贯彻三中全会精神 深化水土保持改革

刘 震

（水利部水土保持司，100053，北京）

党的十八届三中全会是在我国改革开放新的紧要关头召开的一次重要会议，是全面深化改革的又一次总动员、总部署。会议提出了全面深化改革指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的前进方向和广阔前景，回应了群众的热切期盼，令人精神振奋、信心倍增。全会关于建立生态文明制度体系的一系列重大部署为深化水土保持改革发展提出了新的要求。

一、近年水土保持改革进展

一是建立社会力量投入水土流失治理的激励机制。在不断创新和完善以户承包、联户承包、拍卖治理、股份合作等机制办法的基础上，经过大量调查研究，水利部制定出台了《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，明确了在技术、资金、政策等方面对民间资本的支持措施，有效调动了社会力量参与水土流失治理的积极性。据不完全统计，近10年，农民、大户和企事业单位投入水土流失治理资金已达300多亿元，接近于同期国家水土保持投入水平。社会资金的引入不仅大幅度增加了水土保持投入，有效弥补了国家投入不足，加快了水土流失治理步伐，而且通过发展农业特色产业和休闲观光、打造生态景区，在治理水土流失的同时，促进了地方经济发展，带动了水土流失区农民增收。

二是建立水土保持建设工程群众参与机制，调动当地群众积极性。国家水土保持重点建设项目积极推行了全过程群众参与机制。在项目实施前广泛征求群众意见，在实施中由群众参与建设并进行监督，在实施后将管护责任落实到户。这种建设管理机制赋予了群众更多知情权和监督权，极大地调动了当地群众治理水土流失的积极性，使群众投工投劳折资占比达到水土保持工程总投资的20%左右。

三是依法建立水土流失防治目标责任制。新水土保持法第四条规定国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。按照法律要求，目前已经开展了省级政府水土保持目标责任办法的研究制定工作。在充分调研、与相关部委座谈的基础上，初步形成了考核指标和考核内容。目前，8个省出台的水土保持条例或水土保持法实施办法中都明确作出了建立政府水土保持目标责任制的规定。

四是依法建立水土保持生态补偿机制。在大量调查和研究工作的基础上，新颁布的水土保持法明确提出要建立水土保持生态补偿机制。第三十一条规定，国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。第三十二条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费。通过法律的形式确立了谁开发谁保护、谁损坏谁补偿、谁造成水土流失谁负责治理的原则，提供了向损坏和降低水土保持功能的生产建设项目征收水土保持功能补偿费的法律依据，符合三中全会关于建立生态补偿制度的要求。

尽管在改革方面进行了一些尝试，但我国水土保持仍面临着一系列突出问题和矛盾。一是全国仍有水土流失面积295万km2，治理任务非常艰巨，但目前的投入水平远远低于实际需求。二是边治理边破坏的现象还普遍存在。工业化、城镇化加快发展过程中，开发建设活动动土动石量大面广。据有关资料统计，我国每年平均搬动和运转的土石方量达到382亿t，占全世界总搬运量的28%，每年因人为活动造成新的水土流失面积达1万多km2，破坏植被和生态环境，大量弃土弃渣进入江河湖库。三是基层水土保持技术力量和执法力量还比较薄弱。四是水土保持行政许可审批程序、行政效率仍需进一步简化、提高。

二、进一步深化水土保持改革的思路与措施

1.创新改革管理，推动水土流失治理提速增效

一是依靠政策，大力推进民间资本治理水土流失。三中全会明确提出要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，我们将进一步加大工作力度，特别落实好水利部关于《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，对民间资本在政策上予以优惠，在资金上给予支持，在规划制定、技术指导上加强服务，探索将国家重点治理资金的使用同民间资本结合起来，激发社会力量投资水土保持的活力，提高治理速度、效益和水平。

二是完善项目建管机制，更好地调动当地群众参与水土流失治理的积极性。根据水利部和国家发改委印发的《库区和移民安置区坡耕地水土流失综合治理试点项目村民自主建设管理指导意见》，因地制宜采取理事会、合作社等形式组织村民自建，有效解决工程项目实施过程中财政评审和招标投标程序复杂、耗时长，易错过最佳施工时机等问题，既简化程序，又保证工程施工进度。同时，积极推行参与制和公示制，让群众参与工程建设的全过程，将群众由工程建设的被动受益者，转变为工程实施的组织者、建设的参与者、工程的所有者、后期管护者和成果享有者，充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权，广泛调动群众参与水土流失治理的积极性，保障工程建设质量和效益的长久发挥。

三是建立和推行地方政府水土流失防治目标责任制和考核制。进一步推动落实地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。加大工作力度，确定科学合理的考核指标和简便易行的考核方式，逐步将水土保持的目标责任纳入地方政府年度综合目标考核之中。同时，加大对水土流失严重地区、水土流失重点预防区的监测力度。在监测评估的基础上，依法对目标责任落实情况进行考核。

四是加强协调，形成部门合力。在治理工作中，落实水土保持法相关要求，以水土保持规划为龙头，政府主导，统筹协调相关部门，整合资金、形成合力，共同推进实施山水田林路综合治理，工程、生物、农业措施相配套，系统修复生态环境，实现经济、生态和社会效益相统一。在生产建设项目管理工作中，明确交通、铁路、电力、矿山等行业部门的水土流失防治法律责任，加大其对所属项目监管指导，形成齐抓共管防治人为水土流失的局面。

2.加强水土保持社会化管理，保障水土资源的有序开发和有效保护

水土流失问题是我国重大生态环境问题，防治水土流失是政府必须强化的职能，要把依法行政、加强社会管理作为水土保持工作的重要职责，通过加强社会管理，实现由事后治理转向事前预防和保护、有效防治水土流失、保护生态环境的目的。

一是严格落实水土保持方案制度。依法把好水土保持方案审批关和验收关，严格落实生产建设项目水土保持“三同时”制度，控制人为新增水土流失。

二是加强监督管理。充分发挥流域机构和地方的作用，大力加强基层执法队伍能力，加大水土保持监督检查和违法案件查处力度，努力做到监管到位。

三是落实生态空间开发管制，划定生态保护红线。推动各级政府根据水土流失调查结果，依法将水土流失潜在危险较大区域划定为重点预防区，将水土流失严重区域划定为重点治理区，并向社会公告。对重力侵蚀危险区划定为禁止开发区，对水土流失严重、生态脆弱区域实行生产建设活动管制，对25度以上陡坡地禁止开垦种植农作物。

四是积极探索新型监管方式。全面提升水土保持监测和信息化水平，探索建立水土资源承载能力监测预警机制。利用先进遥感技术，对生产建设项目集中区实施动态化监管，及时监控违法行为，提高监管水平，加速实现水土保持管理现代化，为国家生态文明建设和水土资源可持续利用服务。

五是培养水土保持技术服务体系，规范市场服务。加强和培育健康有序的水土保持方案编制、水土流失监测、水土保持监理等技术服务市场体系，为社会共同防治水土流失提供专业化优质服务。

3.体现资源有偿使用，加快推进水土保持生态补偿制度

一是加快推进“水土保持补偿费征收使用管理办法”及标准制定进程。财政部、国家发改委会同水利部正在积极研究制定“水土保持补偿费征收使用管理办法”（以下简称“办法”）和具体征收标准。“办法”的核心是将水土保持补偿明确为功能补偿；在征收方式上，除对生产建设项目在建设期间按占地面积征收之外，还规定对矿产资源开发项目在生产期间要按照矿产资源开采量征收补偿费。这充分反映了不同类型生产建设项目的水土流失特点，特别是煤炭、油气开采项目生产期间对水土保持功能的长期危害和影响，体现了可持续控制水土流失、保护生态环境的要求。要加大协调力度，推动“办法”早日出台。

二是完善水土保持生态补偿机制。在水利部推进水生态补偿机制的大框架下，已会同有关部门和科研机构，开展了多项课题研究，形成了比较完善的理论成果和政策建议。下一步将根据水生态补偿机制的总体部署，将水土保持作为水生态补偿机制建设中的一项重要内容，依法纳入国家生态补偿机制。

4.适应简政放权要求，转变行政管理职能

按照三中全会转变政府职能的决策部署，切实强化水土保持政策法规体系建设、重大战略研究、全国及区域规划、标准规范制定、监测统计、监督检查等宏观管理事务，逐步下放以下管理权限。

一是简化项目管理程序，下放项目审批权限。经与国家有关部门协商，目前国家水土保持重点工程项目管理程序已逐步进行简化，下放了部分审批权限。今后将适应财政转移支付政策调整，进一步简化中央财政资金国家水土保持项目建设管理程序。水利部商国家有关部门根据国家有关政策和投入情况，编制工程建设规划，并根据规划和当年中央财政投入情况，将资金和治理任务切块到省。省级有关部门负责编制工程年度实施计划，将年度投资和治理任务落实到具体项目。省级年度实施计划经国家有关部门合规性审核后批复下达到项目市、县，报水利部、财政部备案。水利部将加强重点工程行业指导、监督检查和绩效评价，提高投资使用效益。

二是进一步优化水土保持方案审批和设施验收两项行政许可流程。对国家立项审批权限下放的生产建设项目，水土保持方案审批权限将同步下放，杜绝出现“取消下放审批不同步”的现象。积极探索将目前采取的水土保持方案“两稿制”技术审查方式，转变为“一稿制”，减少设施验收行政审批环节，缩短审批时间。

三是精简行政许可事项。取消生产建设项目水土保持监测资质行政许可审批，移交社团组织管理。