准确把握自由裁量的“度”——财政部颁布施行《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》

●本刊编辑部

西方有一句名言：“把权力装进笼子里。”意思是要给权力套上枷锁和缰绳，避免权力滥用。由于我国各地经济社会发展程度的不同和行政管理的复杂性，赋予行政机关一定的自由裁量权是必要的。但是由于自由裁量权存在一定的弹性空间，致使财政部门执法人员在执行工作中不好掌握。因此，对财政部门手中的行政处罚权力进行规范，给予必要的监督和制约，是推动财政部门依法行政、规范执法的重要举措。

从零散趋于规范

一直以来，如何正确行使处罚权力，准确把自由握裁量度是困扰财政部门的一大难题。财政部门因执法不当、处罚不均等问题造成执法部门与执法对象发生冲突，影响执法公正、公平的现象时有发生。现实执法过程中行政处罚权力的滥用，致使不少行政部门对权力的规范与制约日趋严谨。各级政府文件中通过“限制”、“压缩”、“减少”、“严格控制”自由裁量权等方式来规范财政部门行政处罚权力的运用。

此前，关于财政行政处罚的规定散见于 《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律中 （本文所指法律皆为广义法律，泛指一切规范性文件），财政部门行使行政处罚权主要参照 《财政违法行为处罚处分条例》执行。由于这些法律并非针对财政部门行政处罚的专门性制度规定，相关条款规定较为笼统，而且分布零散。财政部门在执法过程中缺乏系统性指导，导致行政处罚执业质量不高，影响财政干部队伍形象，不利于财政部门依法行政依法理财工作的推进。

财政部在深入调研和广泛征求意见的基础上，颁布了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》。作为规范财政部门行使处罚裁量权的指导性文件，《规范》对财政部门行政处罚裁量权的定义、范围、原则，监督制约机制，处罚的种类和幅度都给予了明确的规定，特别是对行政处罚中应从轻处罚、从重处罚及不予行政处罚等特殊情况进行了列举说明，为财政部门行使行政处罚裁量权提供了规范和指导。《规范》的施行，意味着我国财政部门行政处罚裁量权的规定逐渐由零散走向规范化。

法律完善中的地方推动力

在法制建设中，我们常常会看到这样一种“倒逼现象”：部分地方法制走在中央立法前面，地方法规的出台推动着中央立法不断向前发展。这种由下而上的推动力，正是完善我国法制建设中不可忽视的重要力量。以行政处罚权为例，事实上，早在《规范》颁布之前，就已经有一些地方根据本地情况出台了规范本地区行政处罚裁量权的相关制度。

如：湖北、安徽、浙江、襄阳等省市，分别制定了财政行政处罚自由裁量权指导标准和财政行政处罚自由裁量权执行标准，从制度上杜绝行政执法的随意性；江西省于2009年出台了《江西省财政行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对行政处罚行为和细化标准进行了详细规定；湖南省财政厅对财政行政处罚裁量权执行基准进行了深入研究，在广泛征求意见的基础上，出台了《湖南省财政厅行政处罚裁量权基准》，并自2010年1月1日起在全省各级财政部门施行；重庆市在广泛征求意见的基础上于2010年制定了 《重庆市财政局执行〈注册会计师法〉和〈会计师事务所审批和监督暂行办法〉 自由裁量权标准》；等等。

地方关于行政处罚法规制度的出台，为财政部门在具体执法中提供了依据和规范路径。以各省市出台的行政处罚自由裁量权标准为指导，各地财政部门围绕行政处罚的规范化、标准化、专业化进行了深入实践和探索。

近年来，辽宁省财政厅以缩小行政处罚自由裁量权空间为抓手，采取十项制度，通过明确行政处罚主体和处罚依据、接受社会监督、试行行政处罚案件先例制度、严格理财过错责任追究制度等措施，确保行政处罚公平公正；财政部驻河北专员办将自由裁量权与廉政风险防控相结合，对自由裁量权进行了重点关注，认真分析和把握各个关键环节，总结出规范自由裁量权的有效方法。

与此同时，部分基层财政部门在规范自由裁量权也有所进展。如：山西晋城市财政局开展了《规范行政处罚自由裁量权实施办法》和《行政处罚自由裁量权指导标准》的重新制定工作，进一步规范了各执法科室的行政处罚工作，使行政处罚自由裁量权指导标准更加完善；湖北荆门市财政局开展晒行政执法监督检查案卷暨财政行政处罚自由裁量权培训活动，对年度检查案卷逐项进行评分，并从各单位案卷中挑选出25 个优秀检查案卷，供观摩评查，成效显著；辽宁盘锦、湖北宜昌、浙江海盐等市县将与行政处罚相关的法律法规进行分类细化，明确每个类别、档次的行政处罚具体情形和幅度，较好地发挥了财政自由裁量权在加强经济社会管理、促进社会公平、提高办事效率等方面的作用；新疆尼勒克县财政局不仅梳理了带有自由裁量权内容的执法依据，而且制定了行政执法案卷评查制度，每年对行政执法案件 （包括行政处罚案件）进行不少于一次的评查，进一步促使行政处罚工作走向规范化。

法有威，权可度

“如果没有监督和制约，一切权力都将最终走向腐败。”自古以来，人类从未停止过对权力监督与制约的脚步。权力约束机制要求其具有权威性、独立性和可操作性，能尽量做好法律的量化与细化工作。

《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》 虽对规范财政部门行政处罚，推动依法行政具有一定作用，但也存在一些“美中不足”之处：其一，法律位阶和层级不高，不具有强制适用效力。《规范》属于规范指导性文件，有关规定仅供财政部门行使处罚裁量权时参考适用，并非强制适用，使其法律效力大大减弱。其二，并非行政处罚的直接依据。《规范》 只是对财政部门行使行政处罚裁量权行为进行规范和指导，并没有对财政违法行为的具体情形和处罚措施作出规定，它不是财政部门行政处罚的直接依据。其三，属于原则性规定，需进一步细化量化执行。由于各地经济社会发展水平大不相同，《规范》仅对“一般情况”作了原则性规定，而对于具体情况仍需各地财政部门结合实际情况进行自行裁量。

鉴于此，笔者认为，规范财政行政处罚裁量权，推动财政部门依法行政，应做到“法有威，权可度”。一方面，要尽快提高《规范》的法律位阶和层级，充分发挥其震慑效应和规范作用，使其“有威慑力”；另一方面，对于权力制约与约束的规定，应是可以量化和细化的。制度的细化与量化，是其能否得到有效执行的关键。关于行政处罚裁量权的规定，应进一步细化和量化，注重引导执法人员如何把握手中权力的“度”，诸如某些地方部门出台一些更加详细的执行标准，避免出现轻责重罚、重责轻罚、同案不同罚的现象。此外，各地仍需结合实际，准确理解和把握自由裁量的灵活度与可控度，对所执行案件给予“罚过相当”的处罚，才能使法律更好地体现民意，展示公平、公正、合理的立法理念。■