信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角

刘 旭

（河南省社会科学院法学研究所，河南郑州450052）

围绕信访体制改革，一直存在着强化信访以及取消信访这两种对立意见，信访在建设法治国家中的角色成为质疑和辩驳的焦点。从历史上看，信访的创设是执政党群众路线的产物，这一制度在发挥意见表达、政策反馈的作用之外，对利益实现渠道不畅背景下个体权利的维护也有现实意义。然而，信访寻求领导重视和批示的解决模式，以及针对司法进程和裁判文书信访的日益普遍，导致信访系统承载了过于沉重的权利救济功能，引发了信访救济与司法救济的内在紧张。信访井喷以致信访拥堵的现象，反映了社会转型期政府职能变迁、利益格局调整以及矛盾纠纷激增的复杂现状，也折射出现行信访体制的法治化困境。信访的法治化是一个系统工程，除了要发挥人大、政府以及社会监督体系的协同作用，信访的司法分流是不可或缺的制度路径。要弱化信访的权利救济功能，减轻信访机关的压力，一项根本的举措就在于提高司法救济的权威性和有效性，把人民群众的诉求引向正式的司法救济渠道，使信访制度回归其本来的定位。

一、信访法治化困境的由来

信访的设立在某种意义上传承着中国传统政治文化中的民本因素，作为行政系统的组成部分，信访实际上拥有民意反馈、政策诊断的政治属性，即这种执政党执政机制和政府行政机制的合成，是执政党和政府制定、运行和调整相关政策，监督公职人员行为的政治途径。1伴随社会转型的深化，社会矛盾日益凸显，信访的解纷功能逐步展现，并成为社会矛盾化解多元机制的组成渠道。

信访体系依托于执政党及行政机构政治威信，多采取组织协调、资源直接配置、财政分担等灵活多样的手段，因而在处理某些涉及面广、复杂棘手的社会矛盾时，具有效率上的优势和特点。然而，担当“减压阀”角色的信访体系，其运转动力和效能主要取决于责任考评、上级摊派以及维稳政策追求等压力变量，信访人维权活动对政治及社会秩序产生的影响也起到一定作用，这些都使得信访处理的启动带有被动性、依附性以及不确定性。

当前我国出现的信访数量增多和信访规模的扩大的现状，迫切要求开拓信访的司法分流路径。我国正处于利益格局深刻调整、社会矛盾易发多发的时期，企业改制、房屋拆迁、土地征用、下岗就业以及社会保障等问题使信访呈迸发状态，信访量一直处于高位。统计资料显示，近年来，到最高人民法院上访的数量依然比较多，2009年上访量为73496件次，同比增长36.2%；2010年为73500件次，2010年的上访数量达到2003年的三倍之多。21995年至2006年，环境信访的总数在11年间增长了10倍之多。近年来，因环境问题引发的群体性事件更以年均29%的速度在递增。3

信访司法分流路径的提出，发端于人们对当代中国信访问题困境的关注。信访量的居高不下暴露出中国法治的深层次问题，包括权利意识的萌生与制度空间狭小、功能不畅之间的剧烈冲突；舆论和舆情权利的削弱；公民接近司法救济渠道的阻滞等。4而信访救济与司法最终解决原则的内在冲突，则体现为司法独立受到威胁，司法行政化倾向加剧，司法裁决缺乏终局性的效力等。5有学者指出，信访制度安排对正义部分内容的实现，是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。6

提倡信访的司法分流，目的就是希望稳固司法独立裁决的宪政权力架构，提升司法中立裁决事实以及独立适用法律的自主性、专业性和权威度，纠正政府和公众对信访制度权利救济功能的过高期望和过度依赖，打破司法权孱弱、司法功效不足、外部干预加剧形成的恶性循环，改变行政救济取代司法救济所带来的消解司法权威等严重后果，促成信访体制依宪法精神和法治原则回归其本位。

二、信访司法分流的意义

信访的司法分流路径应当引起我们的关注与重视，这是由维护司法的宪政定位和法治角色，保障司法判断的中立性和裁决的自主性，构建司法终局权威的要求所决定的。在法治国家权利救济的框架里，信访的司法分流有助于打破行政司法混同的不良传统，纠正司法权运行与司法外部干预形成的恶性循环，遏制在涉法涉诉问题上的缠访不休，因而具有奠定法治基础、维护法治全局、保持法治结构均衡的重大意义。

（一）司法分流有助于权力分工和权力制约

构建系统科学的权力运行制约和监督体系是建设现代法治国家的根本要求，也是当前我们国家政治体制改革和政治文明建设的基本方向。保持司法权行使的独立性和自治性，体现着我国的宪政构架原则，同时也是司法公正效率功能发挥的基础条件。中国历史上曾经延续着行政与司法一体的传统，到今天，行政司法混同的现象依然比较严重，司法的行政化弊端一直被学界所批评，这一问题至今仍然困扰司法体制；而信访处理中党政主导的模式，在某种程度上是行政权力对司法的替代。对信访体系予以裁决化改造的主张，也潜藏着在行政机构内再造法庭的危险。对信访予以司法分流的主张，要求为司法的独立运转确定一定的权力分工，避免司法受权力干扰而泯灭自身特性，以此捍卫司法公正和效率的法治基石。

（二）司法分流有助于恢复司法内在机能

不少论点将信访问题产生的根本原因归结于司法腐败、判案质量和人员素质，由信访规模庞大是司法救济不力的逻辑，推导出加强干预以至外部接管的方案。由此可以发现，在信访和司法的关系上形成了一个怪圈，外部干预越强烈，司法内生机能越发削弱，司法审理的功效和公信力越趋于低下，因而又招来新一轮的整顿和干预，这就使得司法系统失调、内在机理紊乱，裁判赖以存在的根基遭到破坏。可以说，司法权威缺乏，司法公信备受质疑，以至司法救济被视为畏途的局面，实质上是行政司法不分界、司法自主性差的恶果。提出信访的司法分流，用意就是借此恢复司法中立裁判事实和适用法律的内在机能，推动信访问题更多地运用专业法律力量、法律方法去解决。

（三）司法分流有助于维护司法终局权威

在现代法治国家中，司法已被公认为是定纷止争的权威部门，是社会正义的最后防线。倘若允许司法系统之外的其他部门对司法案件予以最终裁断，则无异于创造凌驾于法律和司法权威之上的权力，司法独立及司法终局效力将荡然无存。以往因涉法涉诉信访的无休止处理，引发司法裁决效力的不稳定，对司法权威造成负面影响。在许多地方，党政部门在处理涉及司法裁判的信访时，对其予以行政化处理，再加上信访考评指标的错位，最终导致司法机关承受种种司法外权力的重压，使司法权受到挤压与侵蚀。7信访当中涉及司法裁断的事项，要依靠司法系统自身的上诉和监督程序解决，着力消除信访体制运行造成的司法宪制地位、权威和效能减损的现象和倾向。

三、推动信访司法分流的改革路径

论证信访司法分流的重要意义，并非是要强制信访案件进入司法途径解决，也不是盲目推崇和迷信司法的作用，鼓励信访者撇开其他便捷方式而一味地选择到法院打官司来解决信访问题。信访和司法依各自制度定位实现角色的矫正和回归，权利的保障、秩序的维护才具有稳固的法治基础，这就要求依照保障诉权的原则拓宽司法案件受理和司法能动的领域，通过搭建信息互动和机制衔接的桥梁，改进司法监督的方法，提升司法系统自身处理涉诉信访的能效，确立并巩固司法独立性和司法终局权威。

（一）拓宽司法受理案件的范围与领域

司法政策限制所导致的受案范围狭窄，是司法救济受堵进而移转至信访的一大原因。在体制转型过程中，法律所确立的权利保护原则和权利救济手段受到具体政策执行的制约，一部分纠纷因“不受理”的司法政策而被拒之门外，原本可以由司法处理的事项因制度渠道的堵塞而涌入信访。在一系列重大改革如国有企业改革、分配制度改革、股份制改革等过程中，因利益配置不当所产生的纠纷，多因缺乏法规和政策适用依据而得不到受理。8甚至一些地方颁布正式文件，规定对业主委员会纠纷、政府招投标纠纷、房屋拆迁纠纷等多种类型的社会矛盾暂不予以受理。司法政策对涉群纠纷事实上采取的不受理或不当处置的手法，使群体性的利益纷争不得不以信访或者体制外的方式寻求解决，这就导致信访的规模扩大、手段偏激、影响扩散，趋于增多的群体性信访对现存社会秩序形成更为强烈的冲击。

革除这些不合理的规定，完善诉讼受理规则，拓宽司法调整领域，是在司法过程中真正贯彻法治精神的要求。按照“救济先于权利”的原则赋予公民诉权，是保障公民实体权利的应有之义和先决条件，它可以使发生争议和纠纷的主体都可以依诉权而请求司法救济。法院受理民事案件范围应当从传统的民事主体的财产权利和人身权利，拓展到具有宪法意义的受教育权、劳动权、环境权、政治参与权、知情权等基本权利，使之纳入诉讼程序法的保护。通过扩大诉讼程序的受案范围、加大司法审查的力度等方式予以整合，使非刑事诉讼均由法院以相同的民事诉讼实体规则和程序规则来审理，由此，司法对信访的分流效应将更加显著而有效。

（二）增强司法系统内部的信访处理功能

依据法治的一般原则，当事人对司法裁决中事实和法律问题不服，应当透过司法系统自身的上诉、申诉程序解决。非司法机构对司法案件予以决断，司法权将不可避免地丧失独立性。在西方国家，立法机关对司法人员的弹劾也仅仅针对失职、腐败等严重违反司法守则的行为，司法裁判事实及适用法律的权力依靠系统的司法独立制度予以保障，因而不允许其他机构或人员干涉司法权力。信访受理及处置机制的构建，应当建立在宪法和法律关于职能分工与法定监督权力规定的基础上，只有这样，才能打破寻求信访便是启动行政干预的传统逻辑，促使不同的部门在法定的权力框架下寻求正确的角色定位。当代中国，司法发挥分流信访的作用，要立足于司法自身的机构和人员建设，增强司法二审终审、审判监督的权威性，增进司法工作人员的专业技能和职业道德，不断培育司法处理纠纷的能力，最终实现依靠司法自身的力量公正、高效地处理信访。

增强司法内部的信访处理功能，除提升二审及再审效能外，还要构建科学的司法行为不端及轻微违法违纪行为的调查和惩戒制度。对司法人员职业行为及非职业行为出现的行为不当，不少国家普遍确立了司法惩戒制度。在美国，依据其《司法资格与能力丧失法案》的规定，对言行表露偏见、单方接触等不端行为，任何人都有权向上诉法院投诉，上诉法院首席法官可以任命一个委员会进行调查，依据调查结果，有惩戒权的司法理事会可以采取公开责备或申斥、命令在一定时间内不派给案件、提请国会考虑启动弹劾程序等惩戒措施。9我国应当借鉴国外的有益做法，确立司法系统自身的投诉受理和行为惩戒机制，结合《法官行为规范》的执行，实施包括设立专门针对行为不端的受理机构和惩戒机构等措施，进一步提升司法行为公正度和司法队伍形象。在中国特色司法体制下，对不涉及犯罪的违法违纪行为，也可以交由司法机关的纪律监督部门处理，以此减少外部监督启动的繁冗耗时，在保障司法独立的条件下形成科学有效的司法内部约束机制。

（三）搭建法律服务推广及信息资源共享的平台

众多信访者没有选择司法渠道解决问题，关键的原因是在认知上及行动上与接近司法的信息与资源相隔绝，包括对司法审判过程的不了解，以及投入司法进程的经济、专业知识资源的严重不足等因素。在信访人员中，经济较为困难、文化水平不高、法律知识薄弱的情况占据相当的比例，而当前的信访体系与法律服务力量没有形成紧密的合作，体现法治力量的专业法律服务组织受重视程度不够，法律援助部门以及民间公益法律团体在解决信访问题方面的作用发挥不足。对这部分人群予以及时的法律指导，进行法律服务资源的倾斜配置，是畅通司法救济、推动司法分流的重要制度保证。

为了促进信访与法律援助形成有机整体，从中央到地方应当建立针对信访的系统、配套的法律服务工作制度，凝聚法律院校、科研单位、民间公益组织和社会团体的力量，以此汇集救济公民权利的强大合力。应当进一步完善涉法信访法律援助衔接协作机制，通过在信访部门设立法律援助接待室，公示法律援助的范围、对象、条件和申请程序等，协助信访部门依法处理涉法涉诉的信访问题；要从制度上鼓励律师参与接访与信访的处置，对需要通过诉讼解决，符合法律援助案件的上访当事人，及时提供法律咨询，依法帮助当事人申请法律援助。通过在法律服务机构、法律专业人士与传统信访部门之间建立起更加紧密的、长效的合作机制，促进信访者接受司法救济的权利能够更有效地实现。

（四）创新司法接访及开展司法监督的思路与机制

信访的很多情形，都关系到公民基本权利的保障，当事人对执法及司法部门的处理不满，经过多次的争取和交涉无果之后，便寻求上级部门的解决。针对这一情况，对于牵涉到司法机关职权行使的信访案件，我国司法机关应当秉持司法为民的宗旨，加强对涉法信访的排查，建立健全接访、下访、约访、回访等一系列调处制度，举行专门的集中接访与派驻接访活动，采取梳理分类、承诺时限、跟踪问效的办法，督促司法审判独立、及时、高效地进行；对于信访中发现的应当提起司法监督的问题，司法部门应通过直接提审、指定审理以及依法重审，纠正事实认定、法律适用以及依法裁判方面的错误。

解决信访在基层与上层之间来回批转的问题，改变群众在局部区域部门中的信访僵局，就应当以公民权利的救济尤其是公民宪法基本权利的保护为主线，探索设立宪法权利诉愿法庭和区域性的巡回法庭。在公民认为个人宪法基本权利受到侵犯而又得不到受理的情形下，赋予公民直接向最高人民法院内的宪法权利诉愿法庭提起诉讼的权利；巡回法庭的设立则专门接待针对基层两级法院的异议与投诉，方便群众行使监督司法的权利。由此，可以将现行司法接访作法转变为权利救济体制，减少随意性与非法因素的干涉，使信访的司法救济路径具有更加系统而严密的体制和机制保障。

（五）按照实现法治和维护司法权威的原则构建信访的“终结”机制

信访的“终结”机制建设主要体现在依托于尊重司法独立、维护司法权威的制度构造，体现司法终局性的法治文明特征，通过对申诉和信访的立案设定具体的操作规范和实施程序，明确界定申请再审的条件，维护司法判决的终局性与既判力，纠正改判不断、判决结果不确定的错误做法。需要明确的是，构建信访的终结机制，应当以肯定和保障公民信访权为前提和基本原则，使公民权利不受克减与削弱。因此，所谓信访的“终结”并非公民权利的“终结”。提起信访是公民表达权、议政权的重要表现，不应当存在“某个机关确定信访终结，公民权利受禁止”的情况。公民向国家机关提出控告和请愿的权利应当得到切实的维护和保障。

注：

1王浦劬：《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读》，《北京大学学报》2011年第6期。

2宋心然：《涉诉信访中“诉访循环”的形成及其治理》，《行政管理改革》2012年第6期。

3谭翎飞、贺涛：《求解环境群体性事件》，《财经》2012年第21期。

4梁兴国：《网络舆情与社会冲突治理》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

5王天林：《中国信访救济与司法最终解决原则的冲突——以涉诉信访为中心》，《学术月刊》2010年第10期。

6于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第226页。

7天津市检察机关联合课题组：《涉诉信访存在的问题与解决路径》，《法学杂志》2009年第2期。

8朱景文：《分流到哪里去了——中国诉讼量的数据分析》，载《“法律与发展的中国经验”国际学术会议论文集》（2008年），第62页。

9李贤华：《美国法官丑闻及惩戒制度》，《人民公安》2010年第4期。