公共服务供给机制转型中的公益性岗位研究

□ 刘海燕

（吉林建筑工程学院，吉林 长春 130118）

公共服务供给机制转型中的公益性岗位研究

□ 刘海燕

（吉林建筑工程学院，吉林 长春 130118）

我国自2002年起开始施行公益性岗位的政策，这一政策对拓宽就业渠道、缓解失业压力起到了一定的作用。但目前依靠政府进一步开发和购买公益性岗位的难度很大。本文对国内外公共服务供给机制转型进行了比较分析，在此基础上提出以下建议：我国应进一步完善公共服务的供给机制，以社区为平台，通过推动购买服务的方式，调动社会组织服务社区和吸收就业的功能，以推动公益性岗位的增加。

公共服务；公共服务供给机制；公益性岗位；社区；社会组织

一、公共服务及其供给机制转型

公共服务也被称为公共产品，是政府向一定社会中所有成员提供的都可以享受的物品和服务。世界银行《1997年世界发展报告》将公共产品定性为“非竞争性的和非排他性的货物”。还有一些产品，在性质上介于公共产品和私人产品之间，被称为准公共产品或混合产品。其中，有的可完全由市场提供，有的可由政府与市场一起提供。在公共财政体制下，财政支出的就是那些公共产品或部分准公共产品。而提供公共服务是服务型政府的基本职责。

公共服务供给机制一般涉及三方面或三个阶段的内容，即制定规则、付费和提供具体服务。20世纪70年代和90年代，在社会改革和经济改革过程中，西方国家和中国的公共服务供给机制相继开始转型，转型过程中面对的共同问题都是：公共服务供给由谁负责？由谁担任传递者，又是如何进行的？

⒈西方发达国家的新公共管理理论和新公共服务理论。肇始于20世纪70年代，一场以政府为核心的公共管理改革运动是发达国家发起的旨在创建一个施政成本低、管理绩效高、公共服务品质优的治理模式。二战后，在福利国家观念的推动下，发达国家政府经济职能和社会职能不断扩张，政府投入大量资源提供公共服务。通过官僚体制提供公共服务在20世纪70年代石油危机后受到各方面的批评，胡斯归纳了三个方面的批评：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围太广，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。［1］政府垄断全部公共服务，使政府职能越位与缺位现象并存。

这些批评促使许多国家开始建构一种新的管理模式。这种新的管理模式是政府职能与定位、政府与公民社会或政府与第三部门（社会组织）关系的深刻变化。新公共管理，又称为“管理主义”，是决策制定与决策执行分离的体制，主张通过民营化、市场化等形式把公共服务的提供交由市场和社会力量承担，政府主要负责制定政策、建立激励机制、监督合同的执行，引导市场和社会力量达到实现公共利益的目标。政府是掌舵而非划桨。政府寻求公共服务提供途径，如签约服务外包，整合民间力量进入到公共服务的事业中，降低服务成本；以服务对象的满意为宗旨，提高公共服务的质量。

这场以追求 “3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的改革运动，被认为是公共服务的市场化。但不能简单理解为政府为了减少公共开支和减轻政府责任，而主要是政府在服务供应传递模式上的改变。曾经主张消减政府作用的世界银行和国际货币基金组织在《1997年世界发展报告》也强调了政府在公共服务供给中的作用，而不是一味地主张消减政府的责任。

在对新公共管理运动中出现的问题进行反思的过程中，发达国家的改革经历了由顾客导向向服务导向转变的过程。“服务型政府”的提出就是为了纠正新公共管理运动初期对效率价值的过分推崇，它在一定程度上是向社会民主价值和为公众服务理念的回归。新公共服务理论的代表人物丹哈特夫妇提出了新公共服务的七原则，具体包括：政府是服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略性地思考、民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是效率；重视公民权和公共服务。［2］（p51）新公共服务理论将公民置于社会主人的地位，强调政府要服务于公民。政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现公共利益，而不是试图控制社会。面对公众需求的多元化，政府、公民、私人部门和志愿部门共同寻求解决之道，形成了政府、公民、社会和市场多元主体互动的公共服务供给模式。

⒉我国的社会保障社会化和社会管理创新。相比较而言，我国的公共服务供给和传递机制转型是在经济体制改革的推动下或者说是作为经济体制改革的配套措施而展开的。

随着经济体制改革的不断深入，在由“单位人”向“社会人”转换的过程中，与计划经济体制相配套的公共服务尤其是社会保障制度受到了冲击，由政府包揽公共服务的状况与个人对国家、政府和单位的传统的依附关系发生了深刻变化。进入到市场经济时期，单位制被打破，人们的职业流动性增强，甚至一部分人的就业场所也流向社区，这就逐渐淡化了人们对工作单位的依赖，相应地强化了对所居住社区的认同感，由企事业单位剥离的管理和服务功能与政府转移的管理和公共服务职能也越来越多地回归到社区。

2000年，党的十五届五中全会提出 “加快形成资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”确立了“社会保障社会化”的目标。国家民政部对社会福利社会化概念有比较明确的界定：“社会福利社会化”就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。［3］

学界和各级政府对社会保障社会化的诠释大致有以下几种：一是以政府为主导，向社区延伸，强化社区作用。目标是做好企业离退休人员社会化管理服务，依托街道社区，引导下岗、失业人员实现再就业。二是社会保险社会化。如财政部财政科学研究所“社会保障社会化管理”课题组认为：“我国的社会保障社会化管理体系，应是一个包括征缴、发放、管理、运营和社区服务等方面齐头并进、协调发展、完整统一的系统。”［4］中国人民大学黄燕芬、国家发展和改革委员会经济社会发展研究所杨宜勇等学者认为：“通过社会保障对象管理和服务的社会化，使退休人员、失业人员与单位脱钩，由社区组织统一管理，社会保险金实行社会化发放。”［5］这些观点都强调社会保障社会化的最终落脚点是社区。

随着经济体制改革的不断深化，社会资源呈现分散化趋势。在计划经济体制下，政府几乎掌握了所有资源，社会基本没有资源，这也是计划经济体制下政府必须是“全能政府”的根本原因。在市场经济体制下，政府掌握的资源有限，政府职能也随之变得“有限”。另外，人们的需求也越来越多样化。［6］因此，在提供公共服务方面，从主体到运行机制，从形式到内容，都必然发生深刻的变化。2004年，党的十六届四中全会提出要“加强涉会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年，党的十七大报告提出要 “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理创新，既是对经济和社会发展进行有效调控和有效管理方式的转变，也包含了公共服务供给机制的转变。

中西方的公共服务供给机制转型，虽然起因和效果存在差别，但都强调了公共服务由“政府一元”向“社会多元”供给模式的转变。

二、公益性岗位的产生、存在的问题及原因分析

⒈公益性岗位的产生。公益是公共利益的简称。公共利益这一概念主要是从利益性质角度强调利益的公共性，有别于私人利益。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，并且该项有关社会公众的利益需求无法通过市场机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府是社会公共利益的最大供应主体。此外“是在自己的份额之外，自觉自愿地、义务地提供公共利益，这个时候，人们所提供的利益就是社会公益性质的。”［7］（p21）

公益性岗位在我国的出现是与促进就业紧密联系在一起的。2002年，我国城镇登记失业率是4%，有学者推算实际城镇失业率为10.27%。2002年，中共中央、国务院下发 《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，对当时的就业形势和社会矛盾焦点进行了分析，认为主要矛盾是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。矛盾的三个特征是总量矛盾和结构矛盾同时并存；城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现；新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。其中，矛盾的焦点是下岗失业人员再就业。在严峻的就业形势下，各级地方政府开始加强对公益性岗位的开发工作。原属国有企业大龄就业困难对象就业，即特指男性年满50周岁、女性年满40周岁，是公益性岗位安置就业的重点人群。2003年原劳动保障部在《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》中，对公益性岗位的解释为：“主要由政府出资扶持或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位”。由此可见，在我国，公益性岗位是促进就业的政策产物，是政府对就业困难人员实施的就业援助，并非指人们的自愿行为或民间自发行为。

政府购买公益性岗位，帮助就业困难群体就业，是政府提供公共服务的一种形式。同时，公益性岗位又是公共服务传递链条上的“二传手”，在社区层面为居民提供公共服务。从各省市的情况看，对公益性岗位范围的规定不尽相同，概括起来一是公共管理类，二是社区服务类，三是为公共事业提供有偿服务类，四是其他公益性服务岗位。［8］

⒉目前公益性岗位存在的主要问题。在就业形势严峻的情况下，政府实施开发公益性岗位政策，对增加就业人员数量，缓解就业压力起到了一定的作用。但目前，开发公益性岗位存在两个突出问题：一是公益性岗位数量有限，进一步开发会增大难度。从现实情况看，我国各地政府开发的公益性岗位数量有限，岗位安置覆盖范围较小，且进一步开发的难度很大。二是公益性岗位的管理体制不顺畅，岗位开发、使用、管理相互脱节。公益性岗位由政府负责开发，劳动部门管理工资，用人单位管理具体工作。工资和工作管理脱节，再加上公益性岗位的福利性质，用人单位往往会疏于对公益性岗位的管理和考核。

⒊产生问题的主要原因。探讨制约公益性岗位的拓展和管理体制不顺的原因，应从我国公共服务供给机制的角度进行分析，而不是仅仅将公益性岗位就业视为“准就业”政策。首先，我国“街居体制”的服务功能尚未充分发挥。目前，我国将一部分公共服务下放到街道和社区，但由于缺乏真正的自治，居民的参与意识不强，导致我国的“街居体制”还不是真正意义上的“社居体制”。根据我国现行的《城市街道办事处组织条例》，城市街道办事处是市或区政府的派出机构，但实际上已经成为一级政府组织，是市区政府在居民点上进行行政管理的延续。根据《居委会组织法》，居民委员会属于居民自治组织的性质，但在其实际工作中仍是以完成政府任务为主要功能，成为“小巷政府”。1991年国家民政部提出了“社区建设”的思路，强调政府减少干预。随后基层党组织进入居委会，居委会日益公务员化，成为政府管理社会的基层权力机关。由于街道和居委会本身的政府附属物的特征，在相当长的时期，其工作的重点大都是政治性的，如行政管理、活动动员和组织、意识形态教育等，然后才是一些养老助残、救济贫困、少量安置就业等服务性功能，导致社区应有的社会功能弱化，无法很好地组织社区服务和承接大量公共服务。其次，作为公益性岗位的就业平台，我国的社会组织发育不充分。良好的公共服务应通过三种渠道的资源提供与互补来实现。它们分别是依靠公共财政的政府、依靠市场营利的企业以及非营利的社会组织。社会组织又被称为 “非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“志愿部门”等，是政府以外的为实现社会公益或互益的组织。它是国家新型治理模式的一部分，在这个模式中政府与社会组织共同解决一些公共问题。社会组织的发展将为社区就业提供更多的岗位。如法国非营利部门在20世纪80年代和90年代新增的就业岗位中，每7个岗位就有1个是由非营利部门创造的。［9］（p96）再如2000年以来，我国台湾地区的失业率居高不下，2002年失业率曾达到5.171%，台湾仿效欧盟提出的“第三系统、就业与地方发展计划”，通过各种非营利组织开发工作机会，招募失业人口就业。［10］（p88）然而，我国目前的社会组织的发展水平还不能满足经济社会发展的要求。2010年，全国社会组织的增长率仅为2%至3%，其中社会团体的增长率仅为1%。2009年底，全国的社会组织总数为43.1万个，到2010年底仅增长到44万个。［11］除了数量不足外，社会组织还普遍存在服务能力较弱、人才不足、服务水平不高等问题。再次，购买岗位的模式不利于提高服务的质量，难以形成就业的长效机制。公共服务的传递有三种模式，一是“政府养服务机构”。这是二战后的欧洲福利国家和我国计划经济时期的公共服务传递模式。二是“政府补贴需求方”、服务需求方可以采取“用脚投票”的模式。三是“政府补贴供应方”即政府购买服务，服务机构要按合同承担政府委托的公共服务任务。政府补贴需求方和向服务机构购买服务，实际上都是一种市场选择机制，是效率较高的公共服务传递模式。在我国，对因企业改制等原因下岗失业的就业困难群体，政府理应对他们承担一部分责任。但公益性岗位属于政府社会服务部门的辅助性质，本质上具有“政府养服务机构”的公共服务传递模式，难以克服机构臃肿和人浮于事的弊病，因此，购买岗位不是推动就业和提高服务质量的最佳模式，难以形成保障就业困难群体实现就业的长效机制。最后，公益性岗位提供服务的专业化水平不高。目前，由于公益性岗位的工作人员年龄偏大，文化水平和服务技能偏低，导致社区内提供公共服务和社区服务的从业人员从整体上看质量水平和薪酬水平均呈偏低趋势。公益性岗位人员专业化水平对公共服务的传递效果起着决定性的作用，从业人员的专业化水平已成为制约社会服务需求和岗位增长的重要原因。

三、公共服务供给机制转型中拓展公益性岗位的建议

我国自2002年开始施行政府购买公益性岗位的政策，至今已有十年的时间。政府依靠提供援助资金和开发公益性岗位的政策，对缓解失业状况、拓宽就业渠道起到了一定的作用。但将公益性岗位就业定位为“准就业”政策，既低估了公益性岗位在公共服务中的重要地位，也使这项就业政策成为权宜之计。笔者认为，拓展公益性岗位，应把公益性岗位置于公共服务的视野之下，通过转变公共服务的供给机制，以社区公共服务和社区服务为平台，调动社会组织服务社区和吸收就业的功能，以达到推动公益性岗位增长的目的。

⒈加快街道和居民委员会的职能转变。社区服务是当代世界在社区发展和社区建设过程中的核心内容。社区服务和社区公共服务既相互区别又相互联系。社区服务是非制度化服务；社区公共服务是制度化的服务，资源主要来自政府，是政府的公共财政开支在社区层面提供的公共产品和部分准公共产品的服务。当然，随着一部分社区服务的社会需求日益普遍化，这部分社区服务会逐步被纳入到政府的公共服务范畴。20世纪60年代的美国和英国，都认识到了社区服务的重要意义，把它视为国家公共服务制度的一种必要的补充。

我国“街居体制”的行政导向无法有效满足社区居民日益增长的服务需求，社区无法产生凝聚力，也造成了社区居民的依赖性和参与不足。因此，街居管理应改变原有的模式和定位，由行政管理逐步过渡到管理和服务相结合，将一些公益性的社会服务工作从街居部门的行政职能中分离出来，引导社区成员互助，开发利用社区资源，有效利用政府的财政和政策支持，提供社区服务和公共服务。

⒉支持社会组织发展。社会组织是开展社区服务和社区公共服务的重要服务机构。公益性社会组织的发展是社会化公共服务体系建设的保障，是公共服务转型的关键环节。政府支持公益性社会组织发展，包括制度和资源上的支持。早在20世纪60年代，美国联邦政府就开始强调政府以合同方式向非政府组织购买社会服务以满足社区居民的需求。美国政府的资助占社会服务组织收入的60%。［12］（p28－32）根据约翰·霍普金斯非营利比较项目的研究，在39个有可靠数据支持的国家里，就有14个国家，政府是社会组织的最大收入来源，远远超过收费收入和慈善捐赠。相比较而言，2008年我国全国性社会团体政府资助收入占总收入的13%左右，低于世界39国政府资助占社会组织收入36%的平均水平。［13］（p6）

在我国，社会组织尤其是没有官方背景的社会组织，因缺乏足够的社会认可和社会信任，再加上法律上的制约，使得社会组织接收社会力量的捐赠难度不断加大，基层民间社会组织生存日益困难。据《2011中国慈善捐助报告》显示，2010年中国58.3%的捐款都流入政府、慈善总会及红会系统中，只有1.3%的捐款到了慈善总会之外的社团、民非和福利院，而即使在这1.3%的捐款接收部门中，仍不排除有政府背景的公益组织。［14］因此，我国应从制度上和资源上优化社会组织发展环境，鼓励社会组织数量增长，引导社会组织进入社会服务和社会发展领域。

⒊政府购买公共服务项目。政府在社区层面提供公共服务和推动社区就业，应逐步由购买岗位转为向社会组织购买服务。政府与社会组织的合作可以实现公共服务供给上的优势互补。与政府功能相比，社会组织通常任务单一、结构简单，没有复杂的科层结构和其他包袱，因而效率较高、内耗较少。社会组织常常因时、因事、因地、因人而设，操作灵活，能解决具体问题，可以弥补政府管理宏观有余、微观管理不足等缺陷。与市场功能相比，企业由于受到商业利益的驱动，较少涉足虽然与民众生活密切相关但得不到利润或是利润较少的领域。而社会组织因其以提供公益或互益性的公共物品和公共服务为目的，又由于是居民自愿自发形成，因此，往往能深入到民众需求的最前线，为他们提供及时、具体的服务。［15］（p12，34）

我国政府向社会组织购买服务尚处于起步阶段，政府的相关制度和法律还需要进行相应的规范和调整。在目前已有的服务“外包”项目中，体制内的“内部化”合作较为常见，购买程序、监督与评估机制有待完善。在政府与社会组织的合作中，保持两者平等的契约关系，尤其是保持社会组织在合作中的独立性，能够使社会组织满足差异化的社会需求，提供高质量的公共服务。随着公共服务和社区服务的增加，社会组织服务机构会自觉扩大规模，客观上必然会增加社区就业岗位。

⒋提高社区公共服务和社区服务的专业化水平。社会工作者是活跃在社区、提供社会服务的职业化和专门化的人才。2011年11月8日，中组部、中央政法委、民政部等18部委联合发布的 《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》提出，到2015年，我国将培养200万专业社会工作者；2020年，全国将有300万专业社工。

我国社会工作的主要组织形式和服务机构，一是官方体系内的社工，如工会、妇联、残联等组织；二是社区的公共服务领域，但普遍存在缺乏专业性社会工作者的问题。总体来看，是一种“行政化非专业的社会工作”。［16］而目前的高校社会工作专业毕业生，因社会提供的社工职位太少，职业不稳定、晋升前景不明朗，待遇不高、职业未形成制度化等原因，毕业就转行的现象极为普遍。

在政府向社会组织购买服务的传递模式中，社会组织要想提高自身在市场中的竞争力，只能是不断吸引、容纳具有专业性、知识和技能的社会工作者。［17］由社工带动就业困难群体，使专业性强的社工人员和经过短期培训的就业困难人员共同组成社会服务队伍，这样，不仅有利于服务专业化水平的提高，也可以更好地满足社区居民对服务的需求。

作为政府安置就业困难群体的社区就业政策，公益性岗位一直以来受制于政府提供的资金和就业岗位的不足，开发潜力有限；其岗位属于政府社会服务部门的辅助性质，存在着“因事设岗和因人设岗”的问题，易导致政府机构膨胀和人浮于事的弊端。因此，政府与基层组织应加快转变原有理念，对公共服务的供给机制进行调整，充分调动社会组织服务社区和吸收就业的功能，使公益性岗位由“政府所有”转变为“社会所有”，由“政府开发”转变为“社会服务需求推动”，在提高公共服务水平的同时，切实解决公益性岗位管理不顺问题，推动公益性岗位的进一步拓展。

［1］张成福.公共行政的管理主义：反思与批判［J］.中国人民大学学报，2001，（01）：16.

［2］［9］［10］邓伟志，张钟汝，范明林主编.社会管理与社会政策［M］.上海人民出版社，格致出版社，2007.

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［4］财政部财政科学研究所“社会保障社会化管理”课题组.社会保障社会化管理研究［J］.经济研究参考.2001，（66）：26.

［5］黄燕芬，杨宜勇.完善社会保障体系是一项战略任务［N］.人民日报，2003－04－08（5）.

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［12］［15］中国现代国际关系研究院课题组编著.外国非政府组织概况［M］.时事出版社，2010.

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［17］方文，方舒.职业化社会工作者制度［J］.铜陵学院学报，2010，（01）：75.

（责任编辑：高 静）

Public Service Positions in Public Service Supply Mechanism Transition Perspective

Liu Haiyan

Since 2002，the implementation of the policy of public service positions in our country，played a certain role to alleviate the unemployment situation and expands employment channels.At present，rely on the Government to further develop and purchase of public service positions is very difficult.In this paper，comparative analysis of the supply mechanism of transformation of public services at home and abroad，the country should further change the supply of public services mechanism，the community as a platform to promote the procurement of services，to mobilize social organizations （NGO） to serve the community and to absorb employment，promote the public service positions growth.

public services；transformation of public service supply mechanisms；public service positions；communities；society organizations（NGO）

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0004－05

2012－03－20

刘海燕 （1971—），女，河北宣化人，吉林建筑工程学院文法学院副教授，研究方向为社会政策、社会保障。

本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目 “中国社会福利运行机制对社会工作岗位缺失和社会工作人才流失的影响分析”的阶段性成果，项目编号：10YJA840023；吉林建筑工程学院青年科技基金项目 “加强失业保险制度在规避社会风险中的作用研究”的阶段性成果，项目编号：J20091115。