人社部门管理医疗保险的十条理由

郑秉文

（中国社会科学院世界社保研究中心 北京 100007）

人社部门管理医疗保险的十条理由

郑秉文

（中国社会科学院世界社保研究中心 北京 100007）

关于理顺医疗保险管理体制的问题，我认为新农合应该从卫生部拿出来，合在城镇职工医疗保险和城居保里面，放在一个部门，由人社部来管，这样更符合我们国家的国情、事物的本质和规律。

医疗保险；三保合一；管理体制

整合医保制度职责和重新考量新农合的管理和隶属，是五年前实施“国务院机构改革方案”的继续，是深化和推进“大部制改革”的一个重要举措，对此，中央决心将新农合与另外两个医保制度（城镇职工医保和城镇居民医保）统一起来由一个部委管理：或由人社部管理，或由卫生部（卫生和计划生育委员会）管理。

我认为，新农合应由人力资源和社会保障部来负责管理。以下10个方面可以说明我的观点，即应由人社部来负责。

第一，是由社会主义初级阶段的性质决定的。我国将长期处于社会主义初级阶段，于是，长期处于主导地位的必将是医疗保险制度，而不是以财政为基础的医疗福利制度，这是确定新农合制度由哪个部门管理的一个主要判断。这样，由人社部门来管理新农合就比卫生部门来管理更加符合这个保险制度的本质和地位。

第二，是由社会保险合并管理的规律和趋势决定的。所有的社会保险险种的最佳管理模式是合并管理，目前世界各国的改革趋势是这样，中国也是这样。比如，五险合一管理正在进行之中，因此，统一划归人社部管理是自然而然的事情。

第三，是由医改与医保之间的差异性决定的。医改是医改，医保是医保，医保既从属于医改，但又有别于医改。因此，二者不能混淆（目前很多主张分离管理的观点将二者混淆起来），不能用医改的逻辑和眼光去看待和对待医保。所以，医改应归口于卫生部门，而医保应归口于人社部门。

第四，是由“新农合”的制度本质决定的。新农合的核心问题是保险制度的创新问题，其次才是医疗体制问题，更不是医疗的技术问题。所以，世界各国的最大难题在于医疗的保险制度创新，而不在于医疗本身的体制与技术问题。鉴于这个认识，人社部作为社会保险的主管行政部门，对社会保险的制度创新、制度运行和制度改革是更为专业一些，更能符合新农合的制度本身。

第五，是由医疗保险的若干特征决定的。作为社会保险的一个主要项目，与其他险种相比，医疗保险的信息不对称更加严重，道德风险的识别成本和管控成本更加高昂，第三方支付和逆向选择的特点更为明显。这些难题都是目前世界各国社会保险需要克服的，也是几十年前出现的“有管理的医疗”（managed care）这个新型的委托代理形式的主要起因（比如，美国的MHOs），所以，解决这些困境的框架主要还是保险学的，而不是医学的和卫生学的各种工具。因此，由人社部管理更符合实际。

第六，是降低和控制社会保险行政管理成本所决定的。从经办机构的规模经济来看，人社部目前管理的各项社会保险是一个现成的提供社会保险的公共服务系统，所有社会保险项目使用一个派送服务体系更为有效，这样可节省管理成本和行政成本。理论上讲我们目前有五大险种，但实际上在操作中管理的险种有16个以上，它们分别是：城镇企业职工养老保险、事业单位养老保险、事业聘用人员养老保险、新农保、老农保、失地农民养老保险、城镇职工医疗保险（包括公务员和事业单位）、城镇居民医疗保险、公务员医疗补助、新农合、城镇职工失业保险、事业单位失业保险、企业职工工伤保险、机关工伤保险、城镇职工生育保险、机关生育保险，等等。沿海有的发达地区或开发区等，他们为流动人员建立了五险合一的一揽子“综合保险”，农民医疗保险也含在里面，难以剥离出来。

第七，是大力推进新型城镇化的历史进程所决定的。新农合如果离开人社部将不利于城镇化进程。目前城镇化率大约是53%左右，未来几十年里，我国城镇化速度每年大约提高一个百分点，即每年大约有上千万人的身份需要转移到城镇来，身份转换必定带来医保制度的转换。如果将新农合分离出去，将不利于新型城镇化的展开，即不利于建立城乡统筹的社保制度，反倒加深了城乡制度的鸿沟。

第八，是应对人口老龄化的发展趋势所决定的。由于实行计划生育等原因，人口老龄化来势汹汹，比任何发达国家都严峻。医保制度与养老制度之间的“距离”越近越好，越近就越容易将来有一天在这两个制度的末端联合建立起一个“长期照护计划”（简称“长照计划”），离得越远就不容易协调建立“长照计划”。可以这样预见，未来某一天建立起一个长照保险计划，这是迟早的事情。

第九，是医疗保险制度控制费用的约束所决定的。毫无疑问，由人社部统一管理医保制度将有利于控制费用的增长，包括新农合。医疗保险制度控制费用的一个重要领域是其“资本有机构成”的提高，即医疗设备的购买和更新是医保费用增长的一个重要原因，也是世界各国医保成本上升的一个重要原因，其中重复购置和过度医疗等问题难以根除。毫无疑问，对于医院和医药的管理而言，人社部相对于卫生部来说显然是属于外部，或者说相当于“第三方”，这将有利于缓解和控制医疗费用不断增长的趋势，有利于监管。

第十，是建立服务型政府的需要所决定的。由人社部管理将有利于建立服务型政府。社会保障是建立服务型政府的一个重要窗口，截至目前，全国地市级以上人力资源社会保障部门普遍建立了政府网站，几乎所有地级以上城市开通了“12333”专用公益服务电话号码，并且三分之二以上的地级市建立了有技术平台支持的电话咨询服务中心或统一的电话咨询服务中心。所有这些，都是服务型政府的一个窗口。长期看，新农合纳入到人社部建立的这个统一政府服务平台，不仅有利于控制后台的金保工程的投入（避免重复投入和重复建设），还有利于提升政府的形象。否则，部门之间的不协调将有可能导致“投入增加了，服务下来了”的公共形象，更重要的是有利于方便群众（比如社保卡的功能）。

Ten Basis of the Administration of Medical Insurance by the Ministry of Human Resources and Social Security

Bingwen Zheng (The Centre for International Social Security Studies at Chinese Academy of Social Sciences,Beijing,100007)

In order to solve the problem of the medical insurance management system, it will be more rational and closer to our country’s basic condition to separate the new rural cooperation program from the Ministry of Health, and combine it together with urban residents medical insurance and urban worker medical insurance, give the power of administration of this combined insurance to the Ministry of Human Resources and Social Security.

medical insurance, the combination of the three insurance, management system

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)5-10-2

10.369/j.issn.1674-3830.2013.5.4

2013-4-20

郑秉文，中国社会科学院世界社保研究中心主任，教授，博士生导师，主要研究方向：西方经济学，市场失灵，福利国家，社会保障制度比较，社保基金投资和企业年金等。