我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究

雷世平

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，深化校内管理体制改革”的制度创新目标。在现代大学制度中，高校治理结构制度处于核心地位，它是针对高校内外部各个权力主体之间的决策权配置的制度设计。高职院校制度属于现代大学制度的范畴，作为大学的一个特殊类型，现代高职院校制度是体现高等职业教育特点的现代大学制度。我国高职院校办学历史普遍较短，办学之初效仿本科院校设置机构、分配职权、制订运行规则，由于没有切实把握高职院校的组织特性，由其治理结构所引发的体制、机制性障碍全面显现，严重阻碍高职院校的发展。[1]因此，从理论上认真研究高职院校治理结构的内涵，从实践中揭示和剖析我国高职院校治理结构中存在的问题，并以此为依据提出优化我国高职院校治理结构的对策，对构建遵循高职院校内在逻辑，依法办学、自主管理、民主监督、社会多元参与的有中国特色的现代高职院校治理结构，具有十分重要的理论和实践价值。

一、高职院校治理结构的理性之思

高职院校治理结构是现代高职院校制度在治理层面形成的制度化结构，它通过高职院校各利益相关者之间的权力配置和制度安排实现彼此权力的分权制衡，以达到公正与效率契合的状态。高职院校治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构主要指高职院校与政府之间的权力分配与制度安排。内部治理结构主要指高职院校内部利益相关者之间的权力分配与制度设计。

高职院校治理结构以“权力”的合理配置与运行为核心。所谓权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。高职院校由于其身份的复杂性，决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性。高职院校内部权力在各个不同利益群体之间进行分配并产生相互间的权力作用关系，而高职院校内部治理结构则是高职院校内部各个管理权力主体之间的决策权配置模式，包括权力主体的界定以及决策权限的归属两方面的内容[2]，通过高职院校内部管理体制得以具体体现。

高职院校内部权力一般包括管理权力和参与管理或监督权力。高职院校管理权力主要包括行政权力和学术权力。学术权力是指高职院校中从事科研及教学的学术人员和学术组织所拥有和控制的权力，亦即对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。学术权力是以（技术）专家、学者为核心，植根于学科专业背景，追求的是学术自由与学术自治。其作用方式是以主体的学术地位使得他人自发地追随、信服。与行政权力相比，学术权力具有松散性、自主性和民主性的特征。学术权力的运用以学术自由为前提和基础，遵循学术（技术）管理的特点与规律，有程序的约束和规制，使它沿着规范性和程序性的轨道运行，以避免学术权力行使过程中的绝对性、无序性和随意性。学术权力的基本目标是保证高等职业教育的科学发展、学术标准的贯彻以及学术人员基本权益的实现。

行政权力是指建立在科层制基础上，以包括国家法令、学校规章等在内的强制手段为依托所形成的一种影响和支配高职院校内部成员和机构的一种权力的形式。行政权力以行政管理机构和行政管理人员为主体，追求的是行政效率与管理绩效，其权力主要来源于部门在整个管理组织中的层级以及被委派或任命的职务，并通过行政权力的层级效力实现其作用。行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。[3]在现代高职院校制度中，行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策以及学校内部规章制度来有效实现学院的办学目标。

高职院校作为大学的一种类型，其学术权力和行政权力之间存在着一纵一横两种价值追求的权衡。在横向上，高职院校是一个按知识（技术）与学科（专业）逻辑组织起来的学术机构，追求的是学术自由和学术自治；在纵向上，高职院校又是一个带有明显行政管理倾向的科层化组织，追求的是行政效率和管理绩效；在现代高职院校制度中，高职院校学术权力和行政权力均有各自的运作路径及运作方式，既相互独立又相互依存，学术权力侧重于对学术事务的管理，行政权力侧重于对非学术事务的管理，重大事务则应由两种权力共同协商决策。[3]

高职院校参与管理或监督权力是指高职院校成员（教职工和学生）依照国家法律和学校规章，通过多种方式和身份直接或间接参与学校管理事务（包括决策、执行、监督等）的一种权力。管理或监督权力的主体是全体教职工和全体学生，其权力来自于法定的教职工或学生的特定组织形式即教职工代表大会或学生代表大会（简称教代会和学代会），并通过程序化、制度化的活动形式来实现其作用。管理或监督权力作为学校成员（教师和学生）的一种利益表达和协调机制，沟通、整合和协调学校成员个体以及不同群体的利益要求，其目的是要依法保障教职工或学生参与民主管理和监督，维护教职工和学生的合法权益，推进教职工和学生民主意识与能力提升，促进高职院校决策的科学化、民主化，更好地促进高职院校组织的和谐发展。

优化高职院校治理结构（尤其是内部治理结构），实现行管理权力（行政权力与学术权力）和参与管理监督权力的均衡配置，是我国现代高职院校制度建设的迫切需要。

二、我国高职院校治理结构的现实之患

由于我国高职院校一开始就仿效本科院校设置机构、分配职权、制订运行规则，因此，我国高职院校治理结构除了存在和本科院校治理结构类似的问题以外，还存在无法反映高职院校个性特征等诸多问题。

（一）办学自主权难以落实

政府与高职院校的关系问题，是高职院校一开始出现就面临的一个非常重要的问题。尽管我国已经明确出台了有关高校办学自主权的规定，但高职院校办学自主权仍然未能完全落实。目前，我国依然实行的是“以政府为主体”的高职院校举办权，高职院校和政府之间存在着严重的依附关系。体现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主，在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令。由于政府职能没有转变，导致相关规定无法落实，政府对高职院校内部管理干预过多，在政府和高职院校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系，最终导致了“政策治校”的政府管理高职院校模式的形成。[3]另一方面，与其他类型高校相比，高职院校有其特殊性，但是我们国家迄今还未能出台专门关于高职院校办学自主权的规定。当前，政府行政权对高职院校自治空间的挤压与高职院校通过各种途径争取自治空间这对矛盾可以说是对当前我国高职院校办学自主权未能落实的一个基本描述和表达。

（二）行政权力压制学术权力

行政权力、学术权力是高职院校实施内部管理的两种基本手段。行政权力与学术权力的冲突是高职院校内部治理结构中最为重要的一对矛盾，而高职院校行政化的严重倾向是这对矛盾的突出表现。在行政化管理体制下，高职院校成了一个具有行政级别，按照行政模式运行的准行政机构。行政人员成为高职院校运行的核心，行政权力(以党委书记为首的党委会和以校长为首的校务委员会)几乎决定着学校的一切教学和学术事务。行政人员掌握着学校的人、财、物等各种资源，用行政的思维和手段解决教学、学术问题。而教授、专业骨干（带头人）以及行业企业专家在高职院校治理中却没有充分的话语权，未能发挥其应有的作用。一些高职院校甚至出现仅具有中级职称的学校中层领导任职学术委员会成员的现象。[4]行政化的管理和无所不在的行政权力，强化了官本位，相对弱化了教师和科研人员的学术地位，忽视了高职院校作为高等院校（或大学）的本来目标和理念。行政化的倾向作为一种导向在一定程度上影响了学术人员的思想和行为。

（三）党政关系不够协调

我国高职院校法人治理结构是党委会领导下的校长负责制，它具体表现为以书记为首的党委组织和以校长为首的行政组织，分别类似于政府的权力机关和执行机关。这是高职院校行政化的重要体现之一。尽管这种二元治理结构在某种程度上可以确保党的政治领导和正确的办学方向，但也为党政关系不协调埋下隐患。因为，从法律规定上来看，我国现行高职院校领导体制是党委领导下的校长负责制，使得党委书记成为高职院校法定领导体制中的负责人，也就是第一把手。但与此同时，《高等教育法》又规定，校长作为“高等学校的法定代表人”（自然包括高职院校事业单位的法人代表），是全面负责学校工作的第一责任人，也是第一把手。在高职院校管理实践中，党委书记和校长都是学校的主要负责人，对学校改革、发展和稳定共同负有重要责任。这样，就出现了高职院校政治与组织框架内的“一把手”与高职院校法律框架下的“一把手”的对峙现象。两个“一把手”同时存在，容易导致学校的多头领导和管理，当校长与书记的意见不统一时，这种基于政治框架与法律框架而产生的党政关系不协调，就会成为学校内耗的根源，妨碍学校的发展。由于法律上对书记和校长二者具体职权分工不明确，使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种平行状态。[5]其结果，要么双方可能互相放弃权力，推诿责任；要么可能会产生权力冲突甚至权力斗争。

（四）民主参与监督权缺失严重

高职院校的民主管理和民主监督是我国基层民主政治建设的重要组成部分。高职院校治理机制中民主参与管理权是体现民主权利，保护学生、教职工合法权益的重要途径。但是，高职院校行政化和官本位的管理模式，使得校内机关只对上级负责，基本上不受校内师生和社会的监督，教职工与学生的参与或监督权严重缺失。教职工是高职院校的主人翁，高职院校教职工代表大会代表全体教职工行使其参与管理和监督的权力。教职工代表大会虽然是我国《高等教育法》规定的教职工参与民主管理和监督的基本形式之一，但教职工代表大会由于其本身没有足够强大的监督、审查事关学校发展的各项重大决策的权力，所以，教代会的实际工作流于形式，其本身成为行政机构的附庸，无法形成制约管理权力的约束机制，在很大程度上影响了教职工代表大会制度在高职院校发展和高职院校治理实践中应有作用的发挥。学生也是高职院校的主体（主人翁），对于学生来说，其主要的参与权应该体现在学校对其行使自主管理权时所具有的陈述、申辩、告知等权利，以及学生对学校管理工作的参与监督的权力。但在实践中，大多数学校仅仅把学生当作教育和管理的对象，学生的“主人”地位始终没有确立，学生对学校工作没有话语权。[1]学生对与自己利益相关事务的参与管理权严重缺失。

（五）行业企业参与治理机制未形成

高职院校是一个利益相关者共同治理的社会组织，行业、企业作为高职院校合作者，它是高职院校中非常重要的利益相关者，应该参与高职院校的治理。随着校企合作的不断深入，尤其是在“四合”、“四共”的语境下，企业的话语地位应当和高职院校是平等的，彻底实现这种合作的企业应当是作为核心利益相关者存在，这也是高等职业教育独特之处。然而现实办学实践中，行业企业参与高职院校治理的并未落到实处，行业企业参与高职院校办学主要限于为高职生提供实习实训岗位，为专业设置、课程教学改革提供咨询，而没有能够作为高职院校治理结构中的核心利益相关者，真正有效地参与到高职院校决策、管理以及课程教学改革之中，行业企业在高职院校治理结构中依然没有话语权。行业企业参与高职院校治理乏力，行业企业有效参与高职院校治理的机制未能形成。现行高职院校内部的部门设置基本上沿袭政府部门以及其他本科高校内部的部门设置模式，没有体现校企合作办学、产教结合的高职教育特性，行业企业参与高职院校治理缺乏强有力的组织保证，绝大多数高职院校未能专门设立由校主要领导负责的校企合作组织机构。行业企业不能以举办者身份深层次参与公立高职院校治理，目前国家还未能出台推动行业企业参股公立高职院校的制度安排。[4]

三、我国高职院校治理结构的理想之态

加强现代高职院校制度建设，优化高职院校治理结构是深化高职院校内部管理体制改革的必然趋势，是高职院校管理走向科学化、规范化、民主化的必由之路。鉴于高职院校治理结构存在的问题以及高职院校治理结构是一个建构的目标，必须从以下五方面去优化高职院校治理结构。

（一）赋予高职院校充分的办学自主权

建立健全高职院校治理结构的基本前提是赋予高职院校充分的办学自主权。而要赋予高职院校办学自主权，关键是要贯彻落实好《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》中已有的办学自主权规定，增强高职院校的办学活力和办学动力，提高人才培养质量。全国人大及相关部门应该认真研究高等职业教育的发展特点，依据高职院校办学自主权的特殊要求，适时修订《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律，赋予高职院校充分的办学自主权。各级政府部门要深入研究，积极寻求落实高职院校办学自主权的有效途径，落实高职院校法人财产权制度与法人地位制度，积极探索高职院校新形势下办学体制机制创新，实现法人财产所有权和经营权的分离，明确行使国有资产所有权的相关权能主体，厘清国有资产和非国有资产的关系。[6]政府及其部门应当建立服务行政的意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对高职院校的行政审批事项，依法保障高职院校充分行使办学自主权。政府应着眼于高职院校系统内外部的宏观关系的处理和高等教育事业的质量标准及发展方向的确立，而不应过多关注高职院校内部的运作和管理，政府的角色应当从“管制”走向“服务”，充分遵循高等职业教育发展规律，不干涉和不控制高职院校的学术事务，通过提供服务和支持来促成高职院校办学目标的实现。

（二）正确处理行政权力与学术权力的关系

在高职院校内部，行政权力和学术权力都有其存在的合理性，不可互相取代。从高职院校行政权力与学术权利相互关系看，行政权力的有效必须建立在学术权力有效的基础上，行政权力是为了更好地保障学术权力的发挥。当前正确处理行政权力与学术权力的关系，当务之急在于尊重学术（技术）规律，尊重和重视学术权力，赋予学术群体参与学校管理与决策的权力。学术委员会应当真正成为高职院校学术事务的最高决策机构，在教学评价、科研及技术推广用、专业建设、职称评定、考核评奖、课程设置、教材建设、师资培养、教师聘任等方面有关的学术事务由学术委员会进行决策管理。提倡尊重学术权力并不意味着要削弱行政管理，因为行政权力的合理使用是保障高职院校运行效率和秩序的必要条件。但高职院校的行政权力应从“管制行政”转变为“服务行政”，行政部门的人员要把为师生服务作为首要职责，强化管理即服务。[7]在高职院校内部，行政事务与学术事务本身难以分割，行政人员和专家也存有共同利益，当专家、学者进入管理层后，能提高学校对学术事务的决策能力，有利于在学校管理部门和学术领域间架起沟通桥梁，共同创造一个和谐高效的内部治理体系。应寻求高职院校内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使高职院校内部管理既遵循知识（技能）和学术发展的内在规律，又满足高职院校自身高效有序地运行和能动地适应外界的需要。

（三）调整理顺政治领导权和行政领导权

党委与校长在高职院校治理中都属于领导层面的权力主体，在学校管理事务中具有相应决策权，但是二者在职权分工上应当具有一定的差异性，党委的权力属于政治领导权，校长的权力属于行政领导权。根据《中华人民共和国高等教育法》中的定位，在高职院校管理实践中，党委的领导权力主要体现在宏观战略决策、对学校改革和发展中重大事件的决策上，其具有的是对重大事件的决策权；校长主要负责学校的教学、科学研究与技术推广及其他具体行政管理工作，校长作为法人代表，其权力是执行决策的行政权。从本质上说，党委与校长的两种权力并不存在根本冲突，即都是为高职院校的健康发展而管理。但为了充分发挥二者的权力功能，避免权力重叠或权力缺失，必须对两种权力内容加以明确。对于涉及党建与思想政治工作、组织机构设置与人事任免、学校改革发展稳定、规划与制度的决策制定应由党委的政治权力系统完成；涉及学校定位、具体教学管理、科学研究与技术推广、行政管理等事项时则由行政权力系统实施。在党委和行政的关系上，党委要充分调动校长和其他行政领导的积极性和主动性，大力支持校长独立负责地行使职权；校长要对学校党委负责，对党委的领导负责，对党委的决议负责，独立负责地行使行政管理职权，使党委的决议在行政管理工作中得到全面贯彻。[5]

（四）重视民主参与监督权的建设

实现高职院校管理的民主化与治理的多元化是制约权力滥用的重要途径。要实现高职院校行政权力与学术权力的共生和谐，就需要有一个双方都认可且能相互交流协商的平台，而代表最广大教职工和师生利益的教代会、学代会正好实现了这一需要。教代会作为高职院校法定组织结构之一，是依据治理过程中最重要的权力制衡原则，让治理的权力之间、利益之间、职能之间，能够相互制约，达到平衡。教代会是高职院校管理体系中的重要组成部分，是教职工依法行使民主权利，履行民主管理、民主监督职责的基本制度与形式。高职院校教代会有对校长工作报告、学校发展规划等重大问题的听取审议权；有对与教职工相关的基本规章制度的审议通过权；有对有关教职工的集体福利事项的讨论决定权；有对学校各级领导干部的民主评议权。教代会是教职工和学校之间的纽带与桥梁，不仅保障教职工充分行使各项民主权利，同时也使学校的重大决定得到广大教职工的认可。因此，要正确认识教代会在高职院校治理结构中的地位和作用，进一步完善教代会具体工作制度，明确教代会工作机构内部管理制度，重点完善教代会代表选举和教代会日常工作程序，积极探索教代会代表旁听学校重大决策性会议的相关制度，加快教代会自身建设步伐，充分发挥其民主管理、民主监督作用。[8]同时，要高度重视和发挥以学生为主体的学代会制度的作用，充分调动学生参与学校管理与建设的积极性与主动性。

（五）建立健全行业企业有效参与治理的机制

行业企业参与程度是衡量高职院校治理结构完善与否的最重要指标。建立健全行业企业参与高职院校治理机制，关键就是要保证行业企业能有平台、有机会，并能制度化地参与高职院校行政决策、行政管理、学术事务、质量保障及监控等一系列实质性活动。为此，国家要加快修订《职业教育法》，制定《职业教育校企合作促进条例》，以立法形式明确行业企业有效参与高职院校治理，奠定行业企业有效参与高职院校治理的法制保障。要按照“资源共享、优势互补、协同发展、合作多赢”的原则，在“政府推动、社会驱动、校企互动”的基础上，构建学校和行业企业的战略合作伙伴关系，鼓励企业参与高职教育，建设校企合作管理平台。要深化公立高职院校治理结构的改革，探索成立高职院校董事会，制定董事资格，明确各利益团体的董事比例。建立由党委代表、校长、举办者、行业企业代表、专业骨干代表、教职工代表等组成的公立高职院校董事会决策制度（高职院校最高权力机构），明确董事会通过民主程序决定学校重大事项的职能及机制，使行业企业有效参与高职院校治理真正落到实处。

[1]陈寿根.公立高职院校内部治理结构改革的基本走向[J].职业技术教育,2012（32）.

[2]王绽蕊.“大学治理”内涵析[N].科学时报,2008-06-24(4).

[3]谢冰松.基于高校内部治理的教代会制度建设[J].南阳师范学越学报（社会科学版）,2010(11).

[4]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究,2011（7）.

[5]方芳.大学治理结构变迁中的权力配置、运行与监督[J].高校教育管理,2011（7）.

[6]周赣琛,等.转型与变革：中国高职院校治理结构研究[J].黄冈职业技术学院学报,2012（10）.

[7]毛成,等.服务行政：高校“去行政化”改革新方向[J].教育发展研究,2010（9）.

[8]陈奇.论现代大学制度下高校内部治理结构的构建[J].赣州师范学院学报,2012（10）.