管理主义在行政体制改革中的借鉴与应用——以天津滨海新区为例

纪泽民

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

管理主义在行政体制改革中的借鉴与应用
——以天津滨海新区为例

纪泽民

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

天津滨海新区在推进行政管理体制改革过程中，对西方国家新公共管理运动中形成的管理主义进行大胆吸收。滨海新区的实践表明，管理主义对我国行政管理体制改革具有重要的借鉴意义。借鉴管理主义的理念和方法，推进我国行政管理体制改革，就要坚持和深化行政管理的分权导向、服务导向、顾客导向、效率导向、绩效导向，加快建设服务型政府和责任政府。

管理主义；行政体制改革；滨海新区；服务型政府

推进天津滨海新区开发开放是我国继深圳特区、上海浦东新区之后实施的重要区域发展战略，《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》强调要“推进管理创新，建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制”。滨海新区政府成立以来，在推进行政管理体制改革与创新方面进行积极探索，取得了初步成效，并且其中一些改革措施体现了对西方国家新公共管理运动中倡导的管理主义理念和方法的大胆借鉴和辩证吸收。

一、滨海新区行政管理体制改革述要

2006年5月，国务院发布《关于推进滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准滨海新区成为全国综合配套改革实验区。2008年3月，国务院批复《推进滨海新区综合配套改革实验总体方案》（以下简称“总体方案”），确定了滨海新区综合配套改革实验的指导思想、目标、主要任务和重点内容，支持天津滨海新区在企业改革、科技体制、涉外经济体制、金融创新、土地管理体制、城乡规划管理体制、农村体制、社会领域、资源节约和环境保护等管理制度以及行政管理体制等十个方面先行试验重大的改革开放措施[1]。为了贯彻落实《总体方案》，天津市政府分别于2008年10月和2011年5月，制定了《天津滨海新区综合配套改革实验总体方案三年实施计划（2008-2010年）》和《第二个三年实施计划（2011-2013）》。经过几年的努力，滨海新区土地管理体制改革、保障性住房制度改革、医疗卫生体制改革、金融改革创新、涉外经济体制改革、科技体制改革、城乡一体化改革、社会管理创新、行政管理体制改革等综合配套改革实验工作均取得明显成效，有力地支持了新区的开发开放。行政管理体制改革方面的措施是：

1. 统一行政区划

滨海新区规划面积2 270平方公里，原分属塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区，部分区域归东丽区、津南区管辖。2010年1月，天津市政府撤消塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，将上述区域合并，形成统一的行政区域，设立滨海新区人民政府，将新的行政区划分为先进制造业产业区、临空产业区、滨海高新技术产业开发区、临港工业区、南港工业区、海港物流区、滨海旅游区、中新生态城、中心商务区九大产业功能区和天津港港区，促进了功能区划的合理化。

2. 精简行政机构

按照精简、统一、协调、高效、廉洁的原则，新的滨海新区政府组建全国同级区域中部门最少、人员最精简的工作机构。根据《滨海新区政府机构设置方案》，调整后的滨海新区政府设立19个工作部门，同时设立滨海新区塘沽管理委员会、汉沽管理委员会、大港管理委员会，作为新区政府的派出机构，每个管委会机构设置均为11个，比改革前大幅减少。

3. 下放行政权力

滨海新区政府成立后，天津市政府按照“新区的事新区办”的原则，首批向滨海新区下放市级行政审批权限事项110项，新区又对各功能区下放行政审批权力，各功能区则推行“指挥部+管委会+平台公司”三位一体的开发建设模式，形成统一指挥、高效运转、全力推进的工作机制。

4. 提高行政效率

加强运行管理体系建设，成立新区行政审批服务中心和公共资源交易中心，构建新区、城区（功能区）、街镇分类服务的审批体系，健全城区和功能区行政服务中心，建设街镇行政服务中心，形成三个层面清晰、职能明确的审批管理体系。全面推进行政“职能归并”，在区政府设立统一的行政审批管理办公室，在具有审批职能的区政府部门统一设置行政审批处，整合部门审批职能，减少审批机构，统一行使审批职能，对塘沽、汉沽、大港三个行政区原有审批事项进行清理规范，减少审批事项。推行“一审一核、现场审批”，“立等可取”，减少审批环节；推行“一窗统一接件、同步效能登记、审批时间和自然时间双限时和帮办领办”四项办理机制，减少审批时限。

二、滨海新区行政管理体制改革中的管理主义取向

公共行政的管理主义是西方国家20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论及其运动。这种新的管理方法有许多称谓，如管理主义（managerialism）、新公共管理（new public management）、以市场为基础的公共行政（market-based Public administration）、后官僚制典范（post-bureaucratic paradigm），企业型政府（entrepreneurial government）[2]，但是它们基本描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范。管理主义经常使用顾客、公平、服务、价值、激励、创新、赋权和弹性等词语，以此试图改善政府行为。

纵观西方国家新公共管理运动的实践，尽管称谓不同以及所采取的具体途径有所差别，但管理主义还是表现出其特有的基本原则。第一，效率原则。新公共管理接受经济学中的效率概念，引进市场机制，通过一系列改革措施致力于提高效率，让公共服务者通过竞争获得服务的资格，政府可以花更少的钱得到更好的公共服务。另外，政府由注重投入转变为注重产出，通过成本—效益分析，提高公共资源的利用效率[3]。效率原则促进了公共行政领域整体效率的提高，成为新公共管理成功的关键。第二，分权原则。管理主义理论认为，提高下级行政部门和行政人员主动性的关键在于破除行政集权的官僚制模式，实施放权，即上级将权力部分下放给下级，行政机关给予工作人员一定的自主权，而基层行政部门将部分职能外移到社区，鼓励社区公众积极参与自主管理，通过激发人的主动精神带动整个行政体制的活力。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为：“分权的机构有许多优越性：比集权的机构有多得多的灵活性，他们对于情况和顾客需求的变化能迅速地做出反应；权力分散的机构比健全的机构更有效率；分权的机构比健全的机构更具创新精神；分权机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率。”[4,p187-188]第三，去官僚化原则。主张摒弃传统官僚体制，促使官僚体制扁平化，其目标在于改革官僚制，确立公共部门的机构、目标与战略，实施政府职能的精简。第四，市场化原则。从管理手段和方法看，管理主义最引人瞩目之处在于将市场机制引入公共部门，其目的是通过私有化、市场检验、签约外包等手段和方式减少政府职能，实现“掌舵”与“划桨”的分离。“掌舵的人应该看到一切问题和可能的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径，划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道。”[4,p10]

行政制度有着自身的发展逻辑，存在着许多共性的东西。西方国家行政制度的变革反映了行政制度发展的一些内在规律，当代西方政府改革的管理主义取向及其模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、政府与社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有重要的参考价值，这在滨海新区行政管理体制改革中有着比较明显的体现。

1. 坚持权力下放，实行“一级政府、分类服务”

管理主义主张政府分权，实现从层级制到参与和协作的转变。通过组织或体制将权力下放，鼓励那些直接面对顾客者更好地利用自己的决策；通过采取参与式的管理模式，给予那些直接面对顾客的工作人员以较大的自主权，使其提高应对外部环境的决策能力，同时构建新的报告、监督和责任机制，增强政府的信任度，提高行政效率；通过组织层级扁平化、使用团队以及建立劳资伙伴关系等方式来授权雇员。滨海新区行政管理体制改革的一个重要任务，就是要建立高效、协调的运转机制。为了调动各层级的积极性，发挥管委会、功能区的各自优势，滨海新区政府构建“一级政府、分类服务”的行政审批和公共服务体系，合理划分区政府、管委会（功能区）、街镇的审批事项权限，通过建设各级行政服务中心，向管委会（功能区）和街镇下放审批事项权限，区政府主要负责整体统筹的审批事项，城区管委会突出社会管理和公共服务的审批职能，经济功能区管委会侧重加强与经济发展相关的审批职能，各街镇主要实施辖区内的便民便企服务事项，同时各管委会将审批事项向街道服务中心下沉。

2. 坚持效率优先，实行“新区的事在新区办”

从核心价值看，管理主义引进经济学的效率理念，并以此作为改革行动的直接目标，通过一系列改革措施致力于提高效率。可以说，效率原则促进了公共行政领域整体效率的提高，成为西方新公共管理运动成功的关键。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，政府部门可以采取以下三种方法来利用测量提供的信息去改进自己的业绩：按业绩付酬，即对业绩好的个人或集团实行某种形式的业绩加薪制度或奖金制度；按业绩进行管理，即业绩信息主要作为一种管理手段，以此来继续改进自己的工作；按效果做预算，即把自己组织的支出同效果挂钩。他们指出：“最富有企业家精神的组织设法在这三个方面加以实施。”[4,p138]滨海新区政府在行政管理体制改革过程中，突出强调行政效率的提升。为落实天津市政府授予的“新区的事在新区办”运行机制，新区政府在承接天津市审批事项下放的同时，责成相关职能部门也授予功能区相应审批权，建立“重心前移，服务基层”的审批服务体系，形成街镇有权限、基层有审批、责任有分解、服务有目标的权力格局。据统计，改革后审批事项减少261项，新区和管委会两级行政服务中心实行24小时开门服务，办结时限压缩四分之一。2012年，滨海新区行政审批指标均位居天津市第一，成为天津市审批办事效率最高的地区。

3. 视企业为顾客，推行“保姆式”服务

管理主义强调以顾客为中心，公共管理者尝试将其与顾客的关系作为其日常职责的一部分进行管理，试图发现直接的责任渠道，在这种直接的渠道中，行政机构本身与顾客交往并改进自己的服务。公共部门中顾客的角色正在日益雷同于私营部门中顾客的角色，政府以责任为杠杆，以顾客为工作导向，更具顾客需求提供公共服务，保证质量，依据顾客反馈做出下一步的行动计划，并对自身活动进行规制。滨海新区在行政管理体制改革中，借鉴管理主义的顾客导向理念，视企业为顾客，提出“保姆式”服务的理念，把优化投资软环境作为发展的前提，创新行政审批模式，创新组织模式，围绕项目引进、签约、动建、投达产，提供全方位服务，其核心是主动、积极、全方位、立体化、一企一策的服务。在项目引进阶段，密切关注产业调整转移动向，全方位跟踪重点领域、重点企业发展动态，第一时间跟进洽谈；在项目签约阶段，梳理新区行政审批事项，在审批模式、流程、环节，推行首问负责、全程代办、一站式服务，第一时间实现项目落地；在项目动建阶段，创新项目组织模式，建立集规划、设计、建设、管理于一体的项目前期“工作营”，统筹资源配置，提高工作效率，加速项目建设；在项目投达产阶段，辖区街镇等有关部门帮助企业排忧解难，为企业解决最实际、最核心的问题和困难。实行无偿全程代办服务，消除企业或审批人在以往审批中出现的“跑断腿，磨破嘴”的情况。

4. 建设服务型政府，实施“强街强镇”计划

管理主义强调变政府的规制为更多地提供服务，建设服务型政府。在推进行政管理体制改革过程中，滨海新区着眼于打造服务型政府，将管理体制改革向基层延伸，实施“强街强镇”计划，对城区、功能区和街镇管理机构进行了调整和优化，规划调整街镇布局和社区布局，统一建设社区服务中心和社区服务站，明确规定街镇服务中心达到6 500平方米、街镇行政服务中心达到1 000平方米、社区居委会办公服务用房达到600平方米，成为满足群众学习、文娱、社区交流的综合性场所。“强街强镇”计划增强了镇街的实力，同时也加强了对困难群体的帮扶、社区公共设施改造和文化生活载体建设。在服务基层、服务百姓方面，通过建设社区服务站，把服务延伸到离群众最近的地方；加大政府购买服务力度，采取市场化方式组建和培训社工队伍，推行“一口式、全业务”服务和每周7天、每天9小时的“错时工作制”，完善网格化数字社区系统，基层问题解决率提高20%以上；在指导基层和服务基层上，以工作组的形式，结对子，解难题，实行对口服务。

三、管理主义对我国行政管理体制改革的借鉴意义

管理主义是西方国家特定的政治、经济、文化和科学技术条件下的产物，体现了西方公共管理发展的趋势和方向。管理主义提供了新的公共管理模式，引发了公共行政领域持续的改革运动，并成为自20世纪80年代以来公共行政学发展过程中最有影响力的理论之一。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了这些国家的公共管理水平，促进了经济社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争力。中国是发展中国家，同时也是经济体制由计划经济向市场经济转轨的国家。中国政府如何结合本国实际，借鉴西方公共管理的理念和方法，提高公共管理的质量和效率，实现公共管理的现代化，是一项重大的时代课题。滨海新区行政管理体制改革启动以来，以转变政府职能、提高行政效率为核心，按照统一、协调、精简、高效、廉洁的原则，构建了统一的行政管理体制，组建了全国同级区域中部门最少、最精简的行政架构，有效破解了统一规划难以实施、聚集效益难以实现、整体优势难以发挥、资源配置难以优化、管理效能难以提高的突出问题，行政的效率和效能明显提高，公共服务能力显著提升，凝聚了加快滨海新区开发开放的强大合力。“十大战役”“十大改革”全面推进，保持了经济社会发展的高速度，发挥了在区域发展中的极化效应。2012年全区实现生产总值7 200亿元，比上年增长20%，其中工业增加值4 750亿元，增长21%；地方财政收入1 123亿元，增长22.4%；全社会固定资产投资4 450亿元，增长20%;万元生产总值能耗下降4.1%[5]。滨海新区行政管理体制改革的实践表明，合理借鉴西方新公共管理运动中管理主义的合理成分，对于我国推进行政管理体制改革具有重要意义。

1. 推进行政管理体制改革要强调分权导向

在传统计划经济体制下，国家权力高度集中，中央管得过多，统得过死。由于中央集中了过多的权力，地方无法表现出自己的需要和意志，具有明显的受控制性、依附性和被动性。因此，我国行政管理体制改革的一大任务就是要下放权力。在行政管理体制改革中坚持分权导向，就是要合理划分各级政府之间的权限。权力过于集中固然不利于上级政府调动下级政府的积极性，但权力过于分散，又不利于中央政府对地方政府或上级政府对下级政府的监控，造成调控乏力、地方权力泛滥，中央政府的政策法规得不到有效贯彻执行，并形成地方保护主义。因此，改革的关键是要寻找中央与地方关系上集权与分权的动态平衡点，避免和克服集权滥用和分权越轨两种倾向。这就要明确中央政府与地方政府的职责权限，区分中央专有权、地方专有权、中央地方共有权，建立健全处理中央与地方权力关系的协调机制以及中央政府对地方政府的监控机制。

2. 推进行政管理体制改革要强调效率导向

效率是行政管理的一个核心目标，它贯穿于整个行政管理活动的始终，效率导向也是西方政府行政制度改革的目标模式，而效率低下正是我国现行行政管理体制的一个突出问题。在行政管理体制改革中坚持效率导向，就必须在管理职能、机构设置、管理方法和制度建设等多个方面对传统低效的“大政府”进行改造。因此，必须切实转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系，变全能政府为有限政府，渐进地向社会与市场转移职能；必须改革行政管理方式，放松对企业的规制，灵活运用行政指导、行政规制、行政许可以及各种经济法律手段为企业创造一个良好的运行环境。结合我国实际情况，通过引入市场竞争机制、合同出租、合营化等灵活多样的形式，在降低政府成本的同时更高效地实现政府的公共服务职能。此外，还应进一步简化行政程序，改变服务方式；必须改革政府机构设置，裁并精简机构，降低行政成本，加强相近机构的职能整合，减少层级节制，加强横向联系和沟通，缩小官僚机构的规模和集中化程度，增强机构的弹性和效率。

3. 推进行政管理体制改革要强调服务导向

传统的管制行政奉行政府权力中心主义，以行政命令和行政强制为主要手段，严格控制一切社会组织和公民个人的行为方向和活动范围，社会、企业和公民自由选择的权力和机会受到极大的限制。管理主义奉行公众权利中心主义，以社会公众为中心、以服务公众为核心原则，主张政府应以社会、企业和公民为本位，以为社会、企业和公民服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，政府通过为社会、企业和公民提供优质、高效的服务来实现自身价值。在行政管理体制改革中坚持服务导向，就是要适应经济社会日益增长的公共服务需求，将公共服务职能作为政府的首要职能和核心职能，加快建设公共服务型政府，强化和健全政府公共服务职能，加大政府公共服务投入，把保障人民群众必需的与经济社会发展水平相适应的义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、公共文化、基本生活设施等基本公共服务作为各级政府履行好公共服务职能的切入点，确保公共服务的均等化。建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系。通过多种方式为社会不同阶层提供多样性的公共产品和公共服务，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

4. 推进行政管理体制改革要强调绩效导向

注重绩效，加强绩效评估是在西方国家“新公共管理运动”中孕育和发展起来的一种新的公共管理方法和新的公共责任实现机制，是放松规制、调动公共部门和公务人员积极性和主动性、强化公共责任的主要改革措施。绩效管理对于公共部门全面履行职能、完善监督机制、规范公共管理行为、提高公里效率与效能、提高公共服务质量，保证对公众负责、对结果负责具有重要的意义。客观来讲，目前我国政府部门的绩效管理还很不成熟，缺乏科学、综合的而绩效评估指标体系，缺乏规范化、程序化的评估方法。坚持行政管理体制改革的绩效导向，就要借鉴西方国家公共部门推行绩效管理的经验，完善公共部门绩效管理制度和办法，促进绩效评估的科学化、程序化、透明化，注重绩效评估实施的现实条件、具体过程与方法，科学地推进公共部门的绩效管理，稳步提升政府的公共管理效率与效能。

[1] 关于印发天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的通知[EB/OL].http://www.tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200 804.

[2] 欧文·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001:61.

[3] 谭功荣.西方公共行政学思想与流派[M].北京:北京大学大学出版社,2008:254.

[4] 戴维·奥斯本,特德·盖布勒.周敦仁,译.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].上海:译文出版社,2006. [5] 宗国英.政府工作报告[N].滨海时报,2012-12-08(2).

（责任编辑、校对：孙尚斌）

The Reference and Application of Managerialism in the Administrative Reform with Tianjin Binhai New Area as an Example

JI Ze-min

(School of Public Administration, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100191, China)

In the process of promoting administrative reform, Tianjin Binhai New Area accepted the western countries’managerialism which was formed in the new public management movement. Binhai New Area’s practice shows that managerialism is meaningful for the administrative reform in China. The way to learn the concepts and methods of managerialism to boost Chinese administrative construction needs to build the service-oriented, customer-oriented, efficiency-oriented, performance-oriented administrative management and to construct the service-oriented government and responsible government.

managerialism; administrative reform; Binhai New Area

C939

A

1009-9115(2013)06-0085-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.06.022

2013-07-05

纪泽民（1971-），男，河北唐山人，博士研究生，研究方向为公共政策与管理。 -85-