完善高校治理结构的措施解析

王 瑞，王丽文

（河北大学，河北 保定 071000）

完善高校治理结构的措施解析

王 瑞，王丽文

（河北大学，河北 保定 071000）

治理结构的完善，对于高校的发展有着非常重要的意义和作用。通过对高校治理结构的研究发现当前高校治理结构不同程度地存在产权关系不明确、行为短期化、管理关系复杂混乱等现象和问题。提出了应该通过理顺产权关系、强化高校的监督体系、协调学术权力和行政权力等措施来完善高校的治理结构。

高校；治理；结构措施

一、引言

教育是民族振兴和社会进步的基石。党的十八大报告指出，要坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人；全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，推动高等教育内涵式发展。促进我国从高等教育的大国向高等教育的强国转变。随着中国高等教育改革的不断深入，关于高校治理结构的研究受到越来越多的关注，逐渐成为了学者们研究的焦点。

关于高校治理结构问题，在学术界里已经形成了比较丰富的研究成果，学者们的研究成果主要集中以下几个方面。沈有禄认为，高校治理结构是指在高校的多元化投资中出资人的所有权与高校法人的经营管理权相分离的情况下，关于所有者与代理人之间契约关系的一种制度安排，是一种“委托——代理”制度。丁万星，申静和王颖通过对高校治理结构和高校管理结构进行比较分析，指出高校治理结构体现的是高校治理的权利来源，同时指出高校治理结构应该从内外进行完善，这样才能真正完善高校治理结构[1]。徐银燕通过对国外高校治理结构和治理模式进行综述，提出改革和完善我国高校治理结构的对策，同时指出高校外部治理结构和内部治理结构各要素之间的优化组合等将成为高校治理结构研究的热点。王卫星,余兴无从高校债务负担现状出发,指出高校治理结构的完善有助于防范高校债务问题。于文明在其代表作《中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究——构建现代大学制度的新视角》中，以现代大学制度的核心——高校多元利益主体的协调为切入点和归宿，通过对中国公立高校管理体制改革与发展变化进行深入研究，发现了利益分化问题。从总体上看来，我国对于高校治理结构问题的研究还处于起步的阶段，对于高校治理结构的研究虽然已经很多，但是理论的深度还不够。在新的历史条件下，如果充分的利用已有的研究成果，结合现代高校的制度建设，完善我国高校治理结构问题已经成为高等教育改革的一个重点问题。

二、高校治理结构的内涵

（一）治理结构的来源

治理结构最早是在公司管理的过程中出现的，因此又被称为公司治理结构或者是法人治理结构。公司治理结构的来源，在于公司所有权与经营权的分离，从而导致了公司所有者与经营者的利益存在分歧，因此而产生了委托——代理的公司制度。公司制度因权力的差异性而产生了委托人（即所有者）和代理人（即经营者）。委托人委托代理人管理公司，在宏观层面上，两者的利益是相同的，即实现公司利益最大化，然而在微观层面，两者的利益存在不一致，即代理人还要追求自身利益的最大化。在这样的情况下，就产生了如何对公司的结构进行治理成为公司管理的首要问题[2]。

这是因为：第一，信息不对称性，造成委托——代理难问题。委托人委托代理人治理公司，由于存在信息的不对称，委托人不能完全观察代理人的管理行为,不能明确的了解代理人的效率和质量；同时，由于两者利益存在差异性，容易引诱代理人出于自我动机而刻意隐瞒和欺骗委托人，进而损害委托人的经济利益，这主要体现在业务经营和财务管理方面，因此导致委托人不会轻易的把其公司委托给代理人经营。第二，信息不对称，容易造成低效率的委托——代理合同。委托人和代理人的信息不对称，致使两者的委托——代理合同内容不完善，即使合同完善，按照合同要求进行监督也不尽可能，原因在于善意伪装和监督成本太高。

（二）高校治理结构的界定

高校治理结构，实质上是指高校的内部管理和组织体制，以及与外部相关的外部治理结构。具体来说，第一，高校中存在各种层次不同的权利群体，各个群体之间的利益有时一致，有时也会出现不一致的情况，当利益主体的利益存在矛盾时，就必须对此进行管理。即应该针对高校内部的各种权利，进行不同层次权利进行合理配置和管理，以尽量减少权利的重叠，做到损害最小化；同时，各种利益主体的权利应该尽量均衡，否则容易导致高校治理的非均衡性，进而阻碍高校的健康发展。第二，高校主要存在两大权利，即行政权利和学术权利，这两个权利是相辅相成、互相影响的，行政权利为学术权利服务，而学术权利又会受到行政权利的约束，当两个权利存在不吻合时，就会出现高校治理结构问题，这会同时影响双方。第三，高校在处理好内部治理结构的同时，必须高度重视外部治理结构，因为高校的老师和学生都暴露在外部的环境当中，都会与外部环境相接触，如教师参与校外课题、在校外进行调研的时候，学生实习、找工作等，这些都可认为是外部治理结构。高校外部治理不好，会影响高校的发展，如教师参与校外课题时，如果学校管理不当，会损害学校的利益，会损害老师的利益，同时也会耽误学生[3]。因此，高校治理结构要求内外部结合，共同打造合理完善的高校治理结构，这体现了高校的社会应变管理能力。综合可知，所谓高校治理结构，是针对内外部的权利配置，设定适宜的制度，促进高校内部行政和学术的协调优化，政治和文化以及老师和学生的协调优化，最终实现高校的良好发展。

三、高校治理结构存在的问题

高校经过一系列改革，其管理体制已经比较完善，尤其是根据我国的《高等教育法》、《教育法》等法律法规可以看出，高校治理结构的机制相比计划经济体制下要显得更为合理。然而，从实践来看，高校内部的权责利不清晰，行政权力过大，教师权力过大，故形成高校治理的倾斜，这导致高校治理的管理机制不完善，进而不利于高校治理结构的建成。同时，高校权力的倾斜，容易导致高校内部治理和外部治理的不协调，内部治理容易主导，使得外部治理也会出现倾斜，进而阻碍高校治理结构的改善。究其原因，造成高校治理结构不合理和非均衡主要在于，高校治理机制的权责利配置失衡，进而影响高校治理机制的构建。具体来说，高校治理结构主要存在以下几个方面的问题：

（一）产权关系不明晰

首先，当前我国高校的资产、经费来源已经不仅仅单一的依靠国家的财政拨款，而是逐步呈现多元化。许多高校为了解决办学经费的问题，通过其他多种渠道来筹集资金，例如税收的减免、民营资本投入、社会的捐赠等等，如果高校不明确产权问题，会阻碍高校多元化筹资办学的方向。其次，高校融资渠道的多元化并不意味着其产权结构也是多元化的，现实情况是当前高校产权主体呈现单一化，这样并不利于高校办学自主权的落实。目前，高校的产权的主体唯一的属于国家，虽然高校可以占有并使用学校的资产以及教育资源等等，但是它们都需要依附于政府部门，是国家行政机构的附属物，因此，我国高校与政府之间的关系主要表现为行政上的隶属关系，高校仅仅是执行政府指令的教育机构而已，没有任何独立的产权和经营权，所以，政府才是高校所有资产的最终所有者以及行政上的管理者。因此，在此情况之下，政府在管理高校的过程当中，既可以依靠行政手段来执行其所有者的职能，又可以通过其权力实现一定的社会目标和政治目标。最后，政府对于高校的约束机制和激励机制并不健全，权利和责任并不对称，这使得高校既缺乏约束力，又丧失了积极性和活力，最终导致谁也不会对学校经营的好坏和资产的流失负责。

（二）行为短期化是主流

行为短期化主要是指高校在管理的过程中仅仅看重了学校的短期的利益，忽视学校长远利益的行为和做法。普通高校的管理者和所有者的权益有一致也有不一致的时候，当两者权益不一致的时候，管理者会注重自己的权益。高校治理是一个长期的过程，即高校投资期长，回报期长，而管理者的在位时间是有限的，这容易导致管理者在高校利益最大化和自身利益最大化之间进行权衡，而这种权衡倾向于管理者自身的利益的时候，就会出现短期化的行为。这种短期化行为使得管理者为了自身权利而构建匹配的行政机构，行政人员，即高校治理的行政色彩浓厚，这时的高校俨然成为了一个行政单位而非事业单位。管理者为了自身的利益，会大力追捧“形象工程”，即扩大高校的规模，建设新的教学大楼和新的校区等等，这些外形化的成绩可以显示出管理者的能力。然而，这种行为是显著的短期化的管理行为，对于高校的长期化发展，管理者采取等待处理策略。这样下去，高校治理会出现经济上所说的“逆向选择”、“二手车市场”现象。从国内各大高校的现有规模和学生人数以及公立的大学大搞新校区建设等现象就可以说明这种情况。

（三）管理关系复杂

高校的管理班子从宏观层面来说，主要分为两班人马：一是党政班子，二是教学班子。党政班子的人员主要是实施学校的各项规章制度，负责学校的对外宣传工作，负责教师和学生日常的管理等等；而教学班子的人员主要是负责高校的教学，人才的培育等。这两班人马是相互作用的，行政人员为教学人员服务，教学人员是在行政人员的管理下行使其权利。不管两班人员如何，管理是高校整体运转的“指明灯”，是高校软硬件、党政教学相互结合的关键所在。但是，从微观上来讲，高校的管理仍然存在以下几方面的问题：首先，党政人员容易利用其职权，在学校的招聘人事中，往往存在任人唯亲的现象，以及经常出现一些党政的“闲人”，而这些人的学历、能力或者素质等往往都达不到学校自身招聘的要求，这一方面造成高校内部管理机构的人员烦冗，很容易导致高校形成“惰性”文化。其次，在高校的招生过程中，往往容易会存在一些寻租的行为，即招生时，一些人员利用信息不完善进行受贿行贿等行为，且对高校的管理者隐蔽，这样的现象很多人都已经见怪不怪、习以为常[4]。另外，近几年来，高校为了扩大规模，吸引学生，逐步陷入了扩张的“怪圈”，扩张大，则招生多，招生多则进一步导致了高校的扩张。这极大的增加了高校的财务和预算，同时这也是高校存在寻租或受贿行为的主要原因之一。党政教学的权利重叠或者过分干预，都造成高校治理结构存在问题，而这些问题不是一蹴而就形成的，也不是短期内就能够解决的，因此，必须形成具有特色的高校治理结构。

四、完善高校治理结构的思路和对策

（一）理顺高校产权关系

高校产权结构的一元化无法解决行政干预过度、政校不分的种种问题，笔者认为，我国高校产权结构应该向多元化的方向进行改革。这里的产权结构多元化并不是指经营组织的各种权利被分散到多元主体身上，而是指投资主体多元化，仅仅是狭义上的财产所有权的多元化。根据高校现有的状况和条件把一元的产权结构进行多元化的改革，可以有效的分离政校职能。在多元的投资主体情况下，股东、校董、学校的各个管理层之间可以相互制衡，这种法人治理结构就会有一个良好的运转基础，高校的法人地位就可以真正的得以体现，同时还可以在一定的程度上有效的克服“内部人控制”的问题。在我国高等教育制度中，如果要想有效的调整高校与其他法律主体之间的关系，就必须要确立高校法人地位，同时，这也是高校与政府关系演变的必然结果。要明确政府与高校各自权利的范围和边界，通过各自权利的界定，政府可以在其产权的范围和权限内进行制度安排，在这个基础上保证高校法人具有独立的法律地位，可以独立的承担民事法律责任，从而能够有效防止其他的组织机构对高校独立权利的非法干涉，并把属于高校法人的产权在高校的内部进行再一次的分配和认定，通过合理的产权配置，有效地实现高校内部各组织成员的多样化需求[5]。

（二）强化高校的监督体系

目前，我国普通高校的监督体系基本包括以下几个方面：党内的监督（纪检）、党外的监督（工会、民主党派等）、行政监督（监察）、群众监督（群众来信来访、校务公开、微博、校长信箱）、经济监督（审计）、舆论监督（校报、广播、电视台、网络媒体等）。高校监督体系存在的主要问题是监督体系大而全，但是核心的部分表现乏力，存在后顾之忧，无法真正公众、有效、独立的行使监督权。

为了提高高校的行使监督的权力，我们应当从以下这几个方面入手：第一，加强纪检系统的垂直领导，提高监督的独立性，提高纪检部门的地位。第二，把执行人员和决策人员分开，在一定程度上保障监督的合理性与公正性。第三，在监督对象上抓大放小，集中精力解决主要问题。第四，扩大群众的知情权、民主参与权，使监督权真正成为高校权力的一极，从而实现分权制衡的目的。第五，实行纪委干部交流换岗制。

另外，还要建立与完善民主监督机制。决策和执行应当与监督相互分离，高度重视高校内部监督机构与民主监督机制的建立。为此，首先应该积极的推进校务公开，使得相关的信息得以公开和透明化，消除“非对角线”现象，加强信息的管理，并建立起对信息和信息管理的监督机构。监督机构要独立，确保沟通渠道的畅通、信息的有效性以及监督的可执行性。在此基础上，提高对高校管理工作与事务处理的民主监督，进一步建立健全教职工代表大会制度，充分的发挥教职工代表大会制度应有的作用，并通过教职工代表大会对领导干部进行评议和监督。同时，在高校教职工代表大会的基础上可以设置一个学校监督评议委员会，委员可以由教师委员和一定数量的学生委员构成，使广大的师生员工可以充分的参与到高校的日常事务的监督管理之中。两类委员分别接受来自教师和学生两个群体各类的申诉、投诉、检举、以及提案和建议等等，遇到重大的问题可以提交师生权益保障委员会或者是直接报送到职工代表大会进行讨论。

（三）协调行政权力和学术权力的关系

第一，应当进一步划分并明确学术权力和行政权力之间的界限以及他们各自所作用的范围和领域，这是有效协调二者之间关系的前提，严格限制放大行政权力或者过分的干预学术权力。第二，高度重视学术权力在高校发展过程中所发挥的作用以及所起到的作用，逐步确立学术为本的思想和意识，切实的提高教授和学术人员在高校的学术事务决策中的地位以及所起到的重要作用，科学的认识并切实发挥学术权力在高校学术管理活动中的主导作用，营造出一种尊重学术、重视学术的高校氛围和文化。第三，要强化高校的学术民主制度建设，这是协调二者之间关系的关键所在。健全和完善校务委员会和学位委员会的制度和体系，加强学术委员会、教授委员会和教学委员会的权威和地位，提高学术权力在高校治理中的作用和地位，确保教授、专家和学者对高校的学术事务享有主导权力，进而可以充分参与高校的管理和决策。第四，要充分保障高校教师和学生的权益，深入贯彻《高等教育法》，进一步建立健全以教师为主体的教职工代表大会制度，明确规定教职工代表大会的职责并确定学者代表的比例，使教职工代表大会的组成能够真正切实的反映高校各种利益群体的要求，将教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处，同时也可以提高和扩大学生群体对学校事务的积极性和参与度。第五，要逐步的改善高校行政管理的方式和方法，克服各种形式主义以及官本位的思想和作风，通过校内的机制和体制改革，尽快的实现以行政管理为主导的、高度集中的官本位的管理模式向行政管理与学术管理相结合的管理模式的转变。总而言之，就是要通过改革努力实现高校的行政管理部门能够真正以教师、学生和学术为中心，主动为教学和科研服务，做到学术权力和行政权力相辅相成，相互协调、相互合作，形成优势的互补，共同维持高校长远、健康的发展。

[1] 丁万星,申 静,王 颖.高校治理结构的法理探析[J].河南社会科学，2008,(3):12-14.

[2] 徐德刚,冯周舟.论高校治理的权与责[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版) ，2011,(2):37-38.

[3] 徐银燕.高校治理结构研究综述[J]. 保定学院学报，2010,(4):42-44.

[4] 吴 驰. “两型社会”理念为核心的高校师资开发与管理研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版) ，2011,(3):101-104.

[5] 王卫星.高校治理结构缺失的原因与构造思[J].财务与会计（理财版），2009,(3):56-58.

[5] 谭九生,吴甜甜.论我国高校教师校内申诉制度的完善[J].湖南财政经济学院学报，2011,(6):17-20.

Explore measures to improve the governance structure of universities

WANG Rui, WANG Li-wen
(Hebei University, Baoding 071000, Hebei, China)

The governance structure for the development of colleges and universities plays a very important role. Based on the study of university governance structure, it is found that current university governance structure is featured by problems of unclear property relationship, short term behavior, and complex management relationships. To resolve these problems, this paper proposes to optimize the governance structure by smoothing the property relationship, strengthening university system of supervision and coordinating the academic and administrative authority.

college; governance structure; measures

G641

A

1673-9272(2013)05-0114-04

2013-08-23

河北省社会发展课题及民生调研课题：“关于以完善法人制度为主体的高校管理研究”（编号：201203009）。

王 瑞（1977-），男，河北沧州人，河北大学讲师，硕士，研究方向：高等教育、劳动与就业方向研究。

[本文编校：李浩慧]