倍增农民收入的战略选择:城乡发展一体化

刘慧娟，汪 上，杨文兵

（1.安徽科技学院，安徽 凤阳 233100；2.滁州职业技术学院，安徽 滁州 239000；3.绍兴文理学院，浙江 绍兴 312000）

十八大报告提出:“到2020年实现城乡居民人均收入比2010年翻一番”这个收入倍增目标，比《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标起点更高。在十八大提出“收入倍增计划”之后，各省市均积极响应，部分省市普遍将为期10年（2010—2020年）的收入倍增计划，浓缩为5年提前至“十二五”末完成。

一、我国农民收入增长的现实

（一）农民人均收入稳定增长，城乡居民收入绝对差距不断加大

据国家统计局2006-2011年的统计数据①因已出版的国家统计年鉴对东、中、西部及东北地区人均纯收入差异只统计至2010年度，故本文只选取2006—2010数据加以研究。显示（见图1、图2），农村居民人均纯收入稳步增长，从2006年的3587元增长到2011年的6977元，平均年增长幅度为9.3%（剔除物价因素影响的实际增长率），农村居民年平均收入为5088元。同时期城镇居民DPI从2006年的11759元增长到2010年的19109元，城镇居民年平均DPI为15522元，平均年增长幅度为9.5%。由此可见，农民人均纯收入无论在绝对量上还是在实际增速上都落后于城镇居民平均DPI。单就2010年及2011年的统计数据看，农村居民人均纯收入实际增长率分别是10.9%和11.4%，连续两次超过城镇居民的可支配收入实际增长率7.8%和8.4%，但绝对收入差距呈进一步拉大趋势，到2011年底城乡绝对收入差距拉大至14833元。

图1 2006-2011年农村居民人均纯收入及其实际增长速度

图2 2006-2011年城镇居民人均收入及其实际增长速度

（二）农民的收入构成呈多元化方向发展

农民的收入主要由工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入构成。近年来，伴随财政支农政策力度的加大、土地制度的改革、农村“三化”建设等，我国农民的收入正在发生结构性变化（如表1）

表1 2006-2011年度农村居民人均纯收入构成及其比重

从表1可以看出，农民从农业中获得的纯收入稳中有降，从非农业获得的收入逐年大幅度增加，占纯收入的比重也逐年上升。农民收入结构中，家庭经营性收入仍为人均纯收入主要构成部分，但家庭经营性收入所占比重逐年缩小，由2006年的53.8%下降至2011年的46.2%，这其中还包含不断增长的农民从事“二三”产业的经营性收入，农民直接从农业中获得收入的比例下降幅度更大。而工资性收入比重则呈逐年递增趋势，由2006年的38.3%上升至2011年的42.5%。财产性收入和转移性收入占的比重比较小，但所占比重也分别由2006 年的2.8%、5.0% 增长到2011 年的3.3% 和8.0%，基本呈逐步提升趋势。

（三）农民收入总量和收入构成区域差异大，增长速度区域差异相对较小

据国家统计局2006-2010年度统计数据显示①（见表2），我国东、中、西部及东北地区收入差异较大。从总量来看，收入最高的区域为东部地区，西部地区最低，2006-2010年，东部与西部地区农民绝对收入差距由2599.86元上升到3734.87元，呈逐年扩大趋势。从收入构成看，东部地区工资性收入比重占总收入一半以上，而西部地区和东北地区家庭经营性收入比重大大超过工资性收入，占总收入的近50%。但从近五年得平均增速来看，各区域之间农民收入增长差异不大，东部地区、中部地区、东北地区和西部地区分别为10.6%、11.7%、12.1%和12.3%。

表2 2006-2010东、中、西部及东北地区人均纯收入及其构成表

（四）农村低收入群体收入增速较快，农村居民人均纯收入基尼系数升中有降

按人均纯收入五等份分组，2010年农村低收入组、中低收入组、中等收入组、中高收入组及高收入组人均纯收入分别为1870元、3621元、5222元、7441元、14050 元，增速分别为20.7%、16.4%、16%、15%和14%。由于农产品价格快速上涨和低收入组农户获得的无偿扶贫款、最低生活保障金以及养老金等方面的收入增长速度也较高等原因，由低收入组和中低收入组组成的低收入群体收入增速相对较快。高收入组和低收入组人均纯收入的比值从2009 年的8.0:1 下降为2010 年的7.5:1。2011年农村居民人均纯收入基尼系数为0.3897，比2010年上升0.0114（见图3）。农村居民人均纯收入基尼系数近十年间基本呈逐年上升趋势，除2006年与2010年下降以外。

图3 2002-2011年度农村居民人均纯收入基尼系数图

二、倍增农民收入的困境

从上述我国农民收入增长的历程和现状可以看出，近年来虽然我国农民的收入稳定增长，收入构成也逐渐多元化，但当前要实现“十八大”提出的倍增农民收入的目标还受到诸多因素的制约。

（一）家庭经营性收入增长受制

受农民经营成本上升、农业生产条件较差、农产品价值实现能力低等因素的影响，农民家庭经营收入增长受制。

近年来，农业生产资料价格不断攀升，农资物流费用提升，农业生产经营成本大幅上涨，间接制约了农民家庭经营性收入的增加。据有关资料统计显示，农民家庭经营费用占总收入的比重由2000年的36.6%上升到2011年的45.8%，即接近收入的一半[1]。

在农业生产条件方面，我国人均耕地资源极度稀缺，仅为世界平均水平的37%，并且包干经营，条块分割严重制约了农业生产的潜力。同时，由于农业技术落后，农业生产粗放式经营，可利用的耕地质量差，在不考虑其他因素影响到情况下，农业生产力呈边际递减趋势。我国土地资源在数量与质量上不足的现状，直接导致我国农业生产效率难以提升，在一定程度上阻碍了农民经营性收入的增长。

另外，当前我国农业生产仍处于传统农业改造的初期，农业生产结构是传统农业生产与现代化农业生产并存的“二元”结构，传统的生产方式占主导地位，农业初级产品标准化程度低，质量也不高。同时农产品加工企业不发达，农产品加工深度不够，农产品附加值低，农业综合经济效益不高。这些因素直接导致我国农产品价值实现能力不高，制约了农民家庭经营性收入增长。

（二）工资性收入增长受阻

近年来，农民工资性收入不断上涨，已成为农民收入的重要来源与支柱。但由于一些主客观因素的制约，阻碍了农民工资性收入的持续增长。

以户籍制度为核心的二元体制，对城乡居民实行不公平的国民待遇原则[2]，直接导致农民就业待遇的不平等，农民从事的大多是“重、脏、累、强”的体力活，工作环境较差，待遇较低，保障程度低，尤其是工作变动频繁导致收益不稳定。在农民不断文化觉醒（如身份认同，为了下一代与家庭等）的进程中，这种体制性因素所产生的身份的低人一等与家庭分裂等，将直接影响农民进城的欲望，从而影响农民工资性收入的可持续增长。

我国农民普遍受教育程度低，农民自身科技文化素质不高，以及由于财政对于农民教育培训投资不足，造成农民技能不高、文化水平较低。据有关统计，我国农民平均受教育年限7到8年，其中，文盲半文盲占7%，小学文化程度占25.8%，初中文化程度占49.4%，大专以上文化程度仅占1.1%。文化素质不高与专业技能的缺失致使农民普遍就业能力不强，影响工资性收入的增长。

2008年金融危机发生以来，城市升级、产业结构创新调整、企业技术改造以及国外市场疲软等因素影响，不少一线及二线城市企业尤其是一些吸纳农民工为主的中小企业开工不足、规模缩小，导致对于农民务工人员需求量下降。另一方面，进城务工人员在城市生活成本较高，不少务工人员返乡，这也在一定程度上影响了农民工资性收入的提高。

（三）财产性和转移性收入增长乏力

农村社会保障体制不完善也是制约财产性和转移性收入增长的因素之一，目前我国农村的社会保障事业还很落后，社会保障覆盖面还很窄，各类保险制度不健全，这些都使得农民所能获得的转移性收入难以增加。目前，在一些经济比较发达、财政实力雄厚的地区进行相关保险制度试行之外，很多地方的农村还没有开始或没有真正实施基本的保险制度。很多地方政府由于财政困难，社保运行中仍然存在很多问题。作为最为基础的保险制度的农村养老保险，开展也并不十分顺利，覆盖面还是没有达到预期的要求。农村社会保障事业发展的滞后，对于我国农村地区经济发展和农民增收都有很大的影响作用，对增加农民收入极为不利，阻碍了农村经济的发展。

现行的土地流转制度也同样制约财产性收入增长。《土地承包法》规定农民拥有土地的使用权、收益权，以及农地流转权，并给予法律保护。按照产权理论，农民实际上成了农地农业用途的所有者，集体只是一个“名义所有者”。这时的产权应该说是非常清晰的，但农地的农业利用率并没有明显提高，农地流转速度并没有因此而改善。事实上，集体土地产权并不明晰，并造成农民的土地收益有限。在我国，土地承包权本身是一种财产权，所以，农民土地的承包经营权本来可以成为农民获取财产性收入的一个重要来源，但由于制度性的原因，目前农民的土地承包经营权还很难充分流转起来，土地的规模效益还很难发挥出来。虽然土地承包经营权流转已经在全国很多地方实行，但问题在于失去土地承包权的农民，其权益往往会受到侵害。这其中的主要原因是农民承包地所有权的代表是“村集体”，这种产权主体的“虚化”状况使农民的土地承包经营权益容易受到一些“代理人”的侵犯。集体所有权不明晰使得许多农民并没有意识到土地承包经营权是自己的一个财产权利。这一点正是当今农村土地集体所有制的根本性缺陷，如果不能克服这种制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新对于农民来说都是没有实际意义的。所以，不加快土地制度改革，创新体制机制，真正实施农村土地流转战略，那么提高农民的财产性收入就难以实现[3]。

上面，我们从农民收入的组成部分着手，分别从影响家庭经营性收入、影响工资性收入、影响财产性和转移性收入入手，对制约农民各部分收入增长的因素进行了分析，这些影响因素若能够得到有效的解决，那么倍增农民收入就不是空谈。

三、倍增农民收入的战略选择:统筹城乡发展一体化

倍增农民收入是一项系统工程，需要在宏观战略层面整体设计，形成体系，在微观层面结合实践，创新方法，规范操作，科学推进。其中，破除体制性障碍，统筹城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径，是当前及今后一个时期倍增农民收入的战略性举措。而要实现城乡统筹发展，倍增农民收入，具体可以实施以下战略工程。

（一）坚持“四化”同步发展，重点实施农业现代化战略，促进家庭经营性收入持续增长

党的十八大提出“工业化、城镇化、农业现代化、信息化”“四化”同步发展战略要求，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，为农村劳动力向非农产业和城镇转移以提高工资性收入和财产性收入等提供了新的空间，更有利于农民家庭经营性收入的增长。当前，我国农业现代化发展滞后，制约了农民收入的增长。笔者认为，当前实施农业现代化战略，重点要抓住以下几点。

一要创新农业经营体制，提高农民组织化水平，推进农业产业化发展。农民好比是“没有用麻袋装起来的土豆”，竞争力比较低下，因此要在坚持以家庭联产承包责任制的基础上，创新农业经营机制体制，把农民有效组织起来，大力发展家庭农场与现代农业企业，形成强大的具有“合格市场主体地位”、“平等社会地位”、“先进生产力载体地位”的微观经济主体[4]，同时积极指导微观经济主体组建农民专业合作社、股份专业合作社、社区股份专业合作社等，通过合作社经营，降低成本，提高农产品竞争力，增加农民收入。积极发展农业产业化，鼓励和引导农业龙头企业、农民专业合作社参与农产品基地开发，发展“订单农业”，探索“股份制”、“企业＋基地＋农户”、“企业＋专业合作社＋农户”等农业产业化经营的组织形式，加快形成规模化家庭经营与农民专业合作社、农业龙头企业相结合的新型农业经营机制，大幅度提高农业劳动生产率与农业的经营水平，提升经营性收入。

二要转变农业发展方式，优化农业产业结构，构建现代农业体系。发挥市场机制在农业发展方式方式中主导作用，坚持中国特色的农业现代化道路，加大农村人力资本建设，改造传统的农业生产方式；加大农业产业结构调整力度，大力发展特色高效农业，加快发展观光农业、休闲农业等新型农业业态，提升农业规模化、产业化、标准化和集约化水平；加快构建以现代装备为基础、现代农业科技为支撑、现代经营为特征，劳动生产率高、土地出产率高、综合效益高的现代农业体系，提高农业综合经营效益；大力推进以农田水利的标准化建设为基础的农业园区化建设、农业科技推广体系的建设、农产品质量安全体系建设、农产品现代物流体系建设和现代农业政策保障体系建设等一系列工程建设措施，形成完整的现代农业产业体系。

（二）实施农村劳动力转移战略，加速农民市民化，推动工资性收入快速增长

提高农民的工资性收入有两条重要路径:一是农村劳动力通过向非农产业转移就业促进整体工业化进程；二是向城镇转移就业推动人口城镇化进程。

首先要大力发展二、三产业，促进农村劳动力向非农产业转移。充分利用各地资源，立足市场需求，因地制宜地发展特色产业群和农产品加工企业，通过农产品精深加工、包装、储运和批发等，延长产业链条，提高吸纳农村富余劳动力的能力。同时，要培育壮大乡村旅游产业，重点发展农业休闲观光、乡村旅游和农村服务业。此外，大力发展个体私营经济，进一步提高私营经济在农村经济中的比重，有序引导懂经营、会管理的农民从第一产业进入商贸、餐饮、旅游、娱乐、物流等服务行业。

其次，加快小城镇建设，促进农村劳动力向城镇转移。以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，以二三产业的集聚发展带动更多的农村劳动力转移就业和农村人口向城镇迁移，并进一步消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。

再次要深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，促进农民市民化。近年来，我国各地统筹城乡综合配套改革的实践也表明，区域中心城市、县域中心城市和中心镇的扩容是城市带动农村、工业反哺农业的重要载体。因此，要以科学发展观来统领“以人为本”城镇化的建设，把务工经商农民的市民化，特别是几亿农民工的市民化作为推进城镇化的核心任务。着力提升县城和重点中心城镇的经济发展水平，逐步推进基本公共服务的均等化，完善配套设施和服务功能，提高综合承载能力，使其成为吸纳农民就业落户的重要载体。此外，充分发挥中心城市、县城以及中心镇对区域经济社会发展的支撑作用和对农村经济社会发展的带动作用，积极推进城中村、镇中村的整体改造，通过以农户宅基地、农房置换城镇经济适用房或建设农民公寓小区等改革举措，积极引导有条件的城郊、镇郊的农民向城镇集居，促进更多的农户到城镇安居乐业，加速实现农民市民化进程。如苏州等地通过实施建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程，引导农民以宅基地置换城镇住房、土地承包权置换社会保障、农村集体资产置换股份，实现了工业向园区集中、土地向规模集中、居住向城镇集中，不仅改善了农业生产条件、实施了规模经营，而且使农民的住房转变为资产、农民转变为市民。同时也为农民进城创业、就业提供了新的渠道。

（三）实施农村产权改革战略，稳步提高农民财产性收入

我国农民的财产性收入主要来源于土地、房屋和资金等三方面。其中，来自土地的财产性收入主要是通过土地征用和土地承包经营权流转获得的收入，来自住房的财产性收入主要是通过房屋出租、出售和拆迁补偿等获得的收入，来自资金的收入主要是通过民间借贷获得的风险收入。因此，统筹城乡一体化化发展，应着力推进农村产权改革战略，变农民手中的财产为资产，实现资产收益，为农民财产性收入增长创造条件和空间。

一要加快农村土地产权制度改革，赋予农民土地财产权。在坚持农村土地集体所有的前提下“还权赋能”，明确所有权，强化农民现有土地的长期使用权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，推动农村土地产权资本化、市场化，盘活农村土地资本存量，从而有助于农民获得更多的“地租”，提高财产性收入。

二要加快土地征用制度改革，切实保护农民利益。改革以政府定价划拨为特征的土地征用制度为按市场价格收购的土地购买制度，调整土地利益分配结构，提高农民在土地增值收益中的分配比例，明确补偿安置最低标准，给予失地农民及时合理的补偿。

三要鼓励有条件的地方推进农村集体经济产权制度改革。积极发展农村土地股份合作及社区合作、专业合作等合作形式，鼓励农户以土地承包权、技术、资金、农机设备等入股，拓宽农民租金、股息、红利等财产性收入渠道[5]。

（四）坚持工业反哺农业，实施强农惠农战略，提高农民转移性收入

新世纪以来，我国逐步加大工业反哺农业的力度，并建立健全了以农产品生产补贴和农民收入补贴为主要内容的农业补贴制度，以“三补一减”（粮食直补、良种补贴、农机补贴和农业税减免）等政策性收入为主要来源的转移性收入对农民收入增长起到了积极推动作用。国家“十二五”规划明确提出通过大力增加转移性收入，增加农民收入的要求，而要大力增加农民转移性收入，关键在于调整国民收入再分配，彻底改变农业对工业的“剪刀差”，探索工业反哺农业的新模式与方式，完善强农惠农政策。

一方面，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。加大公共财政投入力度，做到财政支出重点向农村农民倾斜，提高政府各项补贴和养老退休金标准，促进城乡社保一体化。低保要应保尽保，医疗、养老等保险，要在全覆盖的基础上不断提高保障标准。

另一方面，在继续实施农产品价格保护政策的同时强化实施对粮食、农机、良种的直接补贴政策。要根据我国中期经济发展水平和国家财政状况，改革补贴方式，逐步建立一套完善的农业补贴政策。改变支持方式，把部分过去与农民收入没有直接联系的支出项目，改为直接向农民进行货币或者实物补助，从而直接提高农民的收入水平。

（五）实施农民自主创业战略，实现农民收入持续增长

从我国不同地区情况看，具有浓厚创业传统和氛围、农民自主创业行为较为普遍的地区，如长三角和珠三角部分地区等，既是农民收入水平相对较高也是城乡收入差距相对较小的地方。与财政补贴等相比，创业是一种使农民收入长期持续增长的内生机制和长效机制。应鼓励农村劳动力从务工潮向创业潮跃升，进一步挖掘农村发展的内生式原动力，通过农民自主创业，实现农民收入的持续增长。要通过改善工商注册、税务登记等基础条件，建立金融支持、税收优惠、创业培训等扶持政策，探索通过设立创业引导资金、对农民创业活动提供财政补贴或以奖代补等有效办法，引导和鼓励农民创业，形成创业和创业带动就业的政策支持体系，营造农民创业的良好环境，努力构建农民增收长效机制，促进农民持续快速增收，加快缩小城乡居民收入差距。

此外，依托农民专业合作社、专业协会开展创业培训，着力培养新型农民。围绕发展现代高效农业，加强对种养殖专业大户、家庭农场经营者、农民专业合作社负责人培训，培养一批具有较多技能、较强创业能力的现代农业生产经营者，围绕先进制造业和三产服务业，重点加强对返乡农民工、进城务工经商农民和家庭服务从业人员的培训，培养一批高素质的熟练工人，提高农民在就业、晋升、加薪等方面的条件。

参考文献:

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[3]周晓津.中国城乡收入差距:扩大还是缩小[J].西部论坛，2012，（2）.

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[8]谢伏瞻.推动城乡一体化发展[M].北京:人民出版社，2012，（11）:297-305.