行政法视野下的物业税功能矫正

孙丽岩

(厦门大学法学院，福建厦门 361005)

“征税的权力事关毁灭的权力。”

2010年下半年，酝酿多时的物业税风声再起，在经历长达六年的“空转”试点后，传闻将推广至全国。政府行将推出该税种的背景，是在国内房价无法调控的“失控”状态下，物业税被赋予“房价刹车”的重任。但是，物业税在本质上应否承担房产调控的职能，物业税的功能起止于何处，如何纳入行政法的调整范围，成为物业税实施必须“落袋为安”的前提性问题。

一、税收的社会功能——自由、福利的守护神

对于普通公民来说，征税的权力是日常最熟悉的政府强制力表现之一，征税不过是一种“索取”的权力。在他们看来，政府从他们应得收入中无偿取得一部分，在手段上是强制的、没有回报的。“一些人可能发现，任何人都会主张征税就是征用，这很令人惊讶。但许多自由主义者主张，税收只有在扶持诸如警察保护和国防这样的国家最低功能方面，才在道德上和政治上是合法的。其他税收则是没有补偿的对私人持有的不正当征用。事实上，那些把外部物中财产权同化为身体中财产权的自由主义者主张，不正当的税收不仅是征用更是一种强制劳动或奴役。”［2］357因此，如果将税收与财产价值的增减关联起来，得出的结论必然是财产的直接减少，这一点对征税对象而言显然是不愿意的，当然被认为是不合理、不恰当的。

其实，这种社会成员劳动与政府征税的社会架构，自从社会存在之日起，民众就选择、接受、认可这种社会经济政治模式，征税的行为与结果是社会群体选择的生存之道。政治经济学理论认为，生产关系有三重内容:统治生产的权力关系、生产过程中技术和人员的组织和前两者造成的分配形式。其中，“生产的社会和政治权力背景决定了生产的产品和方法。每一个方式中都有主导和从属两个群体。主导群体控制着生产，从属群体在主导群体的控制下劳动。”［3］5可见，社会群体劳动与征税是构成社会关系必不可少的环节，劳动是社会群体获取自身发展与自由的权利实现途径，而征税则是政府统治生产、分配劳动成果的首要方式，这正是政府能作为社会群体统治者或代言人的原因。正如米尔恩所言:“社会权利原则赋予共同体一种团体的权利，该权利使共同体有资格通过其利益的代理人，在维护和增进社会利益所必需的限度内，去组织和调控其成员的活动。这些代理人就是共同体的政府。倘若一个共同体内有这样一个被正式授权行使其团体的权力的媒介，那么即是说，这个共同体已经有了一个政府。”［4］246税收与政府的相互依存关系展现给民众的印象似乎是:有政府就有税收，税收维持着政府的存续与发展。这种初步印象仅仅停留在表面，而更深层次的税收功能体现在税收对民众的反哺，这也是税收能够作为政府强权力经久不衰的直接根源。

政府强权力实现的税收部分用于维持政府公权力的运作，而更多的则是集中部分社会优势资源，去合理资助、安排整体社会成员的生活。“铁的事实是:国家不是、也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送——换句话说，它有一只粗暴之手，也由一只温柔之手。为了干第二件，必须先得干第一件。”［5］187税收的产生源于社会财产再次分配的需要，分配可以是直接的授益、给予，也可以是间接有利于公众个人的公共授益，比如通过税收建立起的社会公共道路、体育设施等等。“公共官员的行为依赖于其自身的动机以及所面临的激励结构。而激励结构是由它们运行于其内的制度框架决定的。假设若一辆车被偷了，每人都将投票不再雇佣警察，而以警察为职业的人没有其他收入来源，那么它们将保护车辆。人们付税、保费较低而车辆不被偷的均衡是用威胁来保证的，这一威胁就是一旦车辆被偷，人们就不再付税。”［6］15“国家不是，也不应当是别的什么东西，仅仅是一种公共警察力量，它不是压迫和互相掠夺的工具，相反，只是为每个人提供一种保障，并使正义和安全主宰所有人。”［5］193

日前，社会一直呼吁公平，其实社会税收制度设置的好与坏才直接关系到民众生活的公平、幸福指数，因为税收执行的好坏除了影响到民众劳动的实际所得，还决定了税收的最终用途，从而影响到民众的社会幸福指数。“社会福利的概念建立在个人福利基础之上。需要说明的是，社会福利被假定为个人福利的一项增长函数并且不取决于其他因素。通常我们假定每个人的福利会以一种对称的方式影响社会福利，也就是说社会福利的理念包含着对所有人平等关怀的基本内涵。”［7］25-27

稳定的社会福利供给源于政府税收制度的完善，这是税收经济层面的行政保障功能;在政治层面，征税其实是伴随宪政的实现，征税的广度、深度直接关系着政府的生存度，行之有效的政府反过来又提升了公众的社会生存满意度。

作为政府而言，尽可能多的征税意味着自身可支配财富的增加，同时也增加了对社会群体的控制力，包括经济上的诱惑、对国家强制力的供给力等等。而对纳税人而言，他们一直在争取尽可能少的被纳税，认为税收的正常水平应该是维持政府的必要开支即可。从税收产生之初，政府试图课以重税与民众反征税的博弈就从未停止过，因税收引发的社会革命也比比皆是。比如，英国的自由大宪章运动就是其中的一例。一定程度上而言，宪政实施的民主化程度其实也是社会税收制度优化的进程。

二、域外物业税的社会行政功能回溯

从物业税的属性来看，它属于财产税的一种，而对财产征税是最为简单也最为直接的征税方法，一直为各时期的政府广泛应用。

现代物业税最早可追溯至十七世纪后期，在此之前各国居民均存在着藏匿财产的行为，这一问题也时时困扰着国家征税者。为了彻底解决征税对象的不稳定性，英国和部分大陆国家开始出台“壁炉税”，征税官根据房屋中壁炉的数量确定应纳税房屋的价值。因为，按照当时的建筑习惯，普通农民家往往只有一两个壁炉，而富裕居民家往往有几十间取暖的房间，因而这种征税标准客观上也可以用于区分房屋所有者的财产多寡。从税收的历史来看，工业革命前的西方国家经济上崇尚农业，认为农业是唯一的生产部门，只有农业生产才能创造“纯粹的产品”，其他包括工业生产在内的生产成果都不属于“产品”。基于此，当时的西方统治者均认为对农业产品课税才是最单纯、负担最轻的征税方式。主张土地单一征税，目的是为了简化税收的征收机构，节省征税环节的运行费用，减少土地所有者的负担。直至亚当·斯密肯定了劳动的基本重要性，否定以土地作为生产价值主要来源的观点，而随之而来的工业革命也直接证实了土地在创造价值过程中不过是一个必备条件，而非决定性条件。物业税进而从主要甚或是唯一的财产税品种，演化为与其他如土地税、农业税等并列的财产税品种之一，成为工业化国家主要的税收来源，具有明显的盎格鲁——萨克逊传统［8］。

在美国，虽然物业税是由地方政府自主决定是否征收的独立税种，但几乎所有的州政府都对不动产征收物业税，大多数州还对动产征收物业税。不过，相比动产征收的物业税，不动产所占的比例远远要高，比如2005年平均统计美国各州的物业税，针对住宅的物业税占所有物业税收入的65%左右。

此外，物业税属于高度自治、分散的税种，征税的权力下放至市、县、镇等众多的地方政府甚至是地方机构。与此相反，州一级财政收入中，物业税所占的比例很小，只有少数州物业税占财政收入的10%以上。绝大部分的物业税收入下沉至基层政府，并由基层政府全权支配，这种支配的主要体现在税的最终用途上。所有的州在对住宅征收物业税后，大部分的支出返回到辖区内的学校、图书馆、社区公园等公共设施的建设。因此，某一地域征收的房产物业税高，相应区域的学校、社区环境等会相对优越，吸引更多的人群在该区域购房置业，房产物业税与房价形成良性的互动循环，高的物业税提升了区域房价或房屋租金。

与此对应的是，因为房产物业税类似于收益率的反馈价值高，这种税收体制获得民众的首肯，提高了社区公共决策的效率，即纳税人基于物业税的高收益率而认可、积极缴纳物业税，从而主动形成了物业税缴交的自发、自治状态。同时，大多数州不动产物业税的税率是由辖区民众通过投票等民主决策的方式自行决定的，各区县的税率差别较大，但都能为辖区民众自觉接受。在这种自治的良性互动中，地方政府获得了辖区公共条件的自发改善及“商业化”，而民众也通过税收自由选择了居住地，在与政府行为的互动中提升了社区的生活品质，最大程度地实现了税收的公共服务本质。美国税收专家克里斯多佛·霍华德据此得出结论，认为美国本质上是一个“隐性的福利国家”［9］。

俄罗斯对房屋和建筑物按财产登记价值每年纳税。建筑物的税率由市政府设定，但联邦政府规定其最高税率，即以建筑物财产总价值在300卢布(约10万美元)为起点，价值越高，税率也越高。当财产登记价值难以确定时，按这类财产强制保险时的估价计算。对归公民个人所有的房屋和建筑物财产价值的估价，由住宅公用事业机构即地方行政当局的技术清点局进行。俄罗斯的物业税中还包括一项土地税，该国的税法典规定，土地税属于地方税，征收土地税的目的是促进土地的有效使用，保护和开发、提高土壤肥力，平均在不同质量土地上经营的经济条件。因此，土地税只能用于土地规划和整治、开垦新土地等措施的拨款，补偿土地使用者用于上述目的的费用等。在分配方案上，土地税在联邦、州和市政府之间按照法定的比例分配，即30∶20∶50，以保障地方进行土地用途管理、土地监测和相关保护措施的投入［10］75-80。

加拿大的不动产物业税属于财产税的一种，除不动产物业税外，还包括居民和工商业为添置或改善与其财产相关的固定设施支付的费用或征收的税费，以及营业性财产税等［11］30-33。该国的10个省及两个特别行政区都征收财产税，不动产物业税均包含在财产税之中，包括土地、房屋和地上建筑物。征税权由省政府授予，所征收财产税全部归地方政府支配。包括物业税在内的财产税是加拿大地方政府财政收入的一个主要来源。财产税对土地的使用，行业竞争与社区发展，以及房屋和商业设施的保持及建设都有重要的影响，其重要性超出其所征集到的财政收入。

三、我国物业税的功能定位缺失

在我国，物业税成立的前提应当是该项税收能否有利于实现社会财富的最大化以及社会福利的边际效应。

以社会财产权为内容的社会财富构成了民众的生存发展基础，良性社会制度生存的维度也停留在此。“一个自由社会必须依赖对个人进行保护这一前提。”［12］149一项自由主义的法律制度不仅需要消极保护财产不受侵犯，而且要积极保卫财产权免受外界侵犯。故而，政府通过制度界定财产权的界限、规则，明确通过何种途径获得财产、如何持久拥有财产以及配套的财产流转制度。政府制定、实施帮助财产所有权人保有财产占有和控制的制度，能有预见性地惩罚违反所有权规则的行为。比如行政法中关于不动产物权流转登记的制度，治安管理处罚法中关于侵犯他人财产权的处罚等等。因此，政府存在的基础以及行为的目的必须是为了促进民众财富的增加，否则政府是不为民众认可并拥护的。因为，“个人是社会的终极价值和最高价值。每个人追求自身经济利益最大化的过程同时也会增进社会利益。”［13］150

与此同时，政府权力维护这种财产权的个人垄断时，必须通过包括税收在内的公用财政征收渠道获取维持垄断的公共经费，税收成为保障民众财产权必不可少的支出。洛克认为，人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的就是保护他们的财产。虽然人们在加入社会时放弃了他们在自然状态下所享有的平等、自由和执行权，将他们交给了社会，由立法机关根据社会利益的要求来加以处理，但是，这只是出于每个人能够更好地保护自己的生命、自由和财产的动机［13］84。时至今日，保障财产权不受侵犯已经成为建立政府最基本的功能，而平等地促进每一个个体的自由独立发展成为新时期政府面临的主要任务。正如2010年10月18日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出的，“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。”要实现政府的保障、促进民生职能，依赖于“一个乐于征税和花钱的政府”［14］11。对政府而言，它拥有多少财富并不代表它能够有效地保护财产，民众财富的发展水平根本上取决于政府获取税收并最终运用于公共目的的程度。

因此，税收的多寡不能仅仅停留在民众付出的多少，也不能简单以税收高低进行衡量，而是以税收收入与政府有效公共支出的比率作为标准，以民众的最低成本实现最有效的政府运作。作为政府，保障民众财富稳步增长则成为征税的理由与最终落脚点，否则税收只能沦落为盘剥百姓财富的工具。

当今社会，以政府权力保障民众追求财富最大化的同时，促进全民福利和收入分配的公平化，实现社会福利的边际化，成为政府维持社会稳定与长久治理的途径，税收成为实现福利边际化的基石。

“社会福利依赖于个人福利，这种依赖性是绝对的，而那些不涉及个人福利的要素则同社会福利毫不相干。”［7］27可见，社会总体福利等同于公众个人福利效用的总和，这种总和的效果主要通过以下三种方式体现出来:

第一，社会收入分配制度决定社会福利多寡。合理在社会范围内分配财富，关系到财富在不同个体手中的增长幅度，从而有助于社会整体幅度的提升。比如调高个人所得税起征点，对大多数的普通群众的边际效用显然大于对“富人”的边际效用，这种倾向于“穷人”收入的再分配显然能增加社会整体福利，因为它照顾了占社会大多数群体的个人福利。

第二，收入分配政策影响甚至决定社会福利，更重要的原因在于社会福利直接依赖福利在民众间如何平等分配。以税收及公共支出形式在社会成员间公平地进行福利的再分配，会刺激社会总体福利的增长，否则容易陷入福利的“短板效应”而始终无法提高社会总体福利。

第三，社会弱势群体的个体福利直接依赖于税收后的二次分配。对社会弱势群体而言，基于各种原因其自身从社会得到的首次分配基本无法满足自身需求，而寄希望于政府主导的二次分配，通过针对性的、有倾向性的再分配，在社会群体内部实现社会福利和资源的循环，从而以帮扶的形式给予弱势群体再次自我发展的机会。弱势群体受益于二次分配的再发展，会不同程度增强自我发展的能力，一定程度上回馈给社会总体福利，进而增进了总体福利。

反思我国物业税的功能，似乎缺乏实现社会财富最大化以及增进社会总体福利的动因，物业税的功能定位存在缺失。

首先，物业税出台的动因并非基于社会财富公平分配的需要，而是简单出于调控房价的目的，这种行政行为动机仍然建立在传统的为管理而行政的观念之上。诚然，房地产市场投资过热的情形确需得到及时抑制，开征物业税能在一定程度上加大房产“炒楼者”的投资或囤积成本，打击“炒楼者”的积极性［15］90-92。但是，一方面，增加炒房成本的逻辑违反了一般的价值规律。自古以来，从没有因为一件商品是因为加税而降价的，加税只能促进物价的上涨，这是一般的规律。另一方面，房价的迅速抬高并非所谓的“炒楼者”单方面的因素导致的，国家土地拍卖制度设置不合理、地方政府追求土地出让金、开发商的违规销售行为等等，其实都是推动房地产价格不断上涨的动因。住房的价格，还是由基本的市场供求关系决定的，与加税与否没有必然的逻辑联系。从房地产本身而言，它兼有消费和投资双重属性。从消费效用来看，房地产与吃、穿、行并列为人的基本需求，对这类基本生活必需品的自有者征税，税收成本是很难被再次转嫁的。从投资角度而言，投资者更多关注成本收益比，如果加入房产税的成本后，对房地产价格上涨的预期仍然会高于其他投资产品，物业税的开征对房地产价格的影响是微乎其微的［17］46-48。2003至2007年韩国卢武铉执政期间，韩国政府为了抑制高房价，也出台了提高物业税等一系列措施试图降温楼市。但由于看好楼市上涨的趋势，很多拥有多套房子的业主，宁愿承担高额的物业税也不愿意出售房产，或者选择租赁房产。据统计，2006年全年，韩国全国平均房价同比上涨19%，其中首尔市房价上涨约 24%，涨幅居亚太之首［18］68-70。

其次，不加区分的物业税征收行为无法充分考虑社会福利的边际效用，“眉毛胡子一把抓”会进一步增大社会群体之间以及不同地域的民众之间的贫富差距。回溯我国房地产市场近十年发展历程来看，房价高涨背后的最大推手实际上是政府的土地招拍挂制度，而地方政府之所以热衷于土地高价拍卖，与我国1994年实行的分税制改革不无关系。分税制改革将高收益的税种收归中央，提高了中央的宏观调控能力，但却将大部分事务性的支出留给了地方政府自行解决，地方政府普遍面临财政赤字的窘境。根据行政学上的公共选择理论，政府组织与官僚机构都符合“经济人”的假设，即政府和官僚行为的首要动机是自身利益最大化，其追求自身利益所使用的手段与目的构成直接对应关系，在追求自身利益的过程中必然对行动的收益和成本进行比较和计算［18］38。当然，政府行为的收益和成本涵盖了经济和政治上的双重要素。而与此同时，中央对地方政府GDP增长的考核压力日益增长，迫切需要政府能有新的地方收入，来实现经济政治收益的最大化。房地产市场升温带来的土地资源入市价格高涨，无疑满足了这种要求。沿海与内地不同城市的土地价格差异化，直接影响到地方政府的财政收入与支出，各地民众的社会公共福利也迥然不同。如果物业税税率全国统一化，同样无法解决地区税收的差异化及由此决定的公众福利差异。

对同一城市的民众而言，中低收入与高收入的民众对税收的感同身受是截然不同的。对占城市人口多数的中低收入群体，征收房产税无疑增大了民众的生活成本，甚至直接影响其生活质量;而高收入家庭却可以忽略增加的物业税支出。两者对比，物业税对民众福利影响会造成两个极端，不利于实现税收的自由保障、维护功能。此外，对城市城中村的农民以及城郊的农民，针对商品房的物业税无法真正涵盖，会形成新的地域化福利差异。

再次，物业税对社会福利的回馈功能有限，易激发征收、使用环节的行政腐败行为。如前所述，物业税作为一种民众“让利”的交换，在制定税收制度以及实施的过程中，要实现民主化、科学化，要通过税收充分实现对资产权利的确认和维护。在我国，房屋登记信息并不全面，政府信息公开阻力重重，缺乏真实、有效的房屋信息资料以及征税透明化作为保障，很难保证征税结果的公开、公正。同时，对计税房屋的人为估价，容易引发征税环节的寻租，房价被刻意低估、隐瞒真实价值的现象将无法避免。在配套制度尚未完善之时，物业税的仓促推出将影响整个行政体制的运作过程。

四、我国物业税制度的行政权回归

“社会的权力，不仅决定于它的人口、经济资源以及技术能力，而且也决定于它的信仰。”［19］103行政权亦是如此，不同的行政权力的信仰和追求决定了权力运作的方式和方法，建立何种物业税征收制度同样也取决于政府的行政理念。

服务行政相对人的行政理念应贯穿物业税制度制定、执行的全过程。行政管理层对物业税寄予厚望，主要的出发点是平抑高房价，安抚民众对房价暴涨的怨气;而地方政府为之拥趸，目的是为了增加地方可控的财政收入，增强行政话语权。其实，这种做法无疑违背了现代行政权的服务理念以及物业税作为税的社会福利功能。

“权力是一种关系，而不是行动者的某种属性。权力只能通过在某种关系中实施才能表现出来。在这种关系中，一方(或多方)行动者必须依赖于另一方(或多方)行动者才能实现大家的共同目的，而这一共同目的又制约着他们各自的目标。因而对于一方，权力就成了强制性条件。更明确地说，权力只能通过在某个给定的关系里的行动者的交换中表现出来。因为两方之间的任何关系，都意味着相互交换和相互适应，所以权力与协商谈判是密不可分的——权力关系是一种交换关系，因此也是一种协商谈判关系，至少是两个人陷于其中的关系。”［20］52行政权作为国家权力的重要一极，虽然相比行政相对人的权利，具有先定力、执行力等“优越权”，但是它仍然脱离不了权力的双重性关系，如上述的学者所言一样，必须在与行政相对人的互动关系中得到体现，良性交换、平等协商。因此，单纯出于为建立或巩固某一社会秩序而出台管理规则，显然无法真正达到行政管理的目标。

实践中，在物业税即将出台的消息公之于众后，作为既得利益者的炒房者与尚未购房的消费者均对此反应强烈。究其原因，大部分的普通百姓都认为，政府运用行政权力出台物业税无非是想增加财政收入，将隐形的、不规范的地方政府卖地收入收归中央，是一种加税行为，而并不认同政府运用物业税调控房价的出发点。北京大学中国经济研究中心教授周其仁的看法具有一定的代表性，他认为，现在社会总税负水平已经太高，税种太复杂。原因之一就是凡建议加税，政府很乐意听、乐意为。光看发达国家收物业税很过瘾，忽略了那是政府从事产权界定服务的回报，可能要出大漏子［21］73。物业税拟出台引发社会多数人的不安与反对，问题出在政府行为之初的盲目与单方性，忽视行政行为最终落脚点在满足相对人需求上。以传统行政行为单边化、强制化来实现行政管理目标，缺乏行政主体与行政相对人之间的沟通、协商，寄希望于通过强力建立社会经济秩序，显然已经不适合社会发展要求。更何况，物业税作为财产税，几乎决定了所有有产者的财富变化值，在波及面如此之大的法律制度出台和实施时，置民众财富与福利的波动于不顾，单纯出于方便管理、平抑市场，显然无法取得大众的认同感。

法的权利义务理论表明，通过法律制度保护的财产权利是不可侵犯或剥夺的，除非给予对等补偿，其中包括直接的一对一补偿，也包括以公共利益回馈式的补偿。“只要社会选择了一个初始法授权利，它就必须确定对这一法授权利的保护是依据财产规则，还是责任规则，还是不可让渡性规则。在我们的框架中，许多一般来说称为私有财产的东西都可以被看成是一个受到财产规则保护的法授权利。除非持有者以其对财产主观估计的价格自愿出售，没有人可以从持有者那里占取该财产的法授权利。但是实际上，在公共效用足以对抗禁令的情况下，只要有侵扰，就有权利通过补偿占取财产。”［22］36-37物业税作为附着在所有者不动产之上的附加义务，也是一种对法授权利的强行剥夺，如果没有足够的对价补偿不动产的财产损失，即使再充足的公共效用借口恐怕也是勉强的。

至此，前述的西方国家物业税的回馈路线，无疑为我国开征物业税明示了方向。物业税能否纳入透明化的征收、使用通道，能否大幅度反馈社区，切实增加民众的幸福指数，将直接决定这项制度的成败，更何况我国政府面临着步入社会失序的危险。

当今政府社会建设的根本目标是“制约权力、驾驭资本、遏制社会失序”。现阶段国家行政权力的扩张不仅仅源于权力本身，更得到了来自财政实力与市场机制的双重支撑。2003年至 2008年，我国税收收入增速分别为20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、19%。财政实力成为强化权力的重要因素。同时，通过对市场要素的重组，通过市场奖励服从者，惩罚不服从者，权力机制更加膨胀［22］。可见，制约权力的途径应该是缩减政府可自由支配的财权，淡化政府对包括房地产市场在内的市场控制能力，让普通民众真正享受社会发展的成果，以税收回馈社会，提高公共服务水平，无疑可实现构建新时期社会建设目标的“一石二鸟”。

要实现物业税以损益行政行为的面目出现在民众生活中，而以授益行政行为回馈、服务民众，实现税收维护民众自由、安全权利的功能，需要解决的问题包括:物业税的决策机制;物业税征收的幅度;物业税的使用与管理。

“由于资本是流动的，为了避免资金的大量外逃，政府对于重税会更加审慎。”［23］20决策物业税的过程应当是慎重并符合宪法规定的宪政程序的，民众参与也是其中必不可少的环节。法经济学专家麦考罗和曼德姆就认为，“个体决策是个体的机会集的函数，其由‘可供选择的行为或选择所组成，每个行为或选择都有相应的机会成本，而且个体可以任意选择’。然而，这些机会组合也不是没有范围边界的;由于其反映的是人类间的相互依赖和不足，因而，每个个体机会集都是受到社会中其他个体的机会集的约束，甚至，事实上是由其决定的。”［24］154-155可见，一方面，社会个体具有自我决定的权利，可以决定是否拥有不动产，或者拥有多少不动产。另一方面，这种决定权不可能不受限于其他社会群体，比如说城市无房者群体对政府施加的影响力，进而影响到政府制定征收或提高物业税的规定。其中，政府是民众进行自我决定过程中不可忽视的环节，不同社会群体的利益诉求会交汇在政府这一载体上，并由政府通过权力进行集中的调节，以此实现社会群体间的利益平衡。”“如果有人将制度的权利结构强加于某群人之上，比权利没有统一监护者的社会，效率会有较大的改进。”［29］72这一点正是物业税制定的社会动因及合法性、合理性所在。“政府成为了那些寻求私人司法和经济增益或利益的一个控制体，‘一种通过相对权利，及由此而来的市场(固定收入)状况的模式是有给定效果的’。因而，这个问题并不是一个政府较多或较少的问题，而是哪些人的利益是政府应通过法律予以保障即通过权利的创设和再创设程序。”［24］156

与此同时，政府平衡民众利益诉求的决策过程并非随心所欲。一方面既然是利益平衡，不可能不听取代表不同利益诉求的社会群体意见。比如不同地域、不同层级的有产者对物业税调节收入分配的期待值不同，这一利益诉求最终会影响到物业税征税对象、税率，以及税的地域差异等等。再比如，物业税是否及于农村不动产所有者，城市与农村的不动产所有者是否应当差别化对待等等。另一方面，决策的科学化、民主化也直接决定了制度实施过程中的实际效果。“法律是把每个人的自由限制在同其他人的自由协调一致的条件之上，只要这种协调一致根据一条普遍法则是可能的。”［26］116只有充分考虑所有社会成员的共同利益，在政府的组织协调下就社会利益形成相对稳定的格局，以法律制度引导利益方的良性行为，约束其越轨行为，才能实现社会制度的稳定与长久。要实现个人自由的协调一致，特别是政府行为影响到这种既定的稳定状态时，必须召集利益共同体双方进行协调，告知双方调整的目的、预期以及具体的行为手段。政府行为之初必须明确，社会利益的主体是民众个体而不是政府，政府行为充其量只是公共利益的代言人、中间人。

就物业税而言，征税是否正当、合法，征税对民众财富的影响程度，以及如何平衡物业税纳税群体利益的问题，都需要纳入社会公众层面进行探究，而不是政府简单为了解决所谓的房地产价格上涨过快，或者为了增加地方财政收入。民众的广泛参与一方面能增加决策的透明度、科学性，另一方面能增强民众的主人翁意识，激发他们主动为公共福利而让渡个人利益，有利于税收政策的真正执行。

美国学者博尔丁曾说过:“当价格自然而然为零时也许就达到了那个理想状态，这将使得那些要孩子的人不必花费额外成本就能有孩子。如果价格相当高的话，那么就必须向制度(指社会分配)要求某种保证，一边让那些更该有孩子却很贫穷的人能生养孩子，并且通过征税来降低其他相对不该有孩子的人的需求。”［27］136物业税于房地产而言，理想的征税状态也应该如此。对多数自住型的有产者而言，物业税不能成为他们生活中除房贷外新的生活压力，犹如贫穷的人生得起孩子一样，他们要有能力养得起房子，这是一种政府应当担当的承诺和保证。而对于房地产投机者或者房地产投资者而言，物业税的多寡应当成为他们投机和投资时，必须面临的商业风险和成本，能够直接影响或者决定他们的商业行为。对政府而言，物业税占财政收入比重过大，容易使政府热衷于此项收入而想法设法加大征收力度。但如物业税比重太小，会使政府忽略物业税的作用，物业税回馈社区的功能也得不到体现。因此，合理、适度的物业税征收幅度直接关系物业税制度执行的成败。否则，在美国普遍出现的税收不公平状态就会在我国重演，即大多数的公民(包括所有工作的穷人)大约支付同样的税率——和富人比，大多数的公民所纳的税率要高［28］126。

确定物业税税率等如何具体征税幅度是一项系统工程，涉及财税、行政、司法等诸多层面，行政登记及行政评估制度的设置是其中的重要一环。我国不动产登记目前属各地房地产管理部门的行政职能之一，在物业税出台前，它仅仅作为民事活动的一种鉴证、一种公信力的认可，为不动产的所有权人和使用权人的市场活动提供相对保障。但在实际运行过程中，频频因登记失误引发行政诉讼，其中包括行政相对人恶意隐瞒申请事项、行政机关审查失误等等。这种登记失误引发的风险也仅限于撤销、重新做出登记行为等。而一旦物业税实施，登记的依据会成为纳税的唯一基础性依据，如何在行政手段上保障登记的真实性、合法性，不仅仅只关系到相对人的利益，还涉及税收是否流失的公共行政问题。进一步来看，如果出现有利于相对人的错误登记，在获益相对人不主动申请的情况下，其他无利害关系的行政相对人是否可以基于公益申请变更、撤销，甚至提起公益诉讼等等，都是值得探讨的问题。

物业税的使用和管理既是制定物业税制度的初衷，也是其实践过程中的最终落脚点。不仅仅是物业税，我国税收回馈社会的比例相对偏低是一种普遍现象。比如在2009年，我国全年财政收入达6.85万亿元，其中用于医疗、教育、社保就业等民生领域的支出只占其中的约15%①http:∥yss.mof.gov.cn/2009nianquanguojuesuan/201007/t20100709_327128.htm l.，而西方发达国家这一比例则高达50%。从政策制定者的初衷来看，我国政府目前出台物业税主要的基点是通过增加不动产持有成本实现房价的调控，但是物业税服务地方、社区真正的功能却被忽略了。对催生我国房价的主要因素，大多数专家学者归咎于地方政府的土地拍卖行为。而地方政府热衷于高价拍卖土地的原因在于，分税制改革后地方政府可控税收大幅度减少，收入与支出倒挂严重，迫使它们需要寻找新的财政增长点。因此，地方政府收取高额的土地出让金之后，往往用来填补地方财政支出的缺口，用于改善地方公共福利的比例非常少，土地出让金成为地方政府的“救济金”。

反观前述的美国、英国等西方国家的物业税支出，绝大部分都投入了税收来源地的教育、社区绿化、公共道路交通等地方建设。物业税的税率与纳税人享受的公共福利直接关联，一方面促进了整体社会税收体制的良性循环，另一方面则真正实现了税收功能性价值。借鉴西方国家的物业税先例，在我国未来出台的物业税使用政策上，首先应将物业税的规模、作用与地方政府职能范围相结合，以公共服务职能的广度和深度确定税率。其次，将物业税纳入国家整体税收征管法律体系和财政预算体制，以年度预算的方式控制物业税的使用，同时加强体制内的执法监察力度［29］，避免物业税在财税体制外部循环，成为行政腐败新的温床。

五、结 语

韩国现任总理李明博在竞选总统期间，曾强烈抨击前政府频繁的房地产调整政策，他说:“政府的房地产政策如同不精明的猎人，为打一只野猪满山乱跑，结果祸害了山里其他动物。”调控房地产价格固然是政府担当的责任与必备的职能，但维护民众的公共福利与增进其自由同样也是政府行为的基本出发点。作为政府，不能以微观的角度单纯将房价调控的任务寄予物业税的开征，否则“祸害”的可能不仅仅是不动产，很可能引发对政府行为与功用的全面质疑，甚至否定、危及整个国家财税体制，“祸害”整个国家安全。

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