深化水利建设与管理体制改革为水利改革发展提供坚实保障

孙继昌

（水利部建设与管理司，100053，北京）

一、2013年水利建设与管理工作成效显著

2013年，在部党组坚强领导下，建管司坚持围绕中心、服务大局，建管并重，合力攻坚，以质量、安全和效益为中心，全面推进水利建设与管理各项工作，取得明显进展。

一是全力做好病险水库（闸）除险加固。在全面完成5 400座小（1）型病险水库除险加固任务基础上，2013年规划内15 891座重点小（2）型病险水库除险加固任务如期完成，质量总体良好。国家发展改革委、水利部还联合印发了《全国大中型病险水闸除险加固总体方案》。

二是扎实开展水利工程质量管理年活动。印发了《贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》，开展了工程建设质量隐患大排查、工程质量监督机构负责人和业务骨干培训以及知识竞赛、质量管理年记者行活动，营造了重视质量、追求质量、崇尚质量氛围。

三是全面推进水利工程管理体制改革。继续深化国有水管单位体制改革，督促各地足额落实两项经费；组织开展小型水利工程管理体制改革，与财政部联合印发了指导意见，在全国55个县开展了改革试点工作；积极落实中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护资金12.35亿元。

四是组织开展水库蓄水安全专项检查和整改。组织各地对所属水库进行全面排查，共排查水库92 107座。派出27个专项检查组对27个省306座水库进行重点抽查，发现问题750个并完成整改，目前对发现的问题整改率达99.8%。出台制度对水库加固设计、竣工验收、分期蓄水、安全监测、运行管理等各环节作出了明确要求和规定。

五是着力强化水利建设市场监管。组织开展了全国水利发展改革监督检查、建设领域突出问题专项治理和建设市场主体信用评价，完成了建设领域守信激励和失信惩戒制度建设试点工作；推动水利工程建设项目招标投标进入公共资源市场，2013年全国招标的水利工程建设项目累计进场交易额1630亿元。

六是稳步推进重点水利工程建设。分淮入沂整治工程、洪泽湖大堤除险加固工程开工。洞庭湖二期治理3个单项工程、中哈霍尔果斯友谊联合引水枢纽工程通过竣工验收；四川武都水库投入初期运行并发挥效益；西藏旁多水利枢纽首台机组发电，广东乐昌峡3台机组全部并网发电；云南牛栏江—滇池补水工程全线通水，江西峡江、四川亭子口下闸蓄水，黄河海勃湾通过蓄水阶段验收。

七是不断强化水利工程运行管理。严格落实水库大坝安全责任制，向社会公告了656座大型水库大坝安全责任人名单；全年完成对42座水库、15座水闸、16处堤防的运行督导，组织对12个水管单位进行国家级水管单位考核或复核验收；做好三峡工程试验性蓄水阶段性总结、三峡调度规程编制等工作；参与南水北调东线一期工程运行管理机构组建方案协调和第七次建委会会议准备等有关工作。

八是全面加强河湖管理。编制完成了全国江河重要河道采砂管理规划和水域岸线保护管理规划；在长江宜昌至荆州水域组织开展了“亮剑”专项执法行动，在长江干流开展了为期3个月的打击非法采砂集中整治行动；联合交通运输部对长江干流河道采砂管理情况进行现场检查；对发现的违法违规涉河建设项目和河道采砂进行了重点查处。

九是扎实推进水利援藏工作。召开水利部第六次援藏工作会议，对《水利部“十二五”援藏工作规划》进行了中期评估，印发了援藏规划后期工作实施方案，配合人事司开展部援藏工作组轮换和水利援藏工作先进通报表扬活动。

十是不断加强队伍能力建设。深入推进水利建设与管理行业廉政风险防控工作，保障水利工程“四个安全”。

二、在水利建设与管理领域深化水利改革

党的十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出到2020年在重要领域和关键环节改革上要取得决定性成果，为全面深化改革明确了路线图和时间表。部党组对深化水利改革进行了全面部署，提出了改革的重点和任务，明确要求水利工程建设管理体制改革、运行管理体制改革和河湖管理创新要加大攻坚力度，加快改革步伐。建管司将认真学习、深刻领会，全面落实、扎实推进。

一是加快政府职能转变。《决定》指出，要全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。加快水行政职能转变，强化社会管理和公共服务，逐步建立事权清晰、权责一致、规范高效、监管有力的建设与管理体制，是加强水利工程建设与管理的重要保障。努力方向是：

①合理划分事权。建立事权和责任相适应的制度，合理划分中央和地方工程建设、运行管理、河湖管理事权，特别是要科学界定中央和地方的共同事权，明确责任边界和监管主体，形成职责明确、管理高效的责任体系。

②精简行政审批。涉及河湖管理、工程管理、建设管理等行政审批事项较多，通过近期改革已减至10项。按照新一轮政府职能转变的要求，进一步逐项清理、论证，最大限度地减少、下放和整合审批事项。对确需保留的行政审批事项，减少环节，简化手续，提高效率；对决定取消和下放的事项，加强行业指导和后续监管。

③加强市场监管。推动水利建设市场进一步统一开放、竞争有序，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；建立公平开放透明的水利建设市场规则，实行统一的市场准入制度，着力清除市场壁垒、地方保护和不正当竞争。加快信息公开和诚信体系建设，积极开展信用等级评价。制定水利建设市场主体信用等级评价管理办法和信用信息应用管理办法，建立守信激励和失信惩戒制度。

④强化社会管理。针对水利建设与管理工作任务重、涉及面广、服务对象多的特点，坚持依法行政，完善法规制度，加大执法力度；坚持综合治理，多措并举，形成合力；坚持分类指导，整体推进，重点突破；坚持源头治理，标本兼治，重在治本。

⑤推进政府购买服务。在水利建设管理、工程运行管理、河湖管理、维修养护等领域，凡是适合市场、社会组织承担的，积极引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买服务，推动水利公共服务提供主体和方式多元化。

二是着力推进水利建设管理体制改革。提高水利建设管理水平，保障工程建设质量、安全和投资效益，必须按照《决定》要求，处理好政府与市场的关系，创新建设管理模式，强化监督管理，进一步深化水利建设管理体制改革。

①创新建设管理模式。针对大规模民生水利建设的特殊性、复杂性和基层建设管理力量薄弱等问题，不断创新建设管理模式，大力推行集中建设管理。继续规范项目法人组建，落实项目法人责任主体地位，完善项目法人考核制度，强化政府对项目法人的监督管理。积极试行代建制、设计施工总承包、BOT和BT等建设管理新模式。

②强化招标投标监管。促进统一规范的公共资源交易市场建设，努力推进水利项目招标投标全部进场交易，积极探索和推行电子招标投标、集中打捆招标，尽快修订出台水利工程建设项目招标投标管理办法，严格程序和行业监管，确保招标投标公开公正、阳光透明。

③完善质量管理体系。健全统一权威的质量监督机构，大力推进县级质量监督机构建设；建立水利建设质量可追溯制度，实行工程质量终身责任制；建立质量隐患排查和预防控制体系，实行水利工程建设项目和建设过程的全覆盖；开展质量工作考核，改革质量监管模式，实行分类监管和差别化监管，加强质量巡查、质量“飞检”和现场监督，推行第三方质量检测。

④完善水利工程建设廉政风险防控机制。在水利工程建设领域，强化机制建设，推广廉政风险防控手册应用，对权力运行实施全过程监督制约；创新监督检查方式，出台加强和改进水利建设项目检查工作的意见，保证监督检查成效；深入开展水利工程建设领域突出问题专项治理，加大重点环节治理和惩处力度，确保工程安全、干部安全、资金安全、生产安全。

三是深入推进水利工程管理体制改革。科学的管理体制和良性运行机制，是水利工程安全运行和效益充分发挥的有效保障。进一步深化水管体制改革，重在落实管护主体、责任和经费，强化监督，规范管理，促进水利工程管理专业化、集约化、社会化和现代化。

①继续深化国有水管体制改革。指导督促各地足额落实公益性人员基本支出和工程维修养护两项经费；推广政府购买服务，积极推进水利工程管养分离，实现维修养护的市场化、集约化、专业化和社会化；严格水利工程管理考核制度，全面提升工程管理水平，促进水利工程管理现代化，保障水库等工程运行安全、充分发挥效益。

②大力推进小型水利工程管理体制改革。积极推进小型水利工程产权制度改革，明确工程所有权和使用权，探索将财政投资形成的资产转为集体股权，或者量化为受益农户的股份；落实管护主体和责任，因地制宜采取专业化、社会化管理等多种管护模式，鼓励以大带小、小小联合的区域化集中管理模式；采取所有者落实工程管护经费、政府视情况采取购买服务或奖补的方式，建立稳定的管护经费保障机制。近期督促指导各地出台实施方案，坚持试点先行、典型引路、分类实施、全面推进。

③建立稳定的工程管护经费来源渠道。将公益性工程管护经费纳入财政预算安排予以保证；对中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费加大投入力度，扩大补助范围；在地方水利建设基金中争取切出30%左右比例，从土地出让收益中计提的农田水利建设资金中划出一定比例，从河道工程修建维护管理费等水利规费中切出一定比例，用于水利工程维修养护。

四是创新河湖管理体制机制和保护模式。河道与湖泊是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分，是重要的自然资源。必须按照《决定》提出的“建设美丽中国、深化生态文明体制改革”的要求，创新河湖管理体制和保护模式，强化监督管理，维护江河湖泊资源功能、生态功能和健康生命。

①健全法规制度体系。将河湖管理作为生态文明建设的重要内容，建立健全涉河建设项目、河湖采砂、水域岸线等保护管理制度、水域岸线占用补偿制度、责任追究制度，用制度保护和管理河湖。

②合理划分河湖保护管理区域。加快出台水域岸线保护利用规划、河道采砂管理规划等，实施主体功能区制度，将水域岸线科学划分为保护区、保留区、限制开发区、可开发利用区，划定开发管制界限，建立规划约束机制，为河湖管理保护奠定科学基础，有序实现河湖休养生息。

③开展确权划界工作。对河湖水域岸线等自然资源及水利工程进行统一确权登记，划定管理和保护范围，形成归属清晰、权责明确、监管有效的河湖管理保护制度。按照区分轻重缓急、先易后难、因地制宜的原则，先划界，后确权，按事权划分，重点做好中央直管河道和工程确权划界，指导督促地方做好确权划界。

④创新河湖监管机制。按照分级管理原则，落实河湖管理主体、责任和经费，建立健全政府主导、水利牵头、部门合作的监管机制，因地制宜推行“河长制”；出台加强河湖管理指导意见，完善河湖管护标准体系和监督考核机制，强化河湖管理能力建设，规范审批，严格执法，坚决查处侵占河湖、非法采砂等行为，维护河湖健康生命。