宋代进奏院隶属关系新论

田海宾

（河北大学 宋史研究中心，河北 保定 071000）

宋初，随着中央集权的加强，封建统治者愈发感到控制信息交流渠道的重要性，进奏院作为中央与地方的信息连接点，其隶属关系也发生了诸多变化，目前学界仅有魏海岩《宋代进奏院隶属关系考证》一文，对此问题进行了考证，基本观点是宋代进奏院在太平兴国六年（公元 981年）后，其隶属关系经历了不确定期和隶属于门下省时期，但笔者认为其中仍有值得探讨与商榷之处。明确进奏院的隶属关系对于研究进奏院官员的任命与管理问题、进奏院与中央其他机构的关系问题有重要的意义，有助于进一步了解宋代中央政治制度的变化。

一、宋初进奏院地方统属期

进奏院源于唐代中期，唐代宗大历十二年（公元 777年）五月，“诸道邸务在上都名曰留后，改为进奏院”[1]，进奏院正式成立，掌报递章奏，承转诏令。唐代进奏院作为政治机构位于中央，却有浓重的地方色彩，进奏院传递朝廷政令，上奏本镇事务，并为节度使打理其他事务，进奏官由藩镇委派，可“稽疑于太宰，质政于有司，下及奔走之臣，传遽之役，川流环运，以达教令”[2]，唐代进奏院作为藩镇与中央的联络机构，更多的是为地方谋取利益。

宋代进奏院“掌受诏敕及三省、枢密院宣札，六曹、寺、监、百司符牒，颁诸路。凡章奏至，则具事目上门下省。若案牍及申禀文书，则分纳诸官司。凡奏牍违戾法式者，贴说以进”[3,p3781]，掌管各种官府文书上传下达。

宋朝建国后，沿袭了唐、五代旧制，地方各州分别在京师设立进奏院和进奏官，据《续资治通鉴长编》记载：“五代以来，支郡不隶藩镇者，听自置邸，隶藩镇者，则兼领焉。国初缘旧制，皆本州镇署人为进奏官；其军监场务，转运使则差知后官或副知掌之。及支郡不复隶藩镇，遂各置邸。”[4,p529]《渑水燕谈录》载：“国初，州郡自置邸吏，散在都下。”[5,p60]可见宋初进奏官归各道节度使或不隶节度的各州管辖，进奏官吏也由地方官府自行选派，且只对地方州府长官和诸道节度使负责。进奏官的主要任务是上呈地方奏报，承转中央下达的诏令，搜集各种政治信息。如《玉海》对进奏官的活动有较为明确的记载，进奏官“每日早集内前待漏院东廊下，承受宣敕，诸司文字各就本州院发递”[6]。在这一时期，进奏官的社会地位较高，《燕翼诒谋录》记载：“国初，进奏官循五季旧例，假官至御史大夫，诸国既平，天下一统，诸州各置进奏官，转达京师，多至百数，混于皂隶，不复齿于衣冠之列”[7]，我们可以看出，在宋太宗将进奏院收归中央前，进奏官的地位相当高，此后进奏官混于胥吏，不复被士大夫所认可。

随着中央集权的加强，宋朝在陆续平定诸国后，进奏院隶属地方政府带来了种种问题，进奏官“不乐久居京师，又符移行下，率多稽迟，或漏泄机事”[5]。可见，首先，进奏官思念家人，不愿在京师长期居住。其次，进奏官不受朝廷监督，传达下行文书存在渎职行为，他们或不能按时下传文书、或泄漏朝廷机密事宜，为地方政府牟取利益。进奏院隶属地方的弊病日益明显，因此，改变其性质和隶属关系，逐渐纳入宋初中央政治制度改革的范畴已经成为必然趋势。

太平兴国六年（公元981年），宋太宗接受起居郎何保枢的建议，整顿在京的各地方进奏院，并任命供奉官张文璨为钤辖诸道进奏院官。“太平兴国六年，诸州罢知后之名，简知后官，得李楚等百五十人，并充进奏官，命供奉官张文璨提辖诸道进奏院。监官以京朝官及三班使臣充，掌受诏敕及诸司符牒，辨其州府军监以颁下之，并受天下章奏案牍状牒以奏御，及分授诸司”[8]，至此，进奏院纳入中央管辖，成为朝廷接受地方奏章、传达诏命于州府的重要中央机构及信息渠道。

二、中央统辖期的开始——枢密院统辖期

太宗太平兴国六年（公元981年）对进奏院制度进行了重大改革将其收归中央后，进奏院进入了一个新的发展时期。

据《宋史》记载，进奏院“隶给事中，掌受诏敕及三省、枢密院宣札，六曹、寺监百司符牒，颁于诸路”[3,p3781]，北宋前期官制复杂，官、职、差遣分离，作为中央最高行政机构的门下省已经名不副实，权力被严重削弱，给事中也成为了寄禄官，《宋史》的记载并非太平兴国后进奏院实际的隶属情况。但宋初进奏院归属哪一中央部门，宋代流传下来的史料中没有发现明确的记载，要考察进奏院的隶属问题，要从进奏院的职能、文书的承受情况、进奏官的管理、进奏院与其他中央机构的关系四方面来综合考虑。

进奏院的基本职能是传递文书，通上下之情，宋代沟通中央与地方、臣僚与君主的主要文书传递渠道是进奏院、登闻理检院、通进银台司、閤门[9]，而进奏院与通进银台司的职能最为相似、文书上下承受关系最为密切，通进司的职能是“掌受银台司所领天下章奏、案牍、及閣门、在京百司奏牍，文武近臣表疏，以进御，然后颁布于外”[3,p3782]，银台司的职能是“掌受天下奏状、案牍，抄录其目进御，发付勾检，纠其违失而督其淹缓”[3,p3782]。可以看出，通进司收发银台司的文书，而进奏院的职能是“受天下章奏、案牍、状牒以奏御，分授诸司”[10,p2393]，银台司所收章奏正是来源于进奏院的章奏、案牍，由此，形成了这样一条文书传递渠道：天下诸州奏状→进奏院→银台司→通进司。而通进银台司的隶属关系非常明确，如《宋会要辑稿》记载：“太宗淳化四年八月十八日，命枢密院直学士向敏中、张咏同点检银台、通进二司公事。”[10,p2394]《长编》与《宋史》中也均记载向敏中、张咏两人点检通进银台司一事。

进奏院与枢密院的密切关系，《宋会要辑稿》中有多条记载，如：（太宗太平兴国）十二月，诏进奏院转差入于承旨院领敕文等[10,p2393]。（太宗太平兴国）十二月，张文粲等言：准中书发敕院、枢密承旨院告报，进奏官日赴院承受宣敕，虑多妨滞，许送至臣处给付。诏本院专遣进奏官入内承受文字[10,p2393]。（太宗）淳化元年五月，诏：诸州奏案实时于银台司通下，不得住滞。其断敕须当日入递[10,p2394]。（太宗淳化）四年九月，诏：进奏院日差进奏官一人承领敕文，于监院使臣当面拆封，点数入递。应奏状日具都目纳银台司[10,p2394]。（真宗）咸平二年三月，诏：缘边马递至进奏院者，委进奏官自枢密院开拆[10,p2394]。（真宗咸平）二年六月，诏：进奏院所供报状，每五日一写，上枢密院定本供报[10,p2394]。（神宗熙宁）三年五月二十四日，看详银台司文字所言：自来进奏院逐日赴银台司投下诸路州军等处状不下四五百道[10,p2391]。

从文书的承受关系方面，进奏院与枢密院的关系相当密切。此外，枢密院对进奏院官吏有监督管理之权，如仁宗庆历三年（公元1043年）沂州虎翼军卒王伦发动兵变，与官军对抗，“江淮州军频有奏报，朝廷不欲人知，召进奏官等于枢密院，责状不令漏泄，指挥甚严”[11]，欧阳修也曾“闻枢密院戒饬进奏官不使外人知事”[4,p3419]。

宋代进奏院“总天下之邮递”[10,p2397]，是中央收发文书的总机关，“盖奏院辖递铺故也”[12]，奏院即是都进奏院的简称。且宋朝建国之初，枢密院统辖递铺已经为学界公认，可以分析得出：天下奏状→递铺→进奏院→枢密院这样一条文书传递路径，这也是进奏院隶属于枢密院的旁证。而在魏海岩文中，探讨了较多的北宋前期的官制改革，对于进奏院与枢密院的关系论述较为薄弱。

综上所述，自太平兴国六年（公元981年）太宗整饬进奏院后，进奏院与枢密院及枢密院的下辖机构通进银台司、递铺在文书传递、官吏管理方面有相当密切的关系，可以认定这一时期进奏院隶属于枢密院，为其下属机构，与通进银台司司并立。

三、进奏院中央隶属关系的重大变化

（一）通进银台司管辖期

鉴于进奏院与通进银台司在文书承转方面的密切关系，宋神宗即位后，于熙宁四年（公元1071年）下诏：“诸道进奏院自今以知银台司官提举。其勾当进奏院官，令枢密院选差京朝官二员替现任官年满阙，今后更不差三班使臣，臣僚之家不得仍乞子弟勾当”[10,p2394]。可见，宋神宗对进奏院隶属关系作出调整，由枢密院下属的银台司官吏掌管诸道进奏院，并由枢密院选派京朝官文臣二员担任进奏官，即进奏院长官，武臣不再担任进奏院官。此时，进奏院正式隶属于枢密院下的通进银台司，诸道进奏院由知通进银台司主管，其职能如故，地位与银台司、发敕司、封驳司地位相同，从中可见宋神宗整合朝廷信息渠道，加快信息传递的改革思路。魏海岩认为进奏院在宋神宗改制后，一直隶属于给事中[13]，忽略了隶属于通进银台司的时期，笔者认为值得商榷。

熙宁八年（公元1075年）四月二十六日，知通进银台司陈绎进言：“进奏院传诏令、差除章奏，文字多有不实，或漏泄事端，惟是监官得人，可绝其弊。今勾当院林旦先任台官，言事不实降黜，乞别与差遣[10,p2394-2395]。，神宗听从了陈绎的进言，罢免了勾当进奏院监官林旦。陈绎对进奏院官的监督弹劾之权，正符合神宗熙宁四年（公元1071年）银台司官提举进奏院的规定。

神宗熙宁四年（公元1071年）进奏院在隶属关系的变化是朝廷对文书传输机构的一次整合，此后随着元丰改制的施行，进奏院的归属关系又发生了重大变化。

（二）门下后省给事中统辖期

神宗元丰五年（公元1082年），宋神宗正式推行新官制，依照《唐六典》，恢复了三省、六部等许多中央机构的职务，取消中书门下，三省和枢密院成为国家政治决策新中枢系统，改革后门下省“受天下之成事，审命令，驳正违失，受发通进奏状，进请宝印。凡中书省画黄、录黄，枢密院录白、画旨，则留为底。及尚书省六部所上有法式事，皆奏覆审驳之。”[3,p3776]门下后省由给事中掌管，审读中央颁降与地方上奏的重要文书，如有不当，即驳回；如允可，即书读。元丰六年（公元1083年）九月，神宗下诏：“给事中分领六房，两员，即依左右曹分领，奏章、开拆、制敕库房、进奏院、通进司并通管。”[4,p8167]这则材料说明至少在元丰六年（公元1083年）九月进奏院已经归属于门下后省给事中统辖了。此前统领进奏院的知通进银台司一职被废除，其原先的大部分职能归属于给事中。先前，皇帝诏旨皆付银台司封驳，元丰五年（公元1082年）六月，给事中陆佃言“三省、枢密院文字已读讫，皆再送令封驳，虑成重复”[10,p2375]，宋神宗即下诏罢银台司封驳房。银台司的职掌归属于给事中所领的章奏房，而通进司、进奏院成为了给事中领导的两个并行机构，虽然进奏院在文书承转方面与枢密院、刑部等机构仍保持着密切联系，但直至北宋末进奏院一直由给事中领导，并监管诸道进奏官。

（三）南宋初期进奏院的重建与隶属关系的稳固

两宋之际，军兴不断，文书的上传下达愈发重要，南宋刚刚建立，处于文书传递关节点的进奏院很快恢复了运转，“高宗建炎元年六月三日诏：‘进奏院自今年六月一日以后，依格合传报诸路州军文字限三日尽数抄录传报’”[10,p2395]，但进奏院的运行效率不及以前，建炎元年（公元1127年）九月即有臣僚指出“进奏院人吏分掌诸州，一吏下番则一州事废，虽有兼权之人，要非本职，孰肯尽心典领。又马递铺兵昨缘军兴，多从调发，故所在多有阙额”[10,p2395]。此时进奏院的归属关系不甚明确，直至建炎四年（公元1130年）五月二十五日，门下后省言：“进奏院屡经移跸，事务废弛。乞正除朝奉郎卢坤监都进奏院”[10,p2395]，此时，才正式任命监都进奏院官。高宗绍兴三年（公元1133年）九月十七日诏，“旧制，进奏院隶给事中，进奏官有犯，依崇宁法申牒提辖官司，详度轻重施行，不得直送”[10,p2395-2396]，如果建炎四年（公元1130年）以前进奏院与门下后省存在明确的归属关系，那么此处也没有必要强调进奏院隶属给事中。所以可以推断进奏院与门下后省在建炎四年（公元1130年）后才保持着稳定的归属关系，这一关系在多则史料中都有证明，高宗绍兴二十四年（公元1154年）十月二十二日，权给事中林一飞进言：“进奏院依法隶门下省。其根究递角破损住滞，乞从本省取索点检。”[10,p2396]而驾部员外郎杨偰则认为，驾部管理诸州铺分往来传送文字，稽其盗拆藏匿，不是门下省所掌事务。朝廷经过核查认为“在法进奏院隶门下省，递角从给事中点检，遂下兵部遵守，如一飞所请”[10,p2396]，又如孝宗隆兴元年（公元1163年）十一月十四日，给事中兼直学士院钱周材言：“进奏院自祖宗以来依旧制系是承发官司，隶属门下后省。”[10,p2396]乾道三年（公元1167年）九月十五日，臣僚言：“进奏院自来系隶属门下后省，内有合赴门下后省整会事件，进奏院差提举司二人赴省行遣，并抄录书写文字人，本院已依指挥拘收在院讫。”[10,p2397]这些材料都清楚表明，南宋时期进奏院沿袭北宋后期制度，隶属于门下后省，由给事中管辖。

宋代进奏院的隶属关系的多次变化是随着政治形势的变化以及国家控制的强化而出现的，但变化的总趋势是中央对进奏院控制的加强，以及对以进奏院、登闻理检院、通进银台司、閤门为核心的文书传递渠道的控制。宋代进奏院隶属关系的变化有如下特点：

（1）由地方隶属转归中央隶属。宋初，进奏院由地方控制，地方派重臣驻京师，他们传递诏令，在中央享有很高地位。中央通过进奏官对地方有羁縻之意，在中央陆续平定诸国与各地叛乱后，采取了许多加强中央集权的举措，进奏院作为信息传递的关节点，隶属中央成属必然。

（2）由军事统帅机构枢密院统辖转归行政决策中枢之一的门下后省统辖。这表明，进奏官的任命也由文武兼治转向了“以文驭武”的文官系统。

（3）与其他信息机构关系的变化。宋太宗后进奏院与通进银台司并行，神宗熙宁四年（公元1071年），其事权下移，隶属于通进银台司。神宗元丰改制后，进奏院与通进司又成为了给事中领导的两个并行机构。

宋代进奏院隶属关系的变化，充分反映了宋代中央对文书传递渠道的控制、“以文驭武”的祖宗家法，更体现了宋代中央集权的强化。

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