不同性质房地产的不同影响，以避免影响因素迭加所产生的误差。

2.模型设定

基于以上对公共财政支出与房地产行业供求影响因素的分析，本文构建的财政支出对房地产需求、供给以及供给缺口的计量模型为yit=β0+β1LX +β2CX +β3EH +β4M2 +β5TVS +εit。其中，i，t分别表示不同的省份和时间，βi(i=0，1，…，5)表示待估系数，yit分别代表房地产需求、供给以及供给缺口，具体的变量包括:办公楼销售面积变化率、商品房销售面积变化率和住宅销售面积变化率;办公楼本年新开工面积变化率、商品房本年新开工面积变化率和住宅本年新开工面积变化率;办公楼供给缺口、商品房①商品房包括住宅、办公楼、商业营业用房和其他用途的商品房。供给缺口以及住宅供给缺口。为了更好地观察公共财政支出对房地产市场供给以及缺口上的影响，本文将在计量过程中率先选择两阶段因子分析法对两级财政支出进行降维，并将降维后的因子记为CX 和LX，分别代表中央和地方的公共财政支出情况。另外，为了更为全面地衡量政府通过经济适用房政策对房地产市场施加的影响，本文选取了经济适用房开发投资，作为除财政支出以外的解释变量，符号表示为EH。除此以外，本文还控制了货币政策和资本市场所产生的影响，分别用TVS 衡量股票成交额、M2 衡量货币供给水平。

3.变量选择与数据说明

本文所采用的变量指标包括公共财政支出、经济适用房投资以及房地产市场供给三部分，数据来源于2007—2011 历年的《中国统计年鉴》与中经网数据库。样本数据为除西藏以外的30 个省份2007—2010年的月度省级面板数据，共计1 440 个样本点，为非平衡面板数据。

(1)公共财政支出

为了更好地观察公共财政支出对房地产市场供给以及缺口上的影响，本文选择两阶段因子分析法实现降维，将财政支出划分为民生投入和城镇建设两组指标。其中，民生投入包括教育支出、文化教育与传媒支出、社会保障与就业支出以及医疗卫生支出;城镇建设包括交通运输支出、城乡社区事务支出、环境保护支出以及一般公共服务支出。本文分别采用方差最大化旋转的正交旋转方法来获得各公共因子的负荷值。在得到因子载荷矩阵之后，将公共因子载荷较大的变量及其表现出的公共特征进行分组，并对公共因子进行命名。之后，再重复上述过程，最终分别得到中央财政公共支出与地方财政公共支出的公共因子。上述因子分析模型如图1所示。

图1 公共财政支出的两阶段因子分析模型

通过对上述变量的选择和整理，得到了实证模型中的各个变量，具体数据情况如表1所示。

表1 数据描述

(2)房地产供给与缺口

为了衡量房地产行业市场的情况以及供给缺口，本文选取了办公楼销售面积、商品房销售面积和住宅销售面积作为需求指标的数据，选取了办公楼本年新开工面积、商品房本年新开工面积、住宅本年新开工面积、办公楼本年新竣工面积、商品房本年新竣工面积和住宅本年新竣工面积作为供给指标的数据。为了更好地衡量财政支出对房地产市场所产生的影响，本文首先将累计数据处理为当月数据，随后，计算当月房地产销售面积的变化情况以及新开工面积的变化情况，以此为据来衡量房地产市场的情况。而为了衡量供给缺口，本文选取计算后的办公楼销售面积、商品房销售面积和住宅销售面积数据作为衡量有效需求的指标，选取办公楼本年新开工面积、商品房本年新开工面积和住宅本年新开工面积、办公楼本年新竣工面积、商品房本年新竣工面积和住宅本年新竣工面积作为衡量有效供给的指标。按照“供给缺口=有效需求－有效供给”的计算公式，最终得到供给缺口的指标。

三、实证检验与结果分析

1.财政支出对房地产需求与供给的实证分析结果

表2中的6 个模型是房地产需求与供给与财政支出的动态GMM 回归结果。可以看到，中央财政公共服务支出和地方财政公共服务支出对办公楼市场、商品房市场和住宅市场供求的影响存在较大差异。地方财政支出增加会相应减少对办公楼、住宅和商品房的需求，而中央财政支出虽然会减少对办公楼需求，但会有效增加住宅和商品房的需求;地方财政支出和中央财政支出则对住宅市场供给的影响不明显。另外，经济适用房投资的增加对3 个市场需求均有负向影响，对增加办公楼和商品房市场供给有积极作用。

表2 财政支出对房地产市场需求与供给的回归分析结果

表2的(1)中报告了计量模型对办公楼需求情况的回归结果，滞后一期办公楼销售面积变化率的估计系数在1%水平下显著为负，这说明办公楼需求与当期量显著负相关;财政支出指标的估计系数显著为负，说明财政支出与办公楼销售之间存在显著的负向关系，并且中央与地方都表现出较强的负相关性，表示各级财政支出的增加反而会降低对办公楼的需求，即使控制了资本市场和货币量也是如此。(2)的回归结果表明办公楼供给与当期量显著负相关;地方财政支出与办公楼供给之存在显著正相关，而中央财政支出则与之呈现显著负相关;经济适用房投资对办公楼供给有正向影响。(3)和(5)的回归结果表明，商品房需求与当期量显著负相关;地方财政支出与商品房需求之间存在负相关，表明地方财政支出的不断扩大导致了对土地财政依赖程度不断增强，推高了房地产价格而使得需求减少;中央财政支出与商品房需求之间存在显著正相关，验证了中央财政公共服务水平的提高和社会保障覆盖面的扩大，在增强中低收入群体购房能力的同时，也使其对公共商业设施的需求不断增加;经济适用房投资对商品房和住宅需求有显著负向影响，说明在房价畸高的背景下经济适用房投资的增加会强化人们对购买普通住房的观望情绪，同时由于经济适用房建设的周期较长，规模尚未形成导致住宅需求减少。(4)的回归结果表明商品房供给与当期量显著负相关;经济适用房开发投资对商品房供给数量有正向影响，地方财政支出与中央财政支出与商品房供给之间关系不显著。(6)的回归结果表明财政支出和经济适用房投资对住宅供给没有显著影响。

2.财政支出对房地产供给缺口的实证分析结果

表3中的两个模型是因变量财政支出对商品房和住宅供给缺口的动态GMM 回归分析结果。可以看出，地方财政支出与中央财政支出对于房地产供给缺口的影响有一定差异，地方财政支出对商品房市场和住宅市场供给缺口没有显著影响，中央财政支出反而扩大了住宅市场的供给缺口，经济适用房投资可以有效地缩小住宅供给缺口。

表3 财政支出对房地产供给缺口的回归分析结果

具体来说，地方财政支出与商品房供给缺口关系不显著，中央财政支出与商品房供给缺口显著负相关，说明中央政府支出可以弥合商品房供给的缺口。一方面，在商品住宅供给不足的背景下，中央财政支出通过提供保障性住房等增加了住房供给，中央财政支出弥合了商品住宅的供给缺口;另一方面，在办公楼需求不足的背景下，中央政府支出增大了社会保障覆盖面和保障强度，居民消费能力增强，通过促进商业等业态发展增加需求从而弥合商业和办公楼等业态的供给缺口。观察财政支出对住宅供给缺口的影响可以发现，地方财政支出与住宅供给缺口关系不显著，中央财政支出的增加则使得住宅供给缺口变大，经济适用房投资有助于加大住宅供给能力，从而缩小住宅供给缺口。

3.对研究结果的进一步讨论

从职能上来说，公共财政支出不仅是维持经济增长的工具，还是保障低收入群体基本生存权、抑制贫富差距扩大的手段，但在效率优先的市场经济条件下，很难避免财政支出所产生的资本化倾向。当前住宅市场不应再仅仅被视为拉动经济增长的单一经济政策，而应被视为社会政策的重要组成部分，住房政策作为社会政策更深层次的内涵不应仅仅是满足低收入群体的最基本居住需求，而应是在政策推进中避免出现贫民窟现象，实现城乡融合和社会和谐。但是，通过实证分析中央与地方两个层面中不同财政支出项目对房地产市场的影响，可以看出，判断财政支出对住宅市场供求的影响是一个较为复杂的问题，不同层面项目的支出项目所发挥的作用很有可能是截然不同的，而这种差异有可能是由以下两点原因造成的:首先，中央与地方对公共财政支出作用偏好不同。这也是中央财政支出与地方财政支出之间存在差异最重要的原因。由于当前地方政府激励及财政分权制的影响，相对于中央财政支出的单一目标，地方财政所负担的任务更为繁重。因此，地方财政支出的资本化倾向更为严重，导致价格升高相应地减少了办公楼、住宅和商品房的市场需求。但是，中央财政支出倾向于提高公共服务水平和扩大社会保障覆盖面，有助于增强中低收入群体购房能力，有效增加住宅和商品房的需求，所以，地方财政支出和中央财政支出对房地产市场的供给影响均不明显。其次，不同公共财政支出在属性上存在差异。公共财政支出包含的项目较多，并且不同项目之间存在的属性差异较大，以经济适用房投资为例，投资增加会强化人们对购买普通住房的观望情绪，同时，由于经济适用房建设的周期较长和规模尚未形成会导致住宅需求减少，但从长期看，经济适用房开发投资会增加保障性住房的供给，有助于减少住宅供给缺口。

四、结论与建议

在工业化和城市化快速推进的背景下，双轨制房地产发展模式是当前最适合中国的房地产发展模式。世界主要国家在其经济发展的初期和中期，在居住条件还无法满足人们对住宅的基本需求时，政府几乎都将住房政策作为一项社会政策，保障中低收入群体的居住权利。本文的研究发现，中央财政支出和地方财政支出对住宅需求均有显著影响，其中，中央财政支出表现为正向影响，地方财政支出表现为负向影响，但两者对住宅供给影响均不显著。作为保障低收入者居住水平的重要手段，经济适用房项目支出由于建设周期长，目前尚未形成规模，未能有效增加供给和抑制房地产价格增加，反而强化了住宅市场的观望情绪，导致住宅需求减少。总的来说，近年来公共财政支出对住宅需求作用明显，而对促进住宅供给贡献不大。

目前，地方公共财政支出中的一些项目存在资本化的现象，即财政支出项目在一定积累后会助长房地产价格，影响住房的有效需求和供给。因此，应继续坚持当前对房地产业和房地产市场的调控政策;同时，中央政府可以从调整当前的税收制度入手，通过目前房产税的试点、推广、直至普及，抵消由于财政支出资本化造成的房地产价格上涨的影响，并通过转移支付、补贴等多种方式，使其用于解决低收入人群的居住问题，从而在保障房地产市场稳步发展的同时防止贫富差距的进一步拉大。

此外，房地产市场的调控和房地产发展体制改革必须有财政体制改革的支持和配合。从研究结果看，虽然中央财政支出的一般公共服务起到了一定的促进作用，但地方财政支出对住宅市场需求的抑制作用非常明显，这是因为中国地方政府财政收入严重依赖于土地出让和房地产业发展，为了从中获取更多的政府收益，地方政府更倾向于推动房价的上涨，而不愿意积极配合中央政府抑制房价的政策。因此，防止地方财政支出资本化的核心在于调整中央和地方的财政关系，重新划分中央和地方的财政收入权利，调整地方政府的财政支出责任，从而减少地方政府过度发展房地产业的激励措施，加强地方政府收入与本地区房地产业之外的经济发展的关联性，从而使得地方政府与中央财政中的公共支出项目都能够避免因财政支出资本化而造成的负面影响，真正实现提高公共服务水平的目的，促进住宅市场的有效供给和需求。

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