人民调解协议司法确认程序疑难问题研究＊——以人民调解协议变更、撤销及无效认定为视角

胡晓霞

（西南政法大学法学院，重庆401120）

在我国，包括人民调解在内的民间调解基本是自发性或半自发性的，法官参与度低、调解效率低、履行率低。经人民调解组织调解达成的调解协议曾因效力不确定，出现了很多当事人反悔、不履行的情况，这也是导致调解在历史上曾经萎缩的原因之一。司法确认程序是确定人民调解协议效力的重要一环，它可以将调解的自愿和快捷与司法的规范和权威集于一体，赋予人民调解协议以强制执行力，既增强了人民调解的公信力，又突出了法院对人民调解的规范、引导和监督作用。人民调解协议司法确认程序是基于我国解决纠纷的现实需要创立的，是近些年来民事司法改革的一个显著亮点，对于多元化纠纷解决机制的建立和民事纠纷解决具有重大的促进意义。

根据审查的程序不同对人民调解协议的司法审查可以分为两个方面的内容：第一个方面是对没有争议的人民调解协议经审查后赋予其强制执行力。这里涉及司法确认的申请、管辖法院以及程序定位的问题。这些问题已在相关法律和司法解释中有所体现；第二个方面是对于人民调解协议存在变更、撤销或无效情形时的认定问题，这里涉及对人民调解协议中的当事人的救济、对人民调解协议不予确认的类型、对人民调解协议中的案外人的救济以及对人民调解协议的检察监督。本文主要讨论后者，因为其存在理论上的争议、立法上的不明确，亟待理清。

一、人民调解协议存在争议时对当事人的救济

人民调解协议的司法确认程序发端于甘肃省定西县法院系统的实践，定型于2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下称《2009年诉调对接意见》），并在2011年1月1日开始施行的《人民调解法》中正式确立，2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案又明确将司法确认定位为特别程序。

当人民调解协议确定的义务人不按约定履行义务或人民调解协议存在变更、撤销或无效等情形，即当事人对人民调解协议存在争议时，对当事人应如何救济？这一问题存在理论上争议的根本在于对人民调解协议本质的认识有分歧。有学者主张人民调解协议具有民事和解契约的性质1；有学者否认人民调解协议的民事契约性质，认为将人民调解协议定性为民事契约无法在理论上得到充分论证。2笔者认为，人民调解协议是双方当事人的合意，具有契约的本质属性，与一般民事契约的区别仅在于意思表示内容有其特定性。

此外，立法上的不明确也亟待理清。《2009年诉调对接意见》第20条规定：“当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼。”此规定从诉讼的角度来解决有争议的调解协议的认定问题。该意见第21条规定了当事人可以协议选择与调解协议有实际联系的基层法院管辖；第22条规定了申请司法确认时应由双方当事人共同申请并签署承诺书；第23条规定了司法确认的审查方式实行独任制，并应当场询问双方当事人；第24条规定了法院不予确认调解协议的七种情形；第25条规定了法院对调解协议的效力的确认采用“决定”的裁判形式。从以上规定分析，可以说《2009年诉调对接意见》初步建立了一个分别从非讼和诉讼两种程序对调解协议加以确认的制度框架，非讼程序和诉讼构成司法确认调解协议效力的两个层次，分别对应于当事人合意和存在争议的不同情形。3

当事人对人民调解协议存在争议的第一种情形是当事人请求履行调解协议，这意味着双方当事人达成调解协议后，另一方当事人未能按协议履行义务，因此享有权利的一方当事人向法院提起诉讼，要求义务方当事人履行义务。这时的诉讼类型通常是给付之诉，原告起诉依据是调解协议，而不是原有的民事纠纷，“是把调解协议的内容视为双方约定的权利义务关系，并以此作为诉讼标的”。4因此，法院对这种给付之诉的审理应当以人民调解协议本身为限，因为人民调解协议是双方当事人一致的意思表示，除非是在受到威胁或胁迫或者重大误解、显失公平等情况下达成的调解协议，否则不得撤销。即使被告以调解协议的撤销或无效事由进行抗辩时，也要提出足够的证据，正如2002年最高法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《2002年若干规定》）第3条的规定：“当事人一方起诉请求履行调解协议，或者请求确认调解协议无效的，有责任对反驳诉讼请求所依据的事实提供证据予以证明。”但这种举证证明人民调解协议撤销或无效的事由的行为也不能改变诉讼标的是调解协议本身的事实。当然，如果双方当事人根据被抗辩事由的具体情况，主张将诉讼标的变更为原有纠纷，则另当别论。也就是说，经过法院审理认为一方当事人关于撤销人民调解协议或无效的抗辩理由成立的，则可以根据双方当事人的主张把审理范围扩展到原来的纠纷。5因为如果出现这种情况，法院的审判权应当尊重当事人的处分权。

当事人对人民调解协议存在争议的第二种情形，是指当事人请求变更、撤销人民调解协议。当一方当事人对所达成的人民调解协议反悔，并具有法定理由，向法院提出变更或撤销的请求，这时的诉讼类型属于变更之诉。法院在审查人民调解协议时，首先应当查明的是双方达成的人民调解协议的合法性，如果是双方的真实意思表示、内容合法，则人民调解协议有效，不得变更或撤销，这时应当驳回原告的诉讼请求，这个驳回的判决实际上确认了这个人民调解协议的有效。“诉被驳回，则总是做出确认判决。”6驳回判决中的被告可以据此向法院申请强制执行，因为人民调解协议确定了双方当事人的权利义务。这也是通过诉讼程序反向确认了人民调解协议。如果法院支持原告的诉讼请求，作出变更或撤销的判决（尤其是撤销），这时为尊重双方当事人的程序选择权，双方可以将原有纠纷再一次寻求诉讼外的程序解决，即和解或仲裁。但是为彻底、有效解决纠纷，法院可以依据双方当事人的主张，对原有纠纷进行审理并裁判。这时案件的审理范围也就从调解协议扩展到了原来的纠纷，形成之诉转化为给付之诉。7

二、对人民调解协议不予确认的类型

2012年开始施行的《人民调解法》笼统地规定人民调解委员会的调解范围是“民间纠纷”；2012年《民事诉讼法》修正案明确规定“依照人民调解法等法律”才能进行司法确认，但是否上述范围内的所有调解协议就都能进行司法确认？这需要作进一步的分析。根据其他国家和地区的原则，违反公序良俗或专属于其他机关登记管辖的不能进行司法确认，这一原则值得借鉴。我国2011年3月30日施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《2011年调解若干规定》）第4条规定了四种不予确认的调解协议，其主要涉及身份关系和法院主管范围以外的调解协议；第7条规定了六种不予确认的调解协议，其主要涉及调解协议违反自愿原则和调解协议内容违法。

笔者认为，司法确认的范围除以上几种法定情形外，还必须具有可确认的必要性时才可予以确认，即如果没有司法确认必要的人民调解协议则无确认的必要，可作为不予确认的对象。具备以下几种情形的人民调解协议无确认的必要，可不予确认。第一，不具有给付内容的调解协议。不具有给付内容，也就不具有可执行性。对人民调解协议进行司法确认的目的是赋予人民调解协议以执行力，如果人民调解协议本身不具备可执行的内容，实无确认的必要。但有的人民调解协议内容中有可执行的部分也有不可执行的部分，对于这种人民调解协议可一并确认。例如，解除合同并给付赔偿的人民调解协议，在确认对赔偿金给付部分赋予执行力的同时，对于合同解除的内容也应一并确认。第二，确认物权关系的人民调解协议。物权是对世权，权利人之外的义务人都是不特定的，权利人享有的权利可以对抗权利人之外的一切人，因此，确认物权关系的人民调解协议司法审查时，是否侵犯案外第三人的利益难以通过书面的形式审查予以查明。司法确认程序的目的是赋予人民调解协议执行力，确认物权关系的人民调解协议不具有可执行的内容。第三，形成性的人民调解协议。法律规定应由法院裁判或仲裁裁决的形成力导致法律关系发生变更的事项，当事人通过人民调解委员会调解的，不应予以司法确认。如我国《合同法》规定，撤销权的行使只能通过诉讼或仲裁的方式以形成裁判（裁决）予以撤销，不能由调解委员会调解。司法审查的目的为获得公法上的效果，当事人达成的解除合同的人民调解协议，本身已经具有私法上的形成效力，解除之后形成的一种事实状态，并无审查确认的必要。第四，关于诉讼契约的内容，人民调解协议如含有限制对方诉权或信访权利的条款，该部分即不宜由法院予以确认。第五，附生效条件人民调解协议，当事人在调解过程中达成的附生效条件人民调解协议并不违法，应是合法成立的合同。但作为司法确认的对象，因其效力不具有确定性，故不宜确认。

与此相关的另一个问题是：相关法律和司法解释规定了司法确认程序过程中遇有什么情形时对人民调解协议不予确认，但没有规定在对人民调解协议不予确认的情况下，当事人如果有异议该如何救济。这是否意味着司法确认裁定书具有终局的效力，当事人在任何情况下都不可提出异议或主张救济呢？如果不是，允许当事人提出异议或主张救济，是适用本程序还是其他程序呢？2012年《民事诉讼法》修正案没有回答这些问题。

笔者认为，《2009年诉调对接意见》第25条规定了法院对调解协议的效力的确认采用“决定”的裁判形式；《2011年调解若干规定》第8条明确规定：“人民法院经审查决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。”2012年《民事诉讼法》修正案第42条（即此次修改后的《民事诉讼法》第195条）规定了司法确认应出具裁定书。至此，对人民调解协议的司法确认裁判形式经历了从决定书到裁定书的转变，不能不说是一大进步。另外，2012年《民事诉讼法》修正案第42条（即此次修改后的《民事诉讼法》第194条、第195条）将司法确认程序定位为特别程序，这就意味着其性质与救济应当等同于其他的特别程序。特别程序因为以非讼法理为基础进行设计，它不以解决民事权益争议为目的，只是确认某种法律事实或权利的实际情况。因此，特别程序在审理构造上没有原告与被告，更不实行两造对立；在证据制度上，特别程序更强调法官的职权作用，且没有严格的证明标准；在裁判制度上，依特别程序审理的案件实行一审终审，且不适用再审程序。从特别程序的这种性质入手进行分析，司法确认程序属于特别程序，法院对人民调解协议的司法确认程序就应当实行一审终审，且不适用再审程序，因此其作出的不予确认的司法裁定书具有终局的效力。

当事人对法院不予确认的裁定有异议时，无法得到救济，这也意味着不予确认的裁定书具有终局性。据此，为使当事人遇这种情形有权提出异议并得到救济，应当赋予当事人对人民调解协议司法确认裁定书有异议即可以上诉的权利。

三、对人民调解协议中案外人的救济

案外人8，实际是指当事人以外的第三人。当事人双方达成的人民调解协议侵害了对于原纠纷来说是案外人的合法权益时，这种非调解协议当事人的主体即案外人如何获得救济以保护自身权益呢？这个问题的争议在于：案外人不是人民调解协议的双方当事人，是否可以允许调解协议双方当事人以外的其他主体作为确认调解协议无效等之诉的原告向法院提起诉讼。笔者认为，可以允许案外人以“通谋侵害案外人合法权益”为由，以人民调解协议双方当事人为被告提起诉讼。理由之一是，法国有案外人对生效判决等法律文书提起异议之诉的制度9，我国台湾地区也有类似规定，值得借鉴；理由之二是，2012年《民事诉讼法》修正案第10条（即此次修改后的《民事诉讼法》第56条第3款）增加规定了第三人撤销之诉，使得对人民调解协议中案外人的救济有了法律依据。

《2002年若干规定》第5条第1项和第2项分别规定，“损害国家、集体或者第三人利益”，“以合法形式掩盖非法目的”的人民调解协议无效；2004年8月最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《2004年民事调解规定》）第12条第2项规定，“侵害案外人利益的”调解协议，人民法院不予确认效力；2007年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》（以下简称《2007年若干意见》）第14条规定，人民法院对于当事人达成调解协议时申请制作调解书的，应当审查协议内容是否属于当事人处分权的范畴、当事人争议的法律关系是否涉及案外人的利益、协议指定转移的财产上是否存在案外人的权利等；《2009年诉调对接意见》第24条第3项规定，“侵害案外人合法权益的”调解协议人民法院不予确认效力；《2011年调解若干规定》第7条第3项规定“侵害案外人合法权益的”调解协议不予确认效力。从以上司法确认程序的相关规定分析，涉及案外人的权益有下面两种情形：第一种情形是双方当事人达成的人民调解协议在申请法院司法确认时，法院发现涉及当事人以外的第三人权益时，则不予确认，此时双方达成的人民调解协议归于无效。这种情形，可能是人民调解协议双方当事人串通，为了谋取自身的非法利益而损害案外人的利益，类似于“虚假诉讼”。第二种情形是双方当事人达成的人民调解协议在确认过程中，案外人没有及时提出异议，即没有及时向法院报告进行阻止。这种情形，往往是案外人失去了在调解的过程中参加和表达自己意见的机会，达成的调解协议实质上侵害到了案外人的处分权。针对这两种情形，维护案外人权益可以采取以下救济途径。

第一，向法院提起确认双方当事人达成的人民调解协议无效的确认之诉。在这个确认之诉中，案外人作为原告；人民调解协议双方当事人作为被告；诉讼请求的理由是“侵害案外人合法权益”，法院应当以此为审理范围。如果是人民调解协议的双方当事人向法院提起的确认之诉，案外人可以以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼。

第二，向法院申请撤销对人民调解协议的司法确认。《2011年调解若干规定》第10条规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起1年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。但是关于后续的程序没有作进一步的规定，如法院应当以何种方式审理这种撤销申请？是否需要开庭？如果法院经审查后不予撤销，则案外人又如何救济？是否只有等到执行程序中再主张权利？如果双方当事人自动履行后，没有执行程序，案外人该如何救济？这些都是值得进一步探讨的问题。

第三，向法院申请再审。2012年修改后的《民事诉讼法》第227条规定：“案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理。”司法确认裁定书作为执行根据遇到案外人提出书面异议时，应当参照其他判决书、裁定书作为执行根据时的处理办法。

最高人民法院《关于〈适用中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第5条第1款规定，案外人对生效裁判、调解书确定的执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，可以向上一级法院申请再审。在具体诉讼中，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第17条规定，案外人依照民事诉讼法第204条规定提起诉讼，10对执行标的主张实体权利，并请求对执行标的停止执行的，应当以申请执行人为被告；被执行人反对案外人对执行标的所主张的实体权利的，应当以申请执行人和被执行人为共同被告。在实践中，对于被执行人同意案外人对执行标的主张实体权利（或被执行人下落不明或被执行人没有明确意思表示）的情形，笔者认为，如果案外人在起诉时已将被执行人列为被告，法院在诉讼时应当允许；如果案外人没有将被执行人列为被告，法院应通知被执行人作为无独立请求权的第三人参加诉讼，理由是案外人对人民调解协议异议的主要根据是其对执行标的具有独立的实体权利，法院裁判时，其结果与被执行人有法律上的利害关系。

四、对人民调解协议的检察监督

司法确认中，检察机关是否应当对人民调解协议进行监督呢？有人认为检察机关无权对申请司法确认的人民调解协议实行监督，其理由是缺乏法律依据，《民事诉讼法》中关于审判监督程序人民检察院有权对民事案件实施法律监督的规定只适用于判决、裁定。有的学者认为检察机关对人民调解协议实行法律监督没有必要，因为调解协议是双方当事人自愿达成的，是当事人处分原则的体现，检察机关没有必要对人民法院的调解书实施法律监督。笔者认为，检察机关应当对人民调解协议实行检察监督。因为检察机关是我国的法律监督机关，根据2012年《民事诉讼法》修正案第2条（即此次修改后的《民事诉讼法》第14条）的规定，“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。这种监督是广义的监督权，11既包括对民事实体法律秩序的监督，又包括对诉讼法律的监督。

1999年《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”这就从司法解释上排除了检察机关对调解协议的监督。2007年《民事诉讼法》仅赋予检察机关对法院生效判决、裁定的抗诉权，对调解书是否是抗诉对象未作规定。2011年3月最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第3条规定：“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实：……”此规定赋予了检察机关针对民事诉讼活动的调查权，表明民事检察权的行使方式不仅仅限于抗诉。同时，该意见第6条规定“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”；第7条规定“地方各级人民检察院对符合该意见第5条、第6条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议”。这两条规定了检察院可以对调解书提出抗诉，也可以提出再审检察建议，既拓宽了抗诉的范围，又增加了检察建议的途径。“两高”的会签文件体现出民事检察监督制度的适用范围正在扩张，即由诉讼向非诉讼扩张、由审判向执行扩张、由裁判向调解扩张、由诉中向诉后扩张、由实体向程序扩张；而且，这种扩张监督也体现了检法之间的和谐化。122012年修改后的《民事诉讼法》不仅将总则的第14条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”改成“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，而且在第208条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”这样，现行民事诉讼法不仅将损害国家利益、社会公共利益的调解书增设为抗诉的对象，还将其规定为地方各级人民检察院可以提出检察建议的对象。

此外，检察机关是国家利益、公共利益的代表，当检察机关发现当事人双方的调解协议有损国家利益或社会公共利益时，除提出检察建议或抗诉外，还可以根据2012年修改后的《民事诉讼法》第55条的规定提起公益诉讼，要求确认人民调解协议无效。早在1997年地方检察机关就已开始了参与公益诉讼的实践探索，2011年7月召开的第十三次全国检察工作会议更是明确要求，“十二五”时期检察机关要充分发挥检察职能作用，积极稳妥探索开展公害污染等案件的督促起诉、支持起诉和公益诉讼。检察机关作为公益诉讼的原告，能有效遏制有损国家利益和社会利益的调解协议及其实现，也可以有效地遏制利用人民调解协议这一合法形式掩盖非法目的的行为，包括利用法院调解的虚假诉讼行为。

笔者认为，检察机关的监督范围虽然有所扩大，但将调解检察监督的范围仅限于“损害国家利益、社会公共利益”还不够，因为有些调解虽不损害国家利益、社会公共利益，但违反自愿原则或违法，民事诉讼法也应将这类调解纳入检察监督范围，理由如下。

第一，人民调解协议理应接受外部监督。人民调解是在调解员的主持和指导下，当事人之间就权利义务关系达成的调解协议。事实证明，任何权力的行使仅有内部监督是不够的，如果缺乏有效的外部监督制约机制就会引发许多问题。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，对违反自愿原则或违法的调解提出抗诉或再审检察建议是检察机关履行职责的体现。违反自愿原则或违法的调解协议与损害国家利益、社会公共利益的调解协议一样，都是错误的调解协议，既然检察机关对损害国家利益、社会公共利益的调解书能够进行法律监督，违反自愿原则或违法的调解协议理应是检察监督的对象。同时，检察机关对违反自愿原则或违法之调解的监督也符合我国“有错必纠”的司法理念。

第二，调解启动随意性较大的特点给强制调解留有广泛空间。民事诉讼法及相关法律法规对调解权的行使和调解程序的启动都没有作出明确规定。由于调解权如何行使和调解启动规定的阙如，司法实践中，调解程序的启动随意性较大，调解组织只要认为有调解可能的，随时都可以进行调解。调解程序启动的随意性会造成双方当事人自由选择纠纷解决方式的权利受到侵害。对此，按照2012年修改后的《民事诉讼法》之规定，对于不损害国家利益、社会公共利益的强制调解，检察机关不能提出抗诉或再审检察建议。

第三，违反自愿原则和损害第三人利益的调解时有发生。实践中，有些调解协议侵害到第三人的合法权益，针对这种人民调解协议，如果第三人不知道自己的合法权益受到了侵害，检察机关又无权提起抗诉或再审检察建议，将不利于社会公平正义的维护。

五、结语

人民调解协议的司法确认程序已经从实践探索走向法律明文规定，但随着社会的进一步发展，需要进一步推进社会矛盾化解，该程序需要在实践中得到印证和提升，以夯实其民事诉讼的理论基础。2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案以两个条文规定了调解协议的司法确认程序，笔者认为这为该程序的发展留出了足够的空间，也为该程序在实践中的印证和提升留出了足够的空间。

注：

1参见占善刚：《人民调解协议司法确认之定性分析》，《法律科学》2012年第3期。

2参见江伟、廖永安：《简论人民调解协议的性质与效力》，《法学杂志》2003年第2期。

3参见王亚新：《诉调对接和对调解协议的司法审查》，《法律适用》2010年第6期。

4、5、7王亚新：《〈民事诉讼法〉修改与调解协议的司法审查》，《清华法学》2011年第3期。

6[德]奥特马·尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社2003年版，第184页。

8“案外人”的称呼，是相对于原有纠纷及调解协议双方当事人而言的，但在具体的权益争议中，案外人对诉讼标的有直接利害关系，提起诉讼时，案外人仅是相对于调解双方当事人的称呼，是当事人而非真正的案外人。

9参见胡军辉：《案外人第三人撤销之诉的程序构建——以法国和我国台湾地区的经验为参照》，《政治与法律》2009年第1期。

10这里指的是2007年《民事诉讼法》。

11 2012年《民事诉讼法》修改前都只是狭义的监督权，即“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。

12参见汤维建：《民行检察监督制度发展的新动向》，《河南社会科学》2011年第1期。