工伤保险应保尽保的制约因素及其对策

吴春明

（山东省章丘市人力资源社会保障局 章丘 250200）

工伤保险应保尽保的制约因素及其对策

吴春明

（山东省章丘市人力资源社会保障局 章丘 250200）

工伤保险应保尽保的制约因素包括：建立双重劳动关系的劳动者无法在两家用人单位同时参保；非全日制劳动者无法单独参保；部分行业企业无法单独参保；个体工商户雇主的参保仍存争议等。为此，应尽快开通工伤保险独立缴费系统，并允许个体工商户雇主自主决定自身参保。

工伤保险；参保；制约因素；应对措施

基于工伤保险的强制性，用人单位应当无条件为本单位职工参加工伤保险并缴纳保费。但是，由于各种原因，造成用人单位与部分劳动者群体无法建立工伤保险关系、缴纳工伤保险费并享受工伤保险待遇。工伤职工因工伤致贫、因工伤返贫、因工伤无法救治的现象屡屡发生，甚至拖累整个家庭陷入生活绝境。

1 应保尽保的制约因素

1.1 双重劳动关系的两家用人单位无法同时为劳动者参保

社会保险法第五十八条第三款规定，国家建立全国统一的个人社会保障号码，个人社会保障号码为公民身份号码。这一规定确立了个人社会保障号码的唯一属性。2011年该法实施后，全国各级社保机构对个人社会保障号码做了全面清理，只保留劳动者与用人单位建立实际社会保险关系的账户，使其唯一性得到了执行。但是，由于劳动合同法第三十九条第四项对双重劳动关系的认可，社会保障号码的唯一属性成为工伤保险费双重缴纳的拦路虎。

《工伤保险条例》第二条规定，用人单位应当为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人力资源社会保障部令第13号）第九条规定，职工（包括非全日制从业人员）在两个或者两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费，职工发生工伤，由职工受到伤害时工作的单位依法承担工伤保险责任。然而，由于“账户唯一和分别缴纳”矛盾的存在，与劳动者建立双重劳动关系的两家用人单位无法同时为其参保并缴纳工伤保险费。

1.2 “捆绑式”统一征收导致非全日制劳动者无法单独参保

尽管目前施行的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）和《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》（劳动保障部令第2号）未要求社会保险费统一征收，但在大多数地区已经实行了养老、失业、工伤等三险种的捆绑式征收，不少地区还实现了养老、失业、工伤、医疗、生育等五险的捆绑式征收，单独开通工伤保险缴纳系统的已经寥寥无几。而且，2011年11月15日人力资源社会保障部就《社会保险费申报缴纳管理规定（草案）》向社会公开征求意见时，该草案第四条第三款提出的方向性意见也是“社会保险经办机构征收社会保险费的，社会保险费实行统一征收。”

“三险捆绑”或“五险捆绑”的统一征收，忽略了效率兼顾公平的原则，使“各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费”的政策规定落空，造成非全日制劳动者无法参加工伤保险并享受待遇。

1.3 部分行业企业参加工伤保险政策难落实

针对农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑业参加工伤保险的难题，各级政府和部门制定了诸多政策和措施。原劳动保障部和建设部《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》（劳社部发[2006]44号），就鼓励各地探索适合建筑业农民工特点的参保方式，对上一年度工伤费用支出少、工伤发生率低的建筑施工企业，经商建设行政部门同意，在行业基准费率的基础上，按有关规定下浮费率档次执行。此外，作为强制性规定，要求建设部门在审核颁发安全生产许可证时，将参加工伤保险作为建筑施工企业取得安全生产许可证的必备条件之一。

针对一些行业企业因生产经营方式和用工形式灵活多样，难以直接按工资总额计算缴纳工伤保险费的特点，人力资源社会保障部根据《工伤保险条例》第十条第三款授权，制定了《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》（人力资源社会保障部令第10号），将建筑、服务、矿山等行业中难以直接按照工资总额计算缴纳工伤保险费的建筑施工企业、小型服务企业、小型矿山企业等作为工伤保险扩面的重点，提出了灵活的参保模式。如，建筑施工企业可以实行以建筑施工项目为单位，按照项目工程总造价的一定比例，计算缴纳工伤保险费；商贸、餐饮、住宿、美容美发、洗浴以及文体娱乐等小型服务业企业以及有雇工的个体工商户，可以按照营业面积的大小核定应参保人数，按照所在统筹地区上一年度职工月平均工资的一定比例和相应的费率，计算缴纳工伤保险费，也可以按照营业额的一定比例计算缴纳工伤保险费。不过，尽管有以上政策做支撑，但由于绝大多数社会保险经办机构未开通单独缴纳工伤保险费的系统，政策的落实也就不太乐观。

1.4 个体工商业雇主的参保仍存争议

《工伤保险条例》第二条规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。因此，有雇工的个体工商户应当为本单位全部雇工参加工伤保险，这一点是有法可依的。但对于雇主本人是否应当参加工伤保险却存在不同的意见。

一种观点认为雇主不能为自己参加工伤保险，其理由包括：（1）《工伤保险条例》第二条规定的是有雇工的个体工商户应当为本单位全部雇工缴纳工伤保险费，实际上将雇主排斥在外。（2）只有与用人单位建立劳动关系的劳动者，用人单位才有义务为其参加工伤保险。根据公司法第四十七条、第五十条，以及《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第十一条的规定，公司总经理与董事会签订劳动合同建立劳动关系的，用人单位才应当为总经理参加工伤保险。个体工商户不是法人单位，雇主既不是劳动法意义上的劳动者，也不是公司法意义上的总经理，因此，无法建立劳动关系，也就不能参加工伤保险。（3）个体工商户经营方式灵活多样，对于工伤认定中的工作时间、工作场所、工作原因等三要素无法确认，如果雇主认为自己是工伤，“用人单位不认为是工伤，由用人单位承担举证责任”的规定也无从执行，其后果是，一旦雇主发生伤亡事故，自己或亲属认为是工伤的，工伤认定机构难以确认其工伤性质。吉林、广西、沈阳、云南等地的工伤保险实际做法也支持了这一观点。如《吉林省个体工商户雇工工伤保险办法》（吉林省人民政府令第197号）规定，个体工商户在首次参保时，按雇工人数缴纳工伤保险费。广西、沈阳、云南都规定，个体工商户应当为与之建立劳动关系的雇工缴纳工伤保险费，将雇主排除在工伤保险参保主体之外。

另外一种观点认为，虽然个体工商户不是法人单位，但雇主对内行使管理权，对外承担民事责任，与私营企业主、民办企业老板具有基本相同的法律地位，工伤保险的参保也应当享有同样的权利和义务。济南、青岛、杭州等地的实际做法都支持了这一观点。如《济南市人民政府关于印发济南市有雇工个体工商户参加工伤保险暂行办法的通知》（济政发[2010]14号）规定，本市行政区域内依法取得营业执照的有雇工的个体工商户，应按规定为符合法定劳动年龄的全部雇工（含雇主）办理工伤保险。青岛和杭州也明确，工伤保险参保主体包括个体工商户雇主在内。

2 应保尽保的政策建议

2.1 开通工伤保险独立缴费系统

为实现工伤保险的应保尽保，职工在两家用人单位同时就业的，第二家用人单位应该单独为职工缴纳工伤保险费；建筑、矿山等危险程度较高的劳动岗位，应允许优先为职工独立缴纳工伤保险费，而不受“统一征收”的限制；非全日制劳动者也应允许自主缴纳工伤保险费。由于非全日制劳动者可以不签订书面劳动合同，工伤保险经办机构在粗线条审核后就可为其办理缴费事项，而不必严格审查劳动合同。对于已经实行“三险一票”或“五险一票”捆绑式征缴的地区，也只是开发一个单独缴纳工伤保险费的程序而已，技术层面上没有任何难度。

此外，独立缴纳工伤保险费，一些省市前期也提供了可供借鉴的实践经验。如《沈阳市劳动和社会保障局、沈阳市地税局关于进一步强化工伤保险扩面工作的通知》（沈社发[2006]39号）规定，对于不属于养老保险参保范围的企业可以只征缴工伤保险费，对属于养老保险参保范围，暂无力缴纳养老保险费的企业，可以先征缴工伤保险费。《海南省部分行业企业单独计算缴纳工伤保险费办法》也规定，全省范围内难以直接按照工资总额计算缴纳工伤保险费的建筑施工企业、小型服务企业和小型矿山企业等可按照该办法的标准和要求，为全部从业人员单独计算缴纳工伤保险费，施工总承包单位应当在开工前一次性缴纳整个工程期间的工伤保险费，建设单位在办理施工许可手续时，未能提交工伤保险参保有效证明的，建设行政部门不予核发建筑施工企业安全生产许可证。

2.2 个体工商户雇主自主决定自身参保问题

《工伤保险条例》规定有雇工的个体工商户应当为全体雇工缴纳工伤保险费，其立法本意是保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的雇工获得医疗救治和经济补偿，分散雇主的工伤风险，雇主参加工伤保险并不在法规的强制范围之内。因此，地方规章也不应突破《工伤保险条例》的强制范围，要求雇主必须参加工伤保险，是否参加工伤保险可由个体工商户雇主自主决定。

根据《个体工商户条例》，个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营，营业执照登记的经营者姓名并不一定是必然和唯一的实际经营者，有可能是夫妻、父子或多名家庭成员共同经营，如果个体工商户雇主选择参加工伤保险，在从事生产经营过程中一旦发生伤亡事故，工伤保险基金可保障受害人及时得到救治并有效分散风险。当然，正因为“个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营”的特点，会对工伤认定中的工作时间、工作场所和工作原因三要素的把握带来一定难度，各级工伤保险行政部门在工伤认定过程中必须依据本地实际制定切实可行的办法，避免工伤保险基金流失。此外，个体工商户雇主的收入不同于一般企业的工资总额，因此其缴费费率可按照营业面积或实际收入等确定。

[1]人力资源和社会保障部.社会保险基金先行支付暂行办法（人社部令第15号）[Z].2011,6.

[2]吴春明.警惕先行支付与侵权赔偿责任的冲突[N].中国劳动保障报，2012-6-22.

[3]山东省统计局.山东省统计局2010年统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2012.

[4]国务院.工伤保险条例(国务院令第375号）[Z].2003.

[5]劳动部.关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题的意见（劳部发[1995]309号）[Z].1995.

[6]广西壮族自治区人民政府办公厅.广西壮族自治区人民政府办公厅关于有雇工的个体工商户参加工伤保险有关问题的通知（桂政办发[2010]38号）[Z].2010.

[7]云南省劳动保障厅.关于有雇工的个体工商户参加工伤保险有关问题的办法(云南省劳动保障厅公告第6号)[Z].2007.

[8]青岛市人民政府.关于有雇工的个体工商户参加工伤保险有关问题的通知(青政发[2008]12号) [Z].2008.

Constraints of Industrial Injury Insurance Should be Guaranteed and Its Countermeasures

Chunming Wu (The Zhangqiu Municipal Human Resources and Social Security Bureau, Zhangqiu, 250200)

Including the restriction factors of the industrial injury insurance Yingbaojinbao: the establishment of the dual labor relations workers cannot employers at the same time participating in two; part-time workers cannot separate insurance; some industries and enterprises can not separate insurance; individual industrial and commercial households employer insurance is still controversial. Therefore, we should open the work-related injury insurance independent payment system as soon as possible, and to allow the individual industrial and commercial households employers decided its insurance autonomy.

industrial injury insurance, insurance, restricting factors, countermeasures

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)5-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2013.5.18

2013-1-24

吴春明，山东章丘市人力资源社会保障局局机关主任，主要研究方向：劳动关系、社会保障。