困扰与化解:农村基层民主政治建设中的主要关系分析

蒋英州

（中共重庆市委党校政治学教研部，重庆 400041）

来自全国多个农村地区的实际调查研究表明，以村民自治为中心的农村基层民主政治经过30年来的建设，在取得很大成就的同时也存在很多严重问题。调查显示，即便是经济较为发达、村民自治成效较为显著的东南沿海，村民自治依然困难重重；而在相当一部分地区，村民自治实际上已经陷入困境，民主治理的机器始终没能在乡村地区有效地运转起来。尽管造成这种状况的原因是多方面的，但从农村基层民主政治建设的现实来看，其与农村经济发展、党内民主、国家民主以及农村宗族势力等之间剪不断理还乱的复杂关系可能是主要的限制因素。如何认识并化解这些关系中的问题与困扰，决定着农村基层民主政治的未来发展。

一、农村基层民主政治建设与经济发展之间的关系如何处理

诸多调查研究证明，农村经济的发展有助于民主政治的建设。对福建厦门市和寿宁县经济发展水平不同的村自治情况的比较分析表明，经济较为发达的地区的村委会选举更为激烈，村民参与程度更高，村委会组织法及相关法规能够得到更好的贯彻实施[1]。同时，基层普遍反映，实行村务公开、召开村民代表会议、理财小组查账等活动都需要钱，而村级经费很紧张，尤其是集体经济薄弱的村，在一定程度上对村民自治显得有心无力。“无钱办事”成为困扰两委有效运行的大难题[2]。

从这个角度看，似乎发展经济是农村基层民主政治建设的先决条件，只有经济搞上去了才有利于实行村民自治。但是，并不是所有的案例都能验证“经济发展一定会促进政治民主化”的结论。因为“总的来说，二者之间不存在任何正的或负的关系的假说”[3]。也就是说，农村经济的发展只是为村民自治的展开提供了一种可能，是否推行村民自治还取决于乡村各种力量的多重博弈结果。从现实来看，村民自治制度实践场域被视为一场游离于政府、乡镇干部、村干部和普通村民之间的四方博弈，四个行为主体均从各自利益出发来拟订策略[4]。由于村民所需的民主管理、民主决策、民主监督至少还未像民主选举那样广泛建立与运转起来，结果使很多农村的村民自治流于形式，也由此造成经济发展与民主政治建设之间出现一种奇异的困扰:村集体经济贫困的话，无法推进民主政治建设；而集体经济富裕的话，村民又怕村干部贪污腐败，出现分光集体财产的诉求。这就是一学者在广东与河南等地调研时从农民中听到的流行说法:分光吃光身体健康[5]。这说明，农村基层民主政治建设与经济发展之间的关联既松散，又相互困扰。

而另外两种现象也体现了农村经济发展与民主政治建设之间的困扰关系，进而可以说与村民自治的民主本质背道而驰。其一是具有灰色甚至黑色背景的强势能人，既利用自己的经济实力，又利用自己明显的或暗示性的暴力当选村干部。他们靠个人能力化解了农村资源性与体制性的双重资源困境，使乡村经济与村庄面貌发生改变。但这类能人更多的是把村庄建设作为谋取私利的工具，为个人事业搭建平台[6]。在这种能人强硬的工作作风下，村民基本上丧失了表达能力，变成“沉默的大多数”。当前，在农村基层中压制和打击民主的现象十分普遍。普通老百姓没有发言权、知情权，干部损害农民切身利益的现象屡见不鲜，老百姓只能忍声吞气[7]。但这种现象一旦超过极限，群众就很容易将其诉求极端化，迅速演变为群体性事件。2011年广东陆丰乌坎村“9·21事件”即为例证。因此，对农村社会的稳定与发展而言，经济发展固然重要，但基层民主政治建设也许更重要。

其二是经济精英对村庄的公司化管理。在广东珠三角地区的农村村治模式中，以农村股份合作制为形式的法人主导型村治模式的比例达到50%[8]。这种村庄公司化管理对经济发展可能是有用的，但是否有助于农村基层民主政治建设呢？从位居河南省与湖北省模范村委会之首的南街村与幸福村的调查来看，两村在村民自治方面均没有特别突出的成就。多数这类经济发达的先进村都依赖一个勤勉敬业和公道正派的支部书记，村委会的功能基本上为公司所取代，也不存在村民代表会议等村民参政议政组织。由于村民们对村务管理的参与不足，对村庄精英监督乏力，这种靠个人威权治理的发达村庄随时可能演变成“家天下”，使民主成为民众可望而不可即的奢望[9]。

因此，化解这种困扰的途径在于:一方面，农村需要努力发展经济，为民主政治建设提供更多的物质支持，但同时必须将经济发展与扩大村民民主权利相结合，否则经济的发展反而会强化个人专断或威权式的统治方式，从而与村民自治的民主本质背道而驰；另一方面，民主政治建设需要有经济上的发展与支持，否则难以为继。重庆市开县麻柳乡创造的“八步工作法”，成功地改善了农村的交通医疗教育等公共服务问题。但财政资源严重短缺的问题已经影响到了“八步工作法”民主治理方式的深化和推广[10]。这说明，“要唤起民众的服从与参与，民主必须产生实质性结果:它必须为所有相关的政治力量提供机遇以改善它们的物质福利”[11]。也就是说，对农村来说，在经济发展与基层民主政治建设之间，无论哪个先行，另一个都必须跟进。我们也不需被动地等待经济发展到某个特定阶段后再来推行村民自治，也不需要在经济发展与民主政治建设之间进行艰难的取舍——因为经济发展与民主政治建设之间既不是非此即彼的对立关系，也不是相互替代的关系，也不存在谁决定谁和谁应该先行的问题。我们需要注意的是，传统的治理方式已经不能适应民主时代的到来，无论是富裕，还是贫困，人的基本民主权利都需要得到维护与彰显，以此化解农村基层的严峻矛盾。对于维护农村社会的稳定与发展，民主政治建设显然比经济发展更有说服力。

二、农村基层民主与国家民主之间的关系如何协调

部分学者从民主的应然理解出发，对农村基层民主政治建设抱有很高的期望。他们认为，以农村基层民主建设为起点提升城市民主程度，政治上的民主进程也应该从基层发展到高层、从农村进展到城市[8]。因而，村民自治的推行揭开了我国农村政治体制改革的序幕，并将成为整个国家政治体制改革的突破口[12]。但是，持实然观点的学者认为，这种放大村民自治政治意义的态度可能多少背离了中央倡导村民自治的初衷。一旦以直接选举为中心的基层民主政治建设不能在短期内承载起这种使命，就会使人们对村民自治产生质疑和迷茫。乡村政治改革应该是全社会政治变革的最后一个环节，乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量[13]。因此，我们不能对村民自治寄予过分的期望，希望通过农村改革寻找到一条全国普遍适用的政体改革模式[14]。

学界这种相互对立的观点，困扰着人们对农村基层民主的功能认识与建设信心。相较而言，实然观点可能更符合中国政治的现实——是国家民主决定基层民主而不是相反。认识到这点，可能有利于我们化解这一困扰。

首先，基层社会的民主一定要在国家控制与许可的前提下才会存续。我国村民委员会制度是人民公社解体后填补农村基层政权真空的产物，它的产生和发展始终在国家高层的推动下实现的。因而，尽管村民自治从一开始就具有极大的内源动力，在发展过程中农村也极大地爆发出自治要求，但整体上村民自治还处在由国家启动和主导的阶段，迄今为止村民自治取得的成就在很大程度上仍有赖于党和政府的支持与倡导[15]。从实际来看，往往村治推行得较好的地方，基本上都离不开某个县乡党政领导人的大力支持。作为全国村民自治示范第一村的湖南临澧县合口镇白鹤村的个案研究，揭示的是村民自治的实践仰赖于国家力量的提升和推进[16]。正因为具有这样的特点，在国家民主未成熟之前，中国农村的民主政治建设就广泛地存在“人走政息”的现象。因而，在国外学者看来，尽管经过多年的民主实践，但基层民主依然面临极高的退却风险，中国高质量的民主所依赖的并不只是良好的村民选举[17]。

其次，村社组织与党政机构各自有着不同的政治运行规则。村是按照自治模式进行，而乡镇及其以上是按照官僚体制与权力授予方式进行。一个在村一级被证明正确有效的民主执政手段，在推广到乡镇一级时会遇到更多的困难。个中缘由恐怕不完全是干部的素质不高，既得利益的阻碍，而关键是自治与非自治的政治运行机制是不同的。因此，在乡镇还没有实行直接民主选举的今天，把“八步工作法”嫁接在原有的乡镇党委政府的管理体制上，是会水土不服的[10]。

再次，县级政府以上的选举多重间接性，以及村庄与国家政权之间自上而下的权力行使的单向性，导致基层民众对国家政治的影响力大为弱化，基本上不可能对国家民主产生多大的推动力。因而农村基层民主即使有了发展，它也并不与国家民主的推进有必然的联系。要想基层民主有真正的发展，实际上必须也只能依赖于国家民主的发展[18]。同时，国家民主政治中的县乡政府是否把可由社会履行的权力让渡或回归村社组织，也成为基层民主政治建设的一大关键点。

最后，从最新法规来看，村民自治也无法抗拒来自县乡党政的不当干预。从2010年修订后的《村民委员会组织法》第31条、第36条的第2、3款规定来看，对村委会不及时或不真实公布村务以及不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为，村民只能借助于乡镇政府或县级政府及其有关部门来解决。从2011年7月颁行的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》来看，村党组织领导班子成员与村民委员会成员有违反本规定第二章所列行为的，由有关机关、部门依照职责权限予以处置。这就反映出，村民既要仰望党委政府的权力来解决自治事务，又不排除县乡党政在此过程中对村民自治事务不当干预的可能性。而在地方政府与村干部利益勾连时更不能排除这种可能性。

由此，化解进一步推进基层民主政治建设的困扰问题，重要的是建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益[19]。这就意味着，民主化涉及两个方面:国家权力的改造和公民社会的重构。“只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定。”[20]（p396）因此，中国的民主政治建设既需要基层民主向上延伸，也需要国家民主向下沉垂，单靠某一个方面来实现中国民主的宏图大业只是一种幻想。

三、村民自治与农村基层党内民主之间的关系如何统一

关于村民自治的进一步发展，一直有两种争论:一种认为应当通过草根民主推进村民自治，另一种认为应该通过党内民主推进村民自治。这种争论的实质就是如何处理村委会与村党支部之间的政治法律关系，换句话说是在农村如何处理党内民主与人民民主之间的关系。从现实来看，村党支部与村委会之间政治法律职能的模糊与交叠，一直困扰着农村基层民主政治的建设与发展。

从党的十三大以来关于党内民主与人民民主的关系规定来看，中央的态度是:发展党内民主，以党内民主带动人民民主是中国民主政治的发展路径。再从中国共产党自身来看，身兼执政党与领导党的双重角色，聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。同时，截至2008年年底，中国共有农村村委会60.1万个，村委会成员240万人，其中党员占70%，村委会干部中党组织书记、村委会主任两个职务“一肩挑”的占到61.9%[21]。这就意味着，党内民主关系到国家民主和人民民主的发展程度，自然也就关系到农村基层民主的质量与走向。

但是，党内民主不是也不应该是中国共产党追求民主的终极目的。党的十三大已明确指出，社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。因此“以党内民主带动人民民主”这一命题本身就已说明:中国民主政治建设的最终目标不是党内民主而是人民民主。如果一定要片面地或教条式地坚持先党内民主后人民民主的话，就意味着党内民主是人民民主的决定性条件，也就在某种程度上抹杀了人民的历史主体性地位；放在基层的话，就与村民自治的本质存在冲突。因为基层社会的党员毕竟是极少数人，以少数人的民主来决定多数人的民主本身就违背了民主的原则，违背了人民当家作主的价值设定。因此，“在农村基层民主政治建设过程中，必须坚持先党内再党外原则”[22]的观点也就值得商榷。我们不能完全寄望于先把党内民主搞好了再去搞人民民主。可能正确的观点是:党内民主应该对人民民主起带头和示范作用，但不能把人民放置在被动地位，人民民主的发展也可以反过来促进党内民主的发展；党内民主也不是独立于人民民主之外的超然物，它的发展应融汇于人民民主的发展潮流。要使党政干部真正做到为人民服务和党内民主化，仅靠党章和法律规定是完全不够的，还需要人民大众对他们形成一种强大的外在压力。

因此，在农村基层民主政治建设中，村党支部在宪法和党章的规范制约下，应更多地代表和维护村民利益，反映和支持村民的合法要求。从根本上说，不存在代表广大村民利益之外的党的利益，党组织反映和代表广大农民的切身利益，就是代表和维护了党的利益，二者是一致的。因而村党支部必须积极支持和保证村民自治的工作，不可片面强调超出宪法给予村民自治权力之外的所谓政治“领导核心”作用[23]。党-村关系要求我们处理好村党支部在本村的核心领导地位与村委会自治组织地位之间的关系。在很难明确划分两者权力边界的情况下，村两委“一体化”不失为一个较好的选择。从目前来看，全国有20多个省市实行了“两票制”或者“两推一选”的试点，其中四川省和重庆市更是达到95%以上。在两票制的基础上，各地也不断创造出许多类似的选举方法，力求在干部任职上采取“一肩挑”[24]。

但随之而来有三个问题需要重视。一是党支部书记和村委会主任合一的体制，等于默认“两委”的集体领导制度和村民代表会议的民主元素都要让位给一个权威人士，并没有化解村民自治的体制性障碍。村庄治理的效果和村民们的福祉能否充分实现，仍取决于能否有一个好书记。二是在这种情况下，如何协调党内监督和村民监督的问题，使这个书记是真正为村民服务的村干部。三是我们在调查中发现，一些农村地区村支部发展党员很缓慢，甚至有意识地控制或划定指标，结果有些农村地区多年未发展新党员（甚至出现“三个党员四颗牙”的现象），或者村支委成员发展的党员多为自己的亲朋好友。解决这些问题，可能在于赋予村民真正的自治权力，尤其是监督权与知情权，在此基础上以人民民主推动党内民主的发展。

四、农村基层民主政治建设与宗族家族势力之间的关系如何融合

几乎所有的调查都表明，宗族家族势力困扰着农村基层民主政治建设，其消极影响十分明显。如何摆正宗族家族势力与农村基层民主政治建设之间的关系，是村民自治不得不面临的棘手问题。但宗族作为一种正式权力组织随着社会主义政权的建立已经消失了，而且社会主义法制日趋成熟，党的基层组织与村民自治组织作为合法的、正式的组织已广泛存在并在发挥作用，日益频繁的农村社会流动也在动摇宗族家族存续的基础，在这种背景下村民的宗族情结为何难以割舍？这就不单纯是宗族的积极或消极作用所能解释的。它的坚韧性可能有更深层次的原因。

我们需要注意到，宗族在中国历史上不仅仅是一种曾经长期存在的基层社会组织，更关键的是它已经演化为一种中国人的文化传统。这种文化传统一直在国家与社会之间起连接作用。民国时期杜赞奇在华北的调查中就发现宗族的这种作用不是想消灭就可以消灭的。他认为，“由于切断宗族与乡村政体的纽带，使新的村政权失去旧有的在文化网络中的合法性，同时，国家政权亦堵塞了一条传达其旨意予乡村社会的渠道”[25]（p101）。即使到今天，这种文化传统依然是农村凝聚人心、寻求心理皈依的精神纽带。中国人的姓氏绝不仅仅是一种个人存在的标志，它还暗含了宗族家族的认同意识。随着改革开放对社会思想管制的放松，以族为居的大体地理格局并没有打破，农村家谱文化也再次热起来。因而作为一种文化传统，宗族家族组织及其活动是无可厚非的。

但“一般来讲，宗族势力越强，其在政治中的作用则越活跃”[25]（p92）。为何村民需要借助于宗族家族来介入政治？培育村级公益性和互助性组织，完善社会自治功能，是党的十七届三中全会推进农村改革发展的一个重要决定，也是社会管理创新的需要。但华中师范大学“百村十年观察”项目组对23个省205个村庄的调查表明，没有村级合作组织的为93个，占样本总数的46%；有村级合作组织的为112个，其中经济类、政治类、娱乐类组织分别占样本总数的29%、20%、5%[24]。这就说明，村民的政治类尤其是维权类的组织极为稀缺。因而在农村社团组织稀缺的背景下，宗族家族也就以一种正式的或非正式的组织形式的替代物出现，既在传承历史文化传统，又在现实中起作用。事实上，宗族家族作为一种客观存在，并不必然与农村基层民主政治建设产生冲突，也并不必然产生促进作用。可供选择的是，在中国农村，政治民主必然与农村社会血缘和地缘因素相对浓重的具体实践相结合；农民和农村宗族积极参与村民自治，农民努力实现自我组织，这是乡村政治民主和现代化进程中传统组织的利用或草根民主的体现，不是村民自治和现代民主政治的对立物[26]。需要指出的是，推进农村基层民主政治建设，需要打破村委会这一农民自治组织的唯一性，从而建立起多元化的农村社会组织。如果将村民自治组织作为主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长[27]。因而宗族家族的存在有着一定的合理性。村民在这里既可以找到文化心理上的归依感，也可以寻求到政治心理上的集体行动力量感。

根本的问题是，为何宗族家族意识再次风起云涌？来自西北地区的一组调查数据或许可以略窥一斑。对村委会换届选举，在调查对象中选择原来村干部的占74.5%，选择经济能人的占57%，而选择家族长者的只占21%。这说明，在正规的政治参与中，村民的宗族情并不明显。但当问到“对于上级不合理的要求进行抵制的时候，哪些人是挑头？”这一问题时，选择村干部的占21.3%，选择经济能人的占34.6%，选择家族长者的占59.4%——比例最高[28]。这就直接体现出，当村民利益受到侵害时，他们不太相信村党支部和村委会的干部，而更愿意相信宗族家族的力量。由于当下村民的社团或组织缺乏，当他们无法抵御来自村两委以及乡镇及其以上的党政机关的侵权时，宗族家族便可能是他们最后的组织化的抗争形式。即便在没有遭到侵害的情况下，村民也可能借助宗族家族力量来争取保护或获得更多的权益。这就是农村宗族家族深入乡村政治的主要原因。因此，化解宗族家族对农村基层民主政治建设消极影响的根本之策，可能不在于消除宗族家族正式与非正式的组织与行为，而在于通过党的科学执政、民主执政、依法执政和政府的依法行政把村民的利益诉求纳入法制轨道与组织表达，塑造农村基层社会对国家体制与法律的信任感。在此基础上，让宗族家族回归到它的道义与伦理的人文本位，从而将宗族家族组织融合进农村基层民主政治建设中去。

五、结语

马克思曾说:“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题就在于确定民主的真正意义。”[29]对于中国村社基层民主来说，真正意义就在于依法保障村（居）民的知情权、参与权、表达权、监督权，充分将人民的民主权力回归并在村社自治中发挥作用。这是村社基层民主政治建设的核心。尽管《村组法》使用的“村民”一词，我们很难断定它与宪法上的“公民”表述是否具有相同的涵义，但村民作为“公民”的基本权利一定要在基层民主政治建设中得以彰显。“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[20]（p398）从中国的现实来看，基层民主要成为名副其实的民主，需要有党内民主提供的政治支撑与国家民主提供的法制保障，来化解村民自治中的种种困扰，以此切实推动和促进农村基层民主政治建设。

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