我国食品安全监管的网络化治理模式创新

田星亮

（兰州商学院 图书馆，甘肃 兰州 730020）

我国食品安全监管的网络化治理模式创新

田星亮

（兰州商学院 图书馆，甘肃 兰州 730020）

针对我国食品安全现状和当前食品安全监管存在的问题，基于公共管理相关理论分析，提出了构建食品安全监管的网络化治理模式，以实现监管主体多元化、监管体系网格化以及监管机制常态化的有效监管模式。

食品安全；监管；常态化；网络化治理

民以食为天，揭示了食品对于人类生存与发展的极端重要性，同时把食品安全监管置于政府工作重中之重的地位。面对频发的食品安全事故，必须创新我国食品安全监管网络。

一、我国食品安全现状

近几年来，我国接连经历了多次重大食品安全事故，严重威胁到公众的生命健康与财产安全，扰乱了社会正常秩序。从“苏丹红”“地沟油”“毒奶粉”“瘦肉精”“漂白面粉”，再到“染色馒头”，诸如此类的“问题食品”品种之多、涉及范围之广、造成后果之恶劣，已到了令人谈“食”色变的地步。当前，我国食品安全面临的形势依然十分严峻，食品安全危机重重。

就发展态势而言，食品安全事件接连不断、屡禁不止。当下，城市化以及市场流通的日益加快，也为食品安全危害的广泛蔓延创造了必要条件，早先局部的食品安全问题迅速呈现出向全国扩展之势。食品安全领域频频出现大案要案，严重影响了社会安定与市场秩序，也有损我国国际声誉和形象。尤以“三鹿奶粉”事件为典型代表，它的公之于众曾在全国上下引起轩然大波。

就影响范围而言，食品安全涉及领域广泛、环节众多。从种养加工、营销流通到餐饮消费各个环节的各类食品无一例外存在安全隐患，严重危及人体健康和生命安全。农产品中化肥、农药残留量严重超标，滥用抗生素和激素现象比比皆是；加工食品使用劣质原料，更有甚者非法添加有毒有害化学物质。不容忽视的是，无论是生产源头还是市场终端，都时刻面临着有害元素、微生物和各种病原体的污染。

就危害对象而言，食品安全事故受害群体向老幼等弱势群体转移。人口老龄化和独生子女现象是目前我国的基本国情。为此，打着提高人体免疫力、增强智力等旗号的众多功能保健食品，集中向老年幼儿这类特殊人群渗透。由于商家的炒作和夸大宣传误导消费者，加之我国针对这类食品尚缺乏相应的标准来规范企业和引导消费者，面对名目繁多的新型食品，欠缺专业知识的广大消费者特别是老幼等弱势群体往往成为这些所谓功能保健食品的直接受害者。

就行为手段而言，食品安全违法行为的隐蔽性、流动性日趋明显，违法手段花样不断翻新。近几年的典型食品安全案例显示，受暴利驱使，食品安全违法手段更具隐蔽性，而足以使消费者对食品质量安全雾里看花，难以分辨。与此同时，违法行为的流动性也为其逃避法律制裁提供了便利。在乡镇、小城市及大中城市的城乡结合部，一些无照企业及黑作坊游离于监管之外，成为制假售假的集散地。

二、当前食品安全监管存在的问题

食品安全管理涉及诸多环节。《人民日报》曾发表文章指出：食品安全是最基本的民生问题，百姓关注，高层重视。中央领导多次强调，要加大监督力度，严把食品安全关。颁布食品安全法，成立国务院食品安全委员会以来，食品安全在国家层面受到前所未有的高度重视。但在实际中却表现出“一头热、一头凉，一头弱、一头强”的状况，即高层热、基层凉，食品产业弱、地方保护强[1]。于是，就有温家宝总理对食品安全面临“道德滑坡”和李克强副总理“乱世用重典”的痛心疾首之说。

食品安全问题专家王世平等人也认为，政府需要下决心应对食品安全问题，食品安全委员会的成立反映了中央政府打击食品安全问题的决心。但事实证明，目前的食品行业是难以控制的。也不能完全依赖近年来在一些城市设立的地方食品安全办公室，一旦非法行为得以曝光，这些机构总是试图逃避责任，将球踢给其他部门。在事故发生后，几乎只有生产者负责抵罪、整顿、挨罚；而负责监管的政府职能部门却只负责突击行动、道歉、表决心。

食品安全事故屡见不鲜，问题究竟出在哪个环节，谁应该承担主要责任？客观地讲，生产者、销售者与监管者责有攸归，都难辞其咎。一方面，利益驱动、行业无序，让生产者与销售者胆大妄为的不当行径，成为“问题食品”滋生的“温床”。奶粉中添加低成本的化学物质，可以增加检测时蛋白的含量，瘦肉精使肉质更鲜美，染色剂让过期馒头“重生”。这些无疑都是肇事企业和个人一味地追求自身利益的恶果。非法经营者的逐利行为，导致食品行业一片浑浊；另一方面，现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善、监管不力，使“问题食品”有机可乘，以致堂而皇之地流入市场。

事实上，我国食品安全监管领域长期存在着一些突出问题，如监管主体还局限于政府组织，其它社会组织和公民个人共同参与监督的多元化格局尚未形成；各监管部门相互间的协调性差，监管效率低下，难以形成合力；专业技术性监管力量匮乏，监管手段落后；政出多门、责任不清，缺乏有效的监管机制等等。为此，2012年6月国务院又相继印发了《国务院关于加强食品安全工作的决定》，开展了一系列食品安全专项治理和整顿，再一次体现了党和国家对食品安全工作常抓不懈的决心和信心。

然而，不可否认的是，当前我国食品安全的基础仍然薄弱，违法违规行为时有发生，制约食品安全的深层次问题尚未得到根本解决。近期曝光的“肯德基速成鸡”事件、鱼翅造假现象则使得食品安全问题再次成为公众关注的焦点。食品安全事关国计民生，容不得半点懈怠马虎。面对不容乐观的食品安全困境，如何从根源上解决这一棘手问题，需要人们加以思考并行动起来，而创新食品安全监管模式就是当前切实可行的有效手段。

三、食品安全监管的网络化治理模式创新

食品安全监管的目的在于规范食品生产秩序，控制食品质量安全，维护公众生命安全和身体健康。这项工作涉及社会公共利益，是政府公共服务职能的一部分，属于公共管理范畴，需要应用公共管理有关理论去分析研究食品安全监管问题。

（一）网络化治理的理念

基于复杂多变的公共管理实践的需要，网络化治理理论日益受到国内外学者的广泛关注。从治理的工具层面来讲，社会的网络化使传统的治理模式不能适应现代社会的复杂性，需要建立一种更为弹性、灵活的治理模式；从治理的主体层面来讲，治理主体的多元化必然形成网络化的治理结构。网络化治理的核心理念就是要实现多元主体的合作共治，其终极目标是追求公共利益的达成。作为公共管理模式的最新发展，网络化治理站在了处理各类复杂性公共事务的前沿。

在网络化治理模式中，合作代替竞争，成为组织之间关系的基本特征。各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理公众关注的社会问题，实现公共利益，使公共管理成为真正的社会联合行动[2]。网络化治理体现了现代民主行政的本质要求，具有以下四个方面的治理优势：

促进资源的有效整合。有效地治理需要人、财、物和信息的有效整合，而在现代社会，不论是政府、企业或其他社会组织都无法独立提供治理所需的各种资源。只有政府与非政府部门通力合作，才能弥补资源的相对匮乏，达到优势互补。网络化治理所倡导的合作共治理念，有利于促进资源的有效整合，实现对公共事务的良好治理。

提高行政效率和效度。新公共管理追求的治理效率和新公共服务倡导的治理效度，在网络化治理模式中能够有效地结合起来。利益相关方的合作，既有利于形成统一的治理目标，也有利于减缓治理过程中面临的种种阻力，缩短政策执行时间、提高其执行的效率。

保障公民的合法权利。网络化治理倡导的“合作”，旨在提供一个充分发挥公民行使政治权利的平台。同时，公民、社会组织参与治理不但是行使政治权利、维护和实现自身利益的过程，也是不断学习和提高公民意识的过程。

有效回应公众的诉求。将公民视为政府的“顾客”，是现代政府理念的一大进步，但由于政府的“天然垄断”地位，依然没能解决政府回应公众诉求的“时滞”问题。而在网络化治理中，政府与其他治理主体的合作，在协商的基础上确定目标，从而有效回应公众的诉求。

（二）构建食品安全监管的网络化治理模式

食品安全危机并非中国所独有，缺少严格监管的市场力量在任何国家都可能是洪水猛兽[3]。食品安全监管是一项复杂的系统工程，需要社会系统中的每一个组织成员树立协作应对的理念，改革单一主体的政府垄断型监管体制，构建起网络化治理模式。

1. 监管主体多元化

网络化治理本质上就是多元化治理。从前述食品安全的现状可以看出，保障食品安全是一项十分繁杂的工作，仅凭政府一己之力去投入有限的人力、物力资源实施监管，显然无法防范各种隐患，食品安全监管还需要利益相关者的广泛参与，形成政府部门与食品产业链密切相关的个人、团体和非政府组织，包括生产者、消费者、大众传媒、行业协会等多元主体共同监管的格局。

国内学者李珍刚就多元监管主体各自所扮演的角色及其作用进行了科学的分析，并指出了多元主体在监管网络中所处的不同层次地位：政府监管的主导地位；社会公众参与监管的基础地位；生产者和经营者责任监管的关键地位；社会中介组织监管的辅助地位；新闻媒体社会监管的催化地位[4]。

国外食品安全监管模式表明，应对复杂多变的食品安全局面，建立多元化的监管主体势在必行。美国建立了许多包括行业组织、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构，法律赋予其信息披露的权力。在德国，消费者、企业、联邦风险评估研究所都是食品安全管理链上的参与者。在丹麦，食品安全监管机构还建立了非政府联系组，负责联系消费者委员会、零售者协会等组织，并经常组织会议交流。这种透明、公开、互动的决策方式将食品安全工作置于广泛的监督之下，既能提高效率，又可减少失误[5]。

事实上，像苏丹红、三聚氰胺等我国一些重大食品安全事故都是首先由媒体和消费者发现并公诸于世。因为内在的利益关系，消费者和媒体对食品安全隐患更加敏感，查处行为更加坚决。因此，必须引入协商对话机制，积极发挥其他社会监管力量，实现监管主体的多元化，才能有效弥补政府监管缺失，摆脱政府监管失灵的困境。

2. 监管体系网格化

食品安全监管体系由相互联系的各个组成部分构成，包括监管主体、监管对象、监管手段三个部分，具有整体性、相关性、互动性等特征，其中的任何一个要素缺失或运转失灵都会降低整个系统的功效[5]。我国现行的食品安全监管体系是以分段管理为主、品种监管为辅的过程监管方式。具体地讲，就是政府负总责，部门各司其责。事实表明，这一监管体系结构单一，难以实现对食品安全的有效监管，重构与创新我国食品安全监管体系尤为重要。

结合我国国情，在不断完善相关法律法规体系的基础上，充分运用法律、行政与技术手段，实现从源头到终端的全过程监管、严格全面的检测体系、高效快速的追诉体系以及强有力的召回机制，多管齐下，最终建立各级政府、企业、消费者和其他组织相互制约的网格化监管体系是提高监管效能的发展方向。

“十二五”期间，上海食品安全监督管理工作将正式纳入各级政府的目标考核，主动建设“两级政府、三级监管、四级网络”的食品安全监管体系，对各级政府实行“首责管理制、属地管理制、责任追究制”。与之相关的如食品安全监管部门议事、食品安全信息通报发布、食品安全事故应急处置等制度也将逐步在各级政府实行和完善。各村（居）委会还将专设食品安全信息员，负责宣传食品安全知识和收集发布相关信息。而宜昌市正努力探索形成借助网格化社会管理平台加强社会监督、专群结合提升食品安全监管实效的新模式，积极打造“一个中心，三大系统”，即食品安全网格化监管指挥中心，食品安全网格化基础信息系统、群众举报投诉系统和快速反应系统，实现对食品安全问题的“快速发现、精确定责、及时处置、有效监督”，大大提升监管实效，从而推动食品安全工作由“部门管理”向“综合管理”、由“行业管理”向“社会管理”转变。

3. 监管机制常态化

对于食品安全监管不能搞运动，不是今天严打明天放松，而是要形成一个监管的常态，这个常态是始终如一严格执行的常态。当下，食品安全监管常态化刻不容缓。

建立健全领导机制。各级政府要把食品安全作为民生工程来抓，成立以政府负责人任组长，相关部门负责人为成员的领导机构，建立主要领导全面抓、分管领导负责抓、部门领导具体抓的工作格局。

建立健全工作机制。要建立健全食品安全联席会议、明察暗访、督察、举报、责任追究、考核奖惩等制度。同时，进一步明确食品安全成员单位的工作职责，做到任务明、职责清、责到人，杜绝相互扯皮现象发生，确保监管有力。

建立健全责任机制。网络化治理是一个公共责任分担的责任体制，要明确界定多元监管主体各自的职责，共同承担责任。作为核心监管主体的政府部门，要建立政府主要领导负总责、分管领导负主责、主管部门领导负直接责任、责任单位领导负具体责任的安全责任机制，形成一级抓一级，一级对一级负责的责任体系。食品安全监管的缺位与越位，常常使其在食品安全风口浪尖的报道之后流于形式，收效甚微。因此，要尽快形成一套自上而下、行之有效的责任制度，并将其纳入领导干部的政绩考核中来。食品安全纳入政绩考核，地方政府除了要将这种考核压力转化为顺理成章的基本机制，还须进一步细化考核具体事项，明确“考的谁”“谁来考”“考什么”。

建立健全日常监管机制。要通过广播电视、网络、政务公开栏、标语横幅、大众媒体等多种形式，广泛宣传《食品安全法》等法律法规，以及食品的防伪识别等普及性知识，不断增强群众的食品安全意识和自我防护意识；要不断完善突发食品安全事故的应急预案，并向群众发放相关的预案操作手则，增强群众应对突发食品安全事故的能力；要扎实开展食品安全专项整治，既要突出重大节假日和重要时段的安全监管，也要强化日常监管，让不间断的监管变成常态化；要强化城乡结合部、偏远农村死角地区的安全监管，严厉打击生产食品的“黑窝点”，对发现的食品安全隐患，要敢于“亮剑”，绝不姑息，始终保持高压态势，确保食品安全的各项工作落到实处。

明确了监管主体的权责，理顺了监管体系，完善了决策、执行、监督的机制，实现食品安全监管的常态化管理，主动应对，防患于未然，才能有效地预防和化解民生之忧患，推动社会的和谐发展。

[1] 富子梅.抓食品安全不能只靠曝光[N].人民日报,2011-05-03(13).

[2] 朱立言,刘兰华.网络化治理及其政府治理工具创新[J].江西社会科学,2010(5):9.

[3] 杨光斌.“三鹿奶粉事件”与政府职能再审视.中国选举与治理网,2008-09-23.

[4] 李珍刚,程鹏.论我国食品安全监管组织间网络的构建[J].大连干部学刊,2009(4):31-32.

[5] 刘录民.我国食品安全监管体系研究[D].杨凌:西北农林科技大学,2009:30-50.

（责任编辑、校对：孙尚斌）

The Innovation of Chinese Food Safety Supervision’s Network Governance Mode

TIAN Xing-liang

(Department of Library, Lanzhou University of Finance and Economics, Lanzhou 730020, China)

According to the situation of Chinese food security and the issues of current food safety regulation and based on the theoretical analysis of related public administration, a new network governance mode of food safety supervision is constructed to achieve diversification of the supervisory subjects, to mesh regulatory system, to normalize regulatory mechanisms and to strengthen the effective supervision of it.

food safety; supervision; normalization; network governance

D63

A

1009-9115(2013)06-0093-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.06.024

国家社科基金项目（11BGL082）

2013-04-25

田星亮（1979-），男，甘肃陇南人，硕士，馆员，研究方向为公共管理。 -93-