我国行政问责制的多维难题与解题对策

□ 刘定福

（衡阳师范学院，湖南 衡阳 420008）

我国行政问责制的多维难题与解题对策

□ 刘定福

（衡阳师范学院，湖南 衡阳 420008）

我国行政问责制从2003年实施以来，无论是在法律制度方面还是在实践操作中都面临着多维难题的困扰，影响了问责制的有效推行。为走出现实困境，本文提出了深化认识、明确职责、拓宽范围、配套制度、完善体系等解题对策，以期在行政制度上加大对权力的制约和监督力度，建设和谐、高效运转的责任型政府。

行政问责制；制约；监督

美国著名学者杰·M·谢菲尔茨在1985年主编的《公共行政实用辞典》中第一次提出了行政问责的概念。他认为，行政问责是“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”［1］而行政问责制是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。从功能和作用上看，行政问责表现为行政管理中的一种监督控制机制，其作用是为了实现社会和行政自身对于行政效率和效果的价值期望，“使监督主体在行使问责制度时，能做到有章可循，有规可依，督促政府工作人员更好地履行职责，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，在行政制度上保证对权力的制约和监督。”［2］

我国行政问责制是从2003年开始实施的，其对于加强党的制度化建设，提高执政党的科学化、制度化、规范化、程序化水平，促进政府官员恪守职责和廉洁从政，建设服务型、责任型政府，完善制约和监督机制，推进行政管理体制改革，都具有十分重要的现实意义和积极作用，彰显了“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”的特征。［3］本文分析了目前我国行政问责制推行过程中所遇到的多维难题，在此基础上提出了相应的对策。

一、我国行政问责制推行过程中遇到的多维难题及其原因

从2003年以来 ，我国多个省（区市）和大多数中央部门都不同程度地开展了行政问责工作。特别是2008年以来，各地区、各部门积极贯彻落实党中央、国务院的要求，不断加大工作力度，以推进行政问责制向纵深发展。问责对象从行政首长向其他行政机关工作人员扩大，问责方式由“上级问责”向“制度问责”转变，问责范围从安全生产领域向其他领域推进，行政问责从非常举措走向制度化、规范化、程序化，其实效性和影响力在逐渐加大并成为行政管理体制的一项制度建设，取得了一定的成效。但也必须看到，由于我国的问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都面临多维难题的困扰，影响着行政问责制的有效推行。其主要表现为以下几方面：

⒈责任主体不明确，问责效果不明显。由于目前我国公务员岗位设置及其职责规定不明，尤其是党政之间、不同层次之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，有权无责或有责无权的现象相对普遍，权力与责任不对称，而且有的问责主体不明确，造成了问责效果不明显的后果。这种职责不清问题具体体现在：⑴党政不分，以党代政。在现实生活中，重大决策通常由常委会研究，党委书记“拍板”，出了问题却追究行政首长的责任。⑵正副职之间的责任划分不明确。有的地方名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制；有的地方强调“一把手负责制”，责任和风险越来越多地集中在“一把手”身上，这固然有它的合理性，但在操作层面和问责责任划分上又不十分明确，影响了问责制推行过程中的实际效果。⑶不同层级之间的责任界限比较模糊。一个地方出现了问题，究竟是追究同级领导的责任还是追究上级领导的责任？若要追究上级领导的责任，则追究哪一级领导的责任才算合理，操作起来很难。

⒉问责范围小，制度的可操作性不强。这一难题表现在：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责制仅仅限于安全事故领域，对其他领域应该担负起领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只针对某些滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责仅仅局限于地方政府，似乎更多地停留在行政领导体系中，只关注对上级和对权力负责的制度化，而对法律、公众的负责方面有所欠缺。五是问责只是针对经济上的过失，而对政治等领域的过失却不问责。六是问责仅仅局限于执行环节而不关注问责的决策和监督环节。以上问责实践表明，由于问责范围过于狭窄，使得一些地方官员无所适从，对什么事问责，问哪个官员的责，由谁来问责，以什么程序问责等都不明确，因而制度的可操作性不强。

⒊异体问责相对薄弱，权责难以界定。就目前而言，我国的行政问责制基本上属于同体问责制，而异体问责制建设相对滞后。行政问责重在异体问责，构建多元化的问责主体是民主问责的关键，规范化的问责程序是依法问责的关键。由于相关法律的缺失和各级政府及其组成部门的工作透明度不高，目前，行政问责的主体还仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用没有得到充分发挥。立法机关问责机制还有待于在实践中探索。而异体问责的主要形式包括人大问责、公众问责和司法问责。其中人大问责是行政问责的核心，但事实上人大主动问责的案例却很少见。它表明异体问责机制在目前相对比较薄弱，在制度监督、问责监督上仍处于疲软状态。

⒋责任追究的弹性比较大，现有的问责制度尚未健全。由于目前行政问责尚未步入法制化和制度化的轨道，因而责任追究制度现有的规定大多数是粗线条的。在问责标准、问责对象、问责依据、问责方式，问责效果等方面容易导致异体问责和法律体系的缺位，引发司法问责等现象的出现；也容易受领导批示和社会舆论的影响，存在着畸轻畸重的情况，致使责任追究的弹性大，操作起来难以达到真正的行政问责效果。首先，行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的裁量空间，在认定和追究责任的过程中，不可避免地会出现处罚与责任不相应的情况。其次，行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体不报道，上级领导没有批示，就尽量“大事化小”，“小事化无”。第三，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响，使责任追究的裁量与事实不相符合，执行起来弹性大，有难度。如司法问责缺位，操作起来则会“导致一些地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员偏袒，只进行团体问责，即只在行政机关内部追究其行政责任，而回避其法律责任，甚至将追究行政责任作为免除行政官员法律责任的一条便利途径。”［4］很显然，这种行政问责制在执行过程中存在着责任追究制度不健全的问题。

⒌问责制度不配套，缺乏强有力的制度保障。自实行行政问责制以来，少数官员和公民缺乏正确的认识，不同程度地影响着问责制的实施。同时，传统的“官本位”意识使得官员和公民的行政问责意识比较淡薄，对问责制的执行缺乏自觉性。而推行行政问责制是一项系统工程，必须依靠各项改革措施的衔接和配套，做到内容协调，整体推进，才能取得实效。目前，行政问责制方面存在的又一个难题是缺乏完善的法律制度作保障。具体表现在：有的问责制度滞后或空白，有的条文模糊，有的制度与制度之间不衔接，同体问责的规定多，异体问责的制度少，没有形成一套内容协调、科学配套的行政问责制度体系，直接影响着行政问责制的实施。

造成诸多难题的原因主要有：一是政府官员对行政问责制的认识不到位，公民问责意识比较薄弱。二是法律不健全。我国至今没有一部全国统一的法律法规，且现在的规定中对重大损失或恶劣影响只是定性描述，缺乏定量标准，对应承担什么责任、以何种方式承担责任、向谁提出辞职等无明确规定，实践中可操作性不强。三是受人为因素干扰多，缺乏良好的外部环境。四是地方政府行政首长问责制的制度设计存在缺陷，引发了问责效果难以实现的问题，不能让掌握公权力的政府官员对其用权行为负责。

二、加强行政问责制度建设的途径

根据党的十七大提出的“加快行政管理体制改革，完善制约和监督体制”的要求，从目前行政问责制推行过程中所遇到的多维难题和制度体系尚不成熟的实际入手，有的放矢地采取措施，解决难题，就能够建设一个行政行为更加规范，责任更加明确，公信力强，监督更加完善的责任政府和服务政府。

⒈深化认识，不断强化官员和公民的问责意识。深化认识，是强化公民问责意识的重要举措，也是强措施、解难题的有效途径。因此，各级政府要针对公民的不同层次、不同情况和不同要求，通过自学、办班、课题研讨、专题教育、媒体宣传等形式，组织公民认真学习宪法、行政问责制等方面的相关法律条文、党的建设方面的制度与文件、十七大以来的政治报告与文献、胡锦涛总书记在建党90周年大会上的讲话等，并把学习教育与案例剖析、紧贴实际和查找原因紧密相连，广泛开展形式多样的学习宣传教育活动，做到有计划、有内容、有效果。通过学习，使公民认识到实行行政问责制对建设责任政府的重要性与迫切性，明确行政问责制并不是简单等同于引咎辞职或上问下责或对下级某个已知的具体过失的惩罚，行政问责制的逻辑起点是责任政府理念及践行。要从责任和内容上认识行政问责制的客观规律，增强公民的问责意识，了解问责主体、对象、依据、方式，效果等方面的基本内容。在抓好教育的同时，要把学习、宣传、教育融为一体，培养人们的“公民意识”，使每个公民都认识到自己是社会政治生活和公共生活的参与主体而非无足轻重的被动客体，这对促进公民对公共决策的干预和监督，促进责任政府的形成有着重要的作用。

⒉明确职责，合理划分行政问责制的权责界限。针对我国行政问责制推行过程中存在的责任主体难以明确的难题，应依据宪法和法律的有关规定，合理划分中央政府和地方政府、政府纵向和横向部门之间以及部门各岗位之间的责任和权限，建立科学的岗位责任制，并结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用法律程序来保证问责制的健康发展，解决好目前党政不分、正副职之间责任划分不明和不同层级之间责任界限比较模糊等问题。对于党政交叉任职的情况，在明确政府官员分工的同时，应该公布党委负责人的分工并接受与政府官员同样的问责和追究，明确正副职之间该问谁的责，就问谁的责，确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任，从而做到职权明确、问责清楚、程序合理、追究合法。同时，为了充分发挥行政问责的惩罚、教育、安抚、补救、警示和预防功能，必须确立责任行政理念，明确责任问责主体，拓宽问责适用范围，统一责任认定标准，增加责任承担方式，严格行政问责程序，优化行政问责环境，建立权责一致的行政问责制度，推行政务公开，实行 “阳光行政”。

⒊完善异体问责，充分发挥异体问责制度体系的监督制约作用。所谓异体问责，就是指党政系统以外的组织或个人依法对行政机关及其工作人员进行问责，主要包括公众问责、人大问责和司法问责。行政问责重在异体问责。因此，完善异体问责制度体系，是破解行政问责制推行过程中所遇到的难题的有效方法。要针对目前存在的异体问责相对薄弱的情况，依照宪法关于人大是我国的最高权力机关的规定，积极建构以人大为主导，司法机关、民主党派、社会团体、新闻媒体、社会公众等多方有序参与、相互协调的异体问责体系，充分发挥异体问责主体的监督制约作用。为此，一要强化人大的监督制约职能，正确实施宪法所规定的监督权、罢免权、工作监督权。限制并减少政府官员担任人大代表的比例，完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度，加大人大预算和审查权力度，不断完善权力机关问责制度。二要加快司法制度改革，保障司法独立问责。在建立相关检察机关和监督、纪检部门的工作协调机制的前提下，加强对行政行为的司法审查，不断加强司法机关问责。三要加强新闻媒体问责，立法保障新闻媒体问责的制度化。当前，我国还没有规范舆论问责的专门性法律和法规，如《舆论监督法》、《新闻法》等。为此，政府必须保障新闻媒体问责的独立性，高效促进新闻媒体问责，更好地发挥新闻媒体的舆论监督作用。四要强化民主党派、公民团体和公民个人对政府的监督。要建立健全地方政府的公共参与机制、民主问责机制、民主评议机制和民主问责横向合作机制，发挥其参政议政的职能，切实保障民主党派问责。五要增强公民问责意识，保障公民的知情权，建立健全社会公共问责机制和完善的公共问责激励机制，在全社会形成良好的监督环境和外部环境。六要加强党内监督和群众监督，保障党和人民对政府的监督和问责。只有这样，才能充分发挥异体问责体系的监督问责作用，收到高效的行政问责效果，构建责任政府。

⒋拓宽问责适用范围，统一责任认定标准，严格问责追究程序。目前存在的突出问题是问责范围狭窄、问责对象的责任边界不明确，既有同体问责，也有异体问责。没有统一的责任认定标准，时而受到诸多人为的因素和环境的干扰，操作起来比较困难。从理论上讲，任何违反法律规定的行政行为都可能遭到问责，只不过责任大小、责任形式和责任承担者会由于具体情形而不同。但重点是问责的范围要清楚，问责对象的标准要统一，操作的程序要到位。我们可以把行政问责的范围分为两大类，即公众对政府行为的一般性缺陷进行问责和特定的公民个体对其所受到的公共权威的不公正的对待提出质询。因此，问责范围既可能是不合法行为，也可能是不当行为；既可能是政府行为，也可能是个人行为；既可能是集体行为 （主要官员承担连带责任），也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是间接责任等等。在具体操作上，行政问责不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政行为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。同时，问责不能局限于经济领域的安全事故，政治、社会等领域的事故也要纳入问责范围；不仅要对犯错违法予以追究，对能力不足、有损政府形象的小节等要问责，而且应将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误等都纳入问责的范围。并根据相关法律规定，制定统一的责任认定标准，以便严格操作，使行政问责可以从范围、标准和程序等方面进行法律问责、政治问责、等级管理问责和职业道德问责。据2011年12月26日《今日说法》报道，国务院事故调查组和温州法院分别对2011年“7.23”高铁脱轨事件的三方54个涉案人员进行了行政责任、民事责任、法律责任的处理。这一案件表明，拓宽问责范围，严格问责程序，是破解问责范围小，提高问责实效的最佳途径。

⒌加快制度配套建设，进一步健全和完善行政问责制的法律体系。面对目前有些制度不配套的现实困境，其解决和完善途径之一就是加快制度配套和立法步伐，并尽早将其纳入法制化的轨道与框架。为此，首先，要对现有行政问责制度进行全面梳理。对内容不全、标准模糊和规定有盲区或缺陷的，应进行及时补充和修改；对操作起来有难度或操作弹性不强的，应予具体细化；对过时、不切合实际或不适应新形势变化或不配套的旧制度，应及时废止、剔除和重新制订。通过梳理，及时发现制度中有哪些制度不配套，应该如何补充和修订，应该通过哪些程序，从而解决制度与制度之间的配套和衔接问题，强化行政问责的异体问责制度建设，为行政问责的制度化奠定坚实的制度基础。其次，应制定一部统一的全国性的行政问责法。我国至今还没有一部行政问责法，这给行政问责制的贯彻落实带来了许多不便。目前，行政问责的主要法律依据是《中华人民共和国宪法》、《中国共产党党内监督条例 （试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》等法律文件中的相关规定。这些相关规定，有的已不适应新形势的变化和反腐败斗争的需要，操作起来仍局限于同体问责。问责主体的缺位，往往会使问责受到人为因素的干扰，因而迫切需要制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责标准，规范问责主体权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，规定问责程序，主要包括问责的认定程序、问责的启动程序和回应程序等，使问责主体多元化和法制化。第三，深化行政问责制的文化建设，促进行政问责文化的形成。因为行政问责文化建设是问责配套建设的文化基础。要按照党的十七届六中全会的精神，加强社会主义先进文化建设，用先进文化引导公务人员以“以人为本”为施政理念，全心全意为人民服务，对人民负责；强化公民的参与意识，将积极履行责任和严格追究责任相结合，提高政府机关及全社会的行政问责意识，重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力是对上级负责、只热衷于权力、漠视责任等障碍，深化行政问责的文化建设，为行政问责制度配套打下良好的文化基础。第四，将行政问责制度与反腐倡廉方面的制度法规相配套，形成相互联系、相互补充、相互作用的制度链条，从制度和法规上保障政府官员忠于职守，廉政从政，自觉守法。如领导干部的渎职罪、贪污贿赂、危害国家财产和公民人身安全罪以及公务员法中的相关处罚条款等，这些罪名既要依据行政问责方面的相关制度来处理，又要依靠廉政法规及我国《刑法》相关法律来处治，以强化制度问责与法律问责的相互作用。可以说，配套的制度和完善的行政问责制法律体系是破解难题的路径之一。

［1］宋涛.行政问责概念及内涵辨析［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2005，（02）.

［2］扬中林.论行政问责制的内涵、动因以及完善［J］.前沿，2005，（08）.

［3］胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［N］.湖南日报，2011－07－02.

［4］杨叶红.论行政问责制中异体问责的缺位［J］.求索，2004，（12）.

（责任编辑：高 静）

On Countermeasures to the Multidimensional Problems of Administrative Denunciation System in China

Liu Dingfu

The implementation of Administrative Denunciation System in China have been confused by multidimensional problems in legal system and practice since Administrative Denunciation System had been launched in 2003.Base on the analysis of the multidimensional problems of Administrative Denunciation System，this paper put forward five countermeasures：deepening the understanding，specifying responsibilities，expanding business，matching system and completing system to strengthen power restriction and supervision and construct a responsible government with high efficiency.

Administrative Denunciation System；constraints；supervision

D630.3

A

1007－8207（2012）06－0021－04

2012－02－15

刘定福 （1948—），男，湖南衡阳人，衡阳师范学院人文社科系教授，研究方向为思想政治教育。