资源税改革与资源型城市的可持续发展

傅晶晶

（西南石油大学文法学院，四川 成都 610500）

一、我国现行油气资源税费制度对油气资源所在地经济的影响

1.我国油气资源税费制度概况

我国现行的油气资源税费制度由四个部分组成:资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金。（1）资源税。资源税是指对开采和利用自然资源的单位和个人征收的税[1]。

我国的资源税制度正在历经改革阶段。2011年11月1日开始实施的《资源税暂行条例实施细则》的规定，我国原油、天然气资源税由从量计征改为按销售额从价计征，税率为销售额的5%—10%浮动，资源税征收由资源开采或者生产所在地主管税务机关负责征收。

资源补偿费是我国矿产资源有偿使用制度的基本制度。根据《中华人民共和国矿产资源法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》对采矿权人征收资源补偿费。资源补偿费征收方式是按销售收入从价计征，统一费率为1%，纳入国家预算，实行专项管理，主要用于对资源勘探费用支出的补偿。

我国矿区使用费包括探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款。在我国，探矿权申请人为取得探矿权，不仅要缴纳探矿权使用费，还要缴纳探矿权价款。我国油气探矿权使用费标准:第一至第三个勘查年度每平方公里每年100元，从第四个勘查年度起每年增加100元，但最高不超过500元。采矿权使用费每平方公里每年1000元。探矿权、采矿权价款以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据，一次或分期缴纳；探矿权价款缴纳期限最长不超过2年，采矿权价款缴纳期限最长不超过6年。因探矿权登记的不同，探矿权使用费与价款分别归国务院地质矿产部门或省级所有。纳税人为在中国境内从事中外合作开采陆上石油资源的企业和开采海洋石油的中外企业。油气田开采的原油、天然气按实物缴纳，计费依据为油气产量。开采原油费率为2% ～12.5%，开采天然气费率为1% ～3%。

石油特别收益金，国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金。我国从2006年3月26日起开始征收。石油特别收益金实行五级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。起征点为40美元/桶，征收率为20%～40%，根据原油价格计征。石油特别收益金属中央财政非税收入，纳入中央财政预算管理。

2.我国西部资源地与资源税收之间的关系——以四川省为例

（1）四川省的资源优势及经济、社会发展水平概况

四川省是西部地区的资源大省。目前，已发现各种金属、非金属矿产132种，占全国总数的70%；已探明一定储量的有94种，占全国总数的60%；有32种矿产保有储量居全国前5位，其中钛矿、钒矿、硫铁矿等7种矿产居全国第一位，钛储量占世界总储量的82%，钒储量占世界总储量的1/3；锂矿、芒硝等11种矿产居全国第二位；铂族金属、铁矿等5种居全国第三位；炼镁用白云岩、轻稀土矿等8种矿产居全国第四位；磷矿居全国第五位。其中，天然气是最丰富的资源之一，储量居全国第一，近日，德阳新场更新增储量1211.20亿立方米，至此该省的天然气产量已占全国天然气总产量的三分之一。[2]

然而，与资源优势相比，四川省在经济发展水平上却并无相应的优势。从全省财政收入来看，2010年四川省GDP排名为全国第八；从人均GDP来看，2010年全省人均GDP为20828元，排名全国第20名。根据UDNP发布的《人类发展报告》的数据进行整理统计后得知西部地区（除新疆外）基本还排在世界第111位之后，该省HDI均值为0.754。根据四川省统计局的数据，2010年四川省各市的人均GPD排名中，达州、南充、遂宁等天然气资源丰富的地区人均GDP只在15000—30000元之间，即使在四川省排名也靠后。由此可见，资源优势并没有成功转化为经济优势与社会发展优势。

（2）资源税费制度对四川经济的影响

近年来，四川省资源税收入始终增幅缓慢，其占总税收入的比重长期在1%左右徘徊（见上图）。同时，根据《矿产资源补偿费征收管理规定》，我国矿产资源补偿费按照中央与省、直辖市5∶5的分成比例分配，而省所得部分与市、州的比例为2:8。这种上大下小的分成比例使资源型城市能获得的资源补偿费非常少，不利于资源所在地的可持续发展。

二、国外资源税费制度概况

随着现代经济发展对资源的依赖程度不断加深，以及资源国有化浪潮的推动下，近20年来，无论是经济发达的西方国家、经济转轨的原社会主义国家还是处于发展阶段的第三世界资源国家，都对矿产资源从立法上进行了重点调整。本文将选取美国、澳大利亚、英国、挪威作为比较研究的对象。

1.美国的资源税费制度

美国的资源税费制度包括权利金制度（royalties）、矿业权租金制度和资源开采税。第一，权利金是矿业权人向矿产资源所有权人支付的因开采不可再生的矿产资源的费用。美国矿业权人要逐年向矿产资源所有权人交纳一定数额的权利金，根据美国矿业法的规定，油气资源的权利金征收比率为井口价值的12.5%。第二，矿业权租金是指矿业权人为获得矿地的使用权而每年按面积支付的费用。一般前5年内每年付2.5美元/英亩的租金，在第6-25年每年付5美元/英亩的租金，不同矿种还略有差异。第三，资源开采税（有的州称资源税、采掘税或矿产税）是由州政府对开采煤炭、石油、天然气和其他矿产资源的行为开征的一种税。目前，美国已有38个州开征开采税。各州开征的资源税的征税对象和具体名称也是五花八门:阿拉斯加州征收石油和天然气税，路易斯安那州征收天然气税，俄克拉荷马州征收石油和天然气税，得克萨斯州征收原油和天然气税，田纳西州征收天然气税，犹他州征收石油和天然气税，怀俄明州征收矿产税[3]。以俄亥俄州为例，石油资源的开采税为10美分/桶，天然气为2.5美分/千立方英尺。开采税的收入10%用于地质勘查基金，90%用于油气井基金。

2.澳大利亚资源税制度

澳大利亚资源税费制度由权利金、资源租金税、采矿地租组成。第一，权利金制度。澳大利亚宪法规定矿产资源为州政府所有，所以一般矿产均由各州政府征的最低和最高标准，但大陆架上的矿产及石油产品归联邦政府所有，因此，大陆架矿产及油气的开采应向联邦政府缴纳权利金。澳大利亚的权利金有三种征收方式:从量权利金、从价权利金以及以超额利润权利金。从量权利金是以生产数量（重量或体积）为对象征收。按照州政府的规定，大部分规定煤、铝土矿、铁矿石、石灰石、花岗岩、磷酸盐等采用从量利金。而石油、天然气资源则采用从价权利金费率。以利润为基础的权利金不多，只适用于北部地方的大矿山以及海洋石油资源。第二，资源租金税。澳大利亚1975年首次提出这种税，是对资源条件特别好的、能产生级差地租的矿床开采所得的附加利润（扣除无风险利率及矿业活动的高风险溢价），才予以征收的。澳大利亚联邦对海上石油资源征收的资源租金税，执行1991年石油资源租金税法，规定的栅栏收益率为联邦长期债券利率加5%，以项目为基础，可扣减支出和亏损可在不同项目间转移抵扣或在集团内部各子公司间转移抵扣，税率扣除公司所得税之后的40%。第三，采矿地租。矿业权人按年度向矿产资源所有权人缴纳的矿地租，探矿权人和采矿权人均需缴纳。在澳大利亚，除海上石油资源和北部地方的铀矿为联邦所有外，矿产资源所有权收入主要为州政府，各州数量不同，探矿阶段为每平方公里3澳元到27澳元不等[4]。

3.英国资源税费制度

英国的油气资源税制由四部分组成:采矿地租、权利金、石油收益税以及盈利税。一是采矿地租。英国的石油采矿地租分为两种类型:（1）初始地租（initial payment）。初始地租是采矿权人按照许可区域的面积向矿产所有权人一次性缴纳的费用。（2）年租（annual payment）。年租是采矿权人按照许可区域的面积向矿产所有权人按年份缴纳的费用。二是权利金制度。英国油气田征收的权利金税率为12.5%。三是石油收益税（Petroleum Revenue Tax）。它以石油销售的毛利（近6个月的平均销售价格或者以当月市场价格加上50%的原油期货价格）扣除正当支出（勘探、开采、油气井因安全、环保理由废弃、运输）、权利金支出后的余额为税基。具体税率按照每年度的财政法案（yearly Finance Acts）执行。该税种在1975年设立之初的税率是45%，1979年税率上涨为60%，1983年税率继续上涨至75%，到了1993年又跌至50%。该税种包含一些税收优惠，如提供35%的油田开发资本投入（uplift）的税收减免等[5]。四是盈利税。英国政府2005年12月5日宣布，将每年对在北海开采石油的英国公司增收30亿英镑的“盈利税”。

4.挪威石油资源税费制度

挪威石油资源税费制度由权利金、红利、采矿地租以及石油收益税四部分组成。第一，权利金制度（a production fee）。挪威油气资源的采矿权人必须在原油装船运输之前向资源所有权人按照所开采油气资源的数量和价值缴纳油气产品费。除了1965年的许可证合同所缴纳的权利金税率是10%以外，其他许可证合同的权利金税率均是在8%—16%之间浮动。天然气资源的权利金税率是12.5%。第二，红利（cash bonuses）。油气资源的采矿权人需要根据产品许可证合同中规定的产品数量向资源所有权人一次性交纳红利。第三，采矿地租（annual surface rentals）。这是采矿权人按照许可证区域的面积向矿产所有权人按年份缴纳的矿区使用费用。第四，石油收益税（Petroleum Income Tax）。挪威的石油收益税是以石油产品的收益扣除正当支出成本（包括权利金、开采生产费用、损耗）的余额为税基。该税种包含一些税收优惠，如提供连续15年的1.75%的油田开发资本投入（uplift）的税收减免等。石油收益税的税率自1992年以来固定在50%左右[6]。

三、我国资源税费制度的缺陷

1.我国资源税制度的缺陷

通过以上比较可知，目前我国资源税率设置过低，不符合资源税对级差收入进行利润调节的税收本质。以油气资源为例，石油、天然气资源是不可循环利用的耗竭性资源，此类资源的禀赋数量有限，每多耗一个单位此类资源，地球上就减少一个单位此类资源。因此世界上绝大多数国家都通过资源税收的方式，对稀有资源进行合理配置。如荷兰对于北海油田大陆架上的石油资源税采从价计征的方式，征50%-70%的石油资源税。德国于1999年和2003年，两次对燃用液化气加收生态税，累计每公斤加收3.45 欧分[7]，2009 年，德国石油资源税每公升大约征收1.22欧元。反观我国资源税征收现状，对于此类不可循环耗竭性资源所设置的税率依然过低，制度设计没有与市场联动，无法通过供求关系反映出资源的稀缺性，也没有与资源耗用成本挂钩，更没有将资源开采的社会成本内部化。因此我国目前这种资源税征收方式，既不符合市场经济下国家矿业税收的发展趋势，也偏离了资源税的本质，税收杠杆的作用完全没有得到真正发挥。

2.我国矿产资源补偿费制度的缺陷

根据我国颁布的《矿产资源补偿费管理规定》，从立法的宗旨、目的、调整对象、范围、征收方式、征收机关及其内涵等方面来看，与国外的权利金制度大体一致或接近[8]。作为具有权利金性质的我国矿产资源补偿费，是资源利益分配的核心制度。它从本质上讲应是开采、使用矿产资源的主体对因此而付出代价的主体给予的经济补偿，是一种对价偿付制度。然而相比较发达国家的权利金制度而言，我国矿产资源补偿费却具有以下不同:（1）用途范围不同:大部分国家的权利金制度都没有限定权利金的使用用途，而我国的矿产资源补偿费却主要用于支付矿区地质勘探费用。（2）征收税率不同:美国、英国权利金征收的税率是12.5%，挪威的权利金税率则在8%—16%之间浮动；我国矿产资源补偿征收的费率仅为1%，明显低于国际权利金税率。因此，通过比较不难发现，我国矿产资源补偿费制度存在缺陷如下:（1）用途的缺陷。矿产资源补偿费的主要用途变成了“对地勘探费用支出的补偿”。这与矿产资源补偿费的本质属性不相符合，并没有体现对矿产资源使用权丧失的补偿。（2）征收的费率过低。我国矿产资源补偿费征收的费率仅为1%，无法体现资源的对价偿付功能。

四、重构资源开发补偿制度的探讨和建议

1.针对资源税费制度的改革

首先，针对我国现有资源税的改革，建议应确立科学的资源成本收益分析方法，在资源税率定价方面，对于耗竭性不可循环资源，价格应反映全部成本（即生产边际成本＋资源稀缺成本＋生态成本）。其次，建立与国际接轨的矿产资源有偿使用制度。建议将目前征收的矿产资源补偿费和资源税级差调节部分合并征收权利金[9]。根据代际均衡理论，针对矿产资源的不同开采条件、不同丰度、不同质量、不同地理位置的级差收益，市场上对矿产资源的需求情况，矿产资源的价格、对资源的保护程度以及开采该矿产资源对环境的破坏程度，结合国家宏观经济发展情况等而制定不同的权利金征收比率[10]。其次，权利金税率的定价应效仿挪威的权利金制度，采用浮动税率，根据全球矿产资源的实际情况来确定征收税率。

2.理顺我国资源收益分配制度——构建资源开发补偿制度

首先，应以立法的形式定位资源开发补偿制度的目的，即资源开发补偿是对因矿产资源开发给资源型城市造成财政负担、生态破坏或生态功能下降、资源地居民丧失发展机会而进行的治理、恢复、校正的资金补偿。其次，对资源开发补偿制度的补偿范围应明确细化，补偿范围应包括:①资源型城市可持续发展费（如发展替代产业、引导企业转型的费等）；②资源枯竭费（如矿区弃置费、职工安置费等）；③生态环境的恢复和保护费；④资源型城市社会保障救助费。再次，应明确资源开发补偿制度的资金渠道。资金是资源开发补偿制度得以落实的核心问题。结合我国当前的国情，建议形成一个“上下游共担，中央财政和企业分管相结合”的准备金制度:国家可将资源税收的大部分设立“资源型城市可持续发展基金”和“资源开发环境补偿基金”，用于资源型城市可持续发展能力的补偿；石油企业也应按照“谁破坏、谁治理”的原则，在生产成本中提取一定比例的准备金，专门用于资源地的环境治理和生态恢复。

参考文献:

[1]张怡.税法[M].北京:清华大学出版社，2007:242.

[2]王映健，张瑞琰，胡晓红.从新疆资源税新政看我省资源税改[J].四川改革.2010，（6）:46—48.

[3]李燕花.美国矿业管理体制及税费政策研究[J].中国国土资源经济.2006，（6）:31-33.

[4]江峰.矿产资源税费制度改革研究[D].中国地质大学.2007.

[5]Bernard Taverne.Petroleum，Industry and Governments:An Introduction to Petroleum Regulation，Economics and Government Policies [M].Kluwer Law International Publication.1999:338-339.

[6]Bernard Taverne.Petroleum，Industry and Governments:An Introduction to Petroleum Regulation，Economics and Government Policies[M].Kluwer Law International Publication.1999:340-342.

[7]陈少英.生态税法论[M].北京大学出版社.2008:175.

[8]李志学，彭飞鸽，吴文洁.国内外石油资源税费制度的比较研究[J].国土与自然资源研究.2010，（1）:68—70.

[9]王井中.基于可持续发展的矿产资源税费问题研究[D].大庆石油学院，2008.

[10]王金霞.对我国现行税制中有关资源税收政策的分析与思考[J].税务与经济，2005，（5）:28-30.

[11]杨盛军，曹刚.论税收正义--公共利益、个人权利与国家权力的关系辨析[J].西南大学学报:社会科学版，2011，（2）.