论社会救助权

占美柏

(暨南大学法学院，广东广州 510632)

比照经济立法而言，当代中国的社会立法在制度建设与理论构造两方面都相对薄弱，或者说，正是由于观念与理论的薄弱，导致了制度与实践的缺位或滞后。就社会救助问题而言，目前，国内相关研究大多将其归属于社会政策研究范畴，强调从社会学的角度探讨操作规程问题，以法学为背景而展开的理论研讨并不多见，关于社会救助权这一特定领域的专门研究，至今还处于拓荒阶段。社会救助立法是社会立法的基础设置，社会救助权则是社会救助立法的原点，也是其核心意旨所在。本文以社会救助权的概念辨析为入口，从法理上阐明了社会救助权的根据与逻辑、性属与定位、价值与功能，进而在关系主体、权利内涵以及保障原则等各个层面，对社会救助权的组织体系展开了初步构想。

一、社会救助与社会救助权

社会救助，又称“公共救助”、“社会救济”，是指当社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水准时，由政府或社会向其提供必要的物质救济或其他援助，以满足其最低水平生活需要的一项社会保障制度。在现代社会保障体系的制度设计中，社会救助机制扮演着“安全网”的角色，是现代社会保障制度的基石。

(一)贫困与社会救助

社会救助因贫困而起。由于资源与人口之间始终存在的张力，一直以来，人类不断在贫困与反贫困之间往返挣扎。对个人而言，贫困“是一种资源缺乏的(生存)状态。”对社会而言，贫困是一种罪恶，是受困者身上的一道枷锁。制造贫困的直观原因可归责于资源的竞争性，然而，撇开虚浮的表象，不难发现，贫困的制造者不是无以指责的资源稀缺，不是贫困者自身的竞争无力，而是相关的制度安排。资源的流向与分配取决于社会制度，贫困的根源隐藏于政府与国家不合理的制度安排中。无知、堕落、灾害、疾病、匮乏等经常被看成是造成贫困的原因，然而，一个的简单事实是，这些现象本身就意味着贫困。要消除贫困，就要消除匮乏、无知、堕落等社会现象，增强人们抗御灾害、疾病等自然危险的能力，更紧要的是，生存所需的各项自然与社会资源，应当在所有人中间公正、合理地进行分配。在这一点上，个人是无能为力的，能够承担且必须承担这一责任的是政府与国家，近现代以来逐步形成的社会救助机制，可以看成是对这一问题的制度性回应。

社会救助之功效不止于消除贫困，还在于消除因贫困而衍生的社会排斥与社会隔离。社会排斥是指个体存在于社会之中却不能参与社会生活的状态，意味着社会连接的断裂。“社会排斥是社会成员从决定个人整合于社会的系统中被排斥出来的现象，这些系统有社会的、经济的、政治的和文化的方面。”［1］换言之，社会排斥表现为经济排斥、文化排斥、政治排斥等各个方面，其结果是个人在物质资源、社会参与、个人情感等方面的被剥夺与被孤立。社会排斥的根源在于贫困，社会排斥的结果则是贫困的反向强化。贫困不仅意味着个人在物质生活方面的匮乏，而且意味着贫困者在社会生活领域的参与无力，因贫而困;反之，当个人无力参与必要的社会交往与社会竞争，陷于被社会所排斥的困境时，其在个体生活方面的贫穷和悲苦亦随之被强化了。社会救助可以看成是对社会排斥的修复与补救，是对处于断裂状态的个人与社会连接的重建。通过社会救助，贫困者在摆脱贫困的同时，也得以摆脱被隔离、被排斥的状态而重新进入社会生活共同体，与此相关的一系列目标价值因此成为可能，例如个体自由与个体尊严，例如社会整合与社会公平，等等。

(二)社会救助权之概念辨析

贫困发生的根源是结构性的，反贫困的根本在于铲除促致贫困的观念与制度结构。职是之故，作为现代社会反贫困的基本选项，社会救助不仅是一个制度体系，同时也是一个观念体系，其中，明确贫困者的社会救助权，既是确立社会救助观念体系的前置性作业，又是构造社会救助观念体系的核心要求。

在民主国家，政府服务于每一个人。当个人遭遇生存危险而无力自救时，政府和国家有责任予以福利性援助。通过国家与社会的合力，帮助贫困者摆脱贫困，应当成为现代社会的一项基本共识。“福利是一种较低的‘善’，是一个道德律令。保持最低限度的福利和保持法律秩序与社会凝聚力同样重要。如果政府行动不能满足福利命令的要求，那么它就应受到谴责。”［2］9任何一个政治生活共同体，都要维持最低限度的善与正义，并以此证明其政治统治的正当性。社会救助首先是一项基于善与道德的诉求，但不止于此，它更是一项基于公民资格的权利诉求。任何人在遭遇不可抗的生存危险时，包括自然危险与社会危险，基于在先的公民身份，有权利向政府与国家请求救助，后者必须做出回应。政府有提供包含社会救助在内各项社会保障的职责，公民享有获得社会救助的权利①当前，获得社会救助是一项公民权利吗?政府、公众和媒体有这样一项共识吗?2011年3月发生在广州的“跪行求捐”事件，对此作下了一个冰冷的注释。为给眼癌患儿治病，患儿母亲谢三秀半年来从湖北辗转到广东奔走求助，从政府到社会组织，从媒体到网络，无一成行。最后走投无路，只得闹市跪行求捐。后续相关报道众口一词谴责这一行为“伤了社会信任”，没有哪一家媒体披露这一事件中的权利落空问题。或者说，无论是政府、媒体还是公众，也无论是当事人还是旁观者，在他们眼里，社会救助只是慈善，不是权利。。

社会救助权是这样一项权利:当公民因遭受不可抗的自然危险或社会危险，不能获得必要的物质生活手段，从而导致基本生存需要无法满足时，有从国家和社会获得生存保障、享受福利救助的权利②《社会救助法》(草案)第三条规定:“本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。”该条款的表述值得推敲。综览《草案》全文，除突发灾害救助外，无论是低保救助、临时救助，还是教育、医疗、疾病等专项救助，皆应依公民申请而得，政府不会主动“给予”;同时，政府“给予”的救助，于受救助者而言，更接近从上而下的“赐予”，与基于公民身份而得的“权利”有落差。建议修正为:本法所称的社会救助，是指公民因遭受不可抗的自然危险或社会危险，基本生存需要无法满足时，从国家和社会获得的物质帮助和服务。。社会救助权是社会保障权属中的一个子项。和社会福利、社会保险等权项相区别，社会救助权的作用不在于提升个人的生活水平或生存质量，而在于帮助受困者摆脱自然或社会危险状态(包括贫困、伤残、疾病、灾害等事实)，保障其实现“免于匮乏的自由”，是一项救急救难的应激性权利。就后发国家社会保障权体系构建而言，基于工业化程度以及财政支出能力等方面的考虑，和社会福利、社会保险相比较，贫困者的社会救助权具有优先性，社会救助权也因此被称为整个社会保障权体系的兜底性设置。

二、社会救助权之法理诠释

在演进线路上，社会救助的西方样本与中国经验大相径庭，但两者最终在全球化浪潮的作用下殊途同归。“欧美模式”的社会救助，肇始于英国16世纪具有“惩戒”、“恩赐”倾向的济贫观念与济贫法，到19世纪中后叶，以德国为代表的各主要资本主义国家，纷纷出台以展示人道主义精神为指向的“公共援助”或“社会救助”计划，至20世纪，社会救助依然是各福利资本主义国家一项重要的社会保障措施，其权利属性也在不断演化的立法与司法实践中逐步确立。传统中国的救助机制是政府与社会分头并进。以政府介入为主体的救助机制根源于儒家的“民本”、“仁政”等思想，以民间自为为形式的救助机制则根源于“兼爱”、“善报”等伦理及宗教观念。至20世纪，出于对文化传统、社会现实以及全球化等多重压力的回应，以权利为形态的社会救助(或表述为“物质帮助”)逐渐被纳入我国的制度体系，表现在民国以及当代中国的多个法律文本中。然而，一直以来，社会救助权在实践中始终缺乏恰当的理论依据和价值共识，文本与观念之间、制度与实践之间始终存在的冲突和诘难，严重制约着社会救助体系的构建和运作。

(一)根据与逻辑

社会救助权之根据在于保障公民生存与发展权的现实需要。社会救助是解除贫困者生存威胁和发展障碍的应激性设置。对于贫困者而言，不在救助中生存，就在贫困中消亡，社会救助权本质上是对公民生存权和发展权的补救与扩展。“任何地方发生只靠出卖劳动力的生活者得不到工作，并且眼看着周围有丰富的生活资料而自己无力购买以至贫困而死，造成这种不和谐现象的根源，总是我们的法律和我们的制度。”［3］429当人本主义法律观已成为普世价值观，当人权的保障和实现已成为政府正当存在的基本理由时，那么，当公民的生存权与发展权遭遇贫困的挤迫而无以自救时，获得政府与国家的福利性援助就不仅仅是一项道义诉求，而是一项基于法律的权利主张。

社会救助权的逻辑存在于现代国家与公民的关系之中。国家是制度的供给者，是正义的守护人，当公民处于贫困和危难之中，国家有责任予以拯救，进而体现和促成制度正义。诱致贫困的原因是盘根错节的，例如失业、无知、疾病、灾害等等，然而，所有原因背后都隐藏着一个最根本的原因:社会制度的不公正、不合理。作为制度的供给者，政府与国家的职责在于促进自由、繁荣与正义，在于实现最大多数人的最大幸福。“社会哲学或公共政策的目标是为了让人民‘更快乐’或更繁荣——某种幸福状态是政府应该追求的目标。作为政治原则的一个方面，福利最大化为甚应该成为政府的压倒性关注，个体自由与集体主义福利观之间不应该对立。”［2］6如果一个社会制度带来的不是自由与繁荣，而是贫困与无知，那么，政府和国家就有必要以正义原则为基准，对相关制度加以排除或修正，这是实现社会正义的需要，也是公民应得的权益。

(二)性属与定位

社会救助权具有基本权利属性。“在对人权的实证法的承认中，人权具有双重意义。在基本的体系上，人权是人类间相互的权利要求;在辅助的体系上，人权也是对应当保护这种权利要求的机构即国家提出的要求。”［4］404和普通权利相区别，基本权利是针对公权力而设的公民在宪法上的权利，是对个人的生存与发展而言具有基础性意义的权利。社会救助权不是公民之间相互的权利主张，而是公民对国家的权利主张;对于贫困者的人格尊严、个人生存以及自我实现而言，社会救助权具有不可缺少、不可剥夺、不可取消的基础性意义。

社会救助权位于基本权利体系中的积极自由权系列。社会救助权是通过国家的积极作为，来实现贫困者“免于匮乏的自由”，位于积极自由权系列。“以历史发展的眼光而言，宪法基本权利之规定，无异是在保障人民免于遭受国家滥用公权之侵害。”［5］287政府与国家滥用公权的情形既可以是积极致损行为，也可以消极不作为，与此相对应，具有消极自由权性质的公民权利可以看成是对公权积极滥用的防御，具有积极自由权性质的社会权利则是针对公权消极不作为而创设的权利主张。社会救助权归属于社会权利系列。根据社会救助权的逻辑，当公民陷于生存威胁状态而不能自救时，国家有积极援助的职责。

(三)价值与功能

社会救助权不是一个孤立的规范体系，而是一个具有多重意义的符号，它昭示着从经济立法到社会立法的焦点转移、从消极法治到积极法治的过渡、从有限政府到有效政府的嬗变，是对人本主义、制度正义、社会公平等现代价值观念的展示和促进。“毫无疑问，人类进步如同趋向更完全的个体化一样，同时也趋向更多的相互依赖。每一个人的福利每一天都更多的包含在全体人们的福利之中，尊重所有人的利益是每一个人的利益所在。”［6］251如果说，物竞天择是古典自由主义的口号，那么，合作与互助则是社会本位的基本准则。在这样一个准则的支配下，政府的职责不限于不干涉自由竞争，而应当扩展到平等保障每一个人的自由与尊严，保证所有人拥有同等的生存和发展机会，政府存在的价值隐于其中，社会救助权的价值也由此得以展示。

社会救助权的功能是多向发散的。就个人而言，社会救助权之确立，有助于夯实贫困者的生存保障和自我发展。个人存在于社会之中，“个人只能通过公共规则才能满足他们的欲求。”［2］10以权利形态出现的社会救助有可能彻底改变贫困者的生存状态，有助于拓展贫困者的发展空间。就社会共同体而言，社会救助权的确立，有助于消除社会隔离与社会排斥，有助于贫困者重新融入社会生活共同体，进而促成社会整合和社会安全。就政府而言，社会救助权的确立，有助于促成政府治理观念的变革和更新，改有限政府为有效政府，变消极法治为积极法治。

三、社会救助权之体系构建

社会救助法的立法宗旨在于确立和落实公民的社会救助权，社会救助权的体系构建因此成为社会救助立法的先决性问题。就社会救助权的体系结构而言，主要包括三个方面:社会救助权的关系主体、社会救助权的基本内容以及社会救助权的保障原则。

(一)社会救助权的关系主体

社会救助权存在于公民与国家的相互关系之中。公民个人是社会救助权的权利主体，享有接受救助给付的权益。政府与国家是社会救助权的义务主体，负有对贫困者予以救济和援助的责任，包括负有制定社会救助法律制度、筹集社会救助经费以及负担社会救助事务的日常管理等职责①《社会救助法》(草案)第二条对此作了基本类似的表述:“国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。”。应当明确的是，从规范意义上看，社会救助权是普惠式权利，所有人平等享有;但从社会救助权的具体实践上看，其权利主体是特定的，即处于贫困状态、遭受生存威胁的公民个人。此外，根据社会救助的一般经验，除公民个人外，社会组织、企事业团体等不能作为社会救助权的权利主体。

在实践中，社会互助、社会团体及公民个人的慈善救助也属于社会救助的范围，但是，基于宪法和法律的社会救助不同于基于道义的慈善救助，前者是政府与国家的法定职责，后者只是非政府组织及公民个人的道德义务，不承担救助给付的法定义务。

(三)社会救助权的基本内容

社会救助权旨在帮助贫困者走出贫困，摆脱生存威胁。故凡有可能导致个人、家庭或群体陷入贫困的事项或事件，都应当被涵盖至社会救助之列。一般而言，社会救助权包括生活救助、急难救助和灾害救助等方面，触及贫困者生活的各个领域①《社会救助法》(草案)第三条第2款规定:“社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。”该条款在表述方式上可再斟酌。在陈列救助类别或内容时，标准尽可能统一，或者以救助事项、救助领域为标准，或者以救助方式为标准，否则，不同类别的救助有可能混同或冲突。该条款在表述上倾向于以事项为标准进行归类，其中的“专项救助”其实是“专项生活保障救助”的简称，和最低生活保障救助一样，是以“日常生活”这一事项或领域为标准。但是，其中的“临时救助”一项，则是以救助方式为标准来定的，这样表述易引起逻辑混乱。例如，包括专项救助里面的医疗救助、住房救助以及自然灾害救助，在实践中多数为临时性救助。建议统一标准，将“临时救助”改换为“急难救助”。。

生活救助立足于贫困者的最低生活保障，是社会救助权的基本内容。我国当前实行的最低生活保障制度就是生活救助的具体展开。生活救助的对象一般呈现出较长时期的贫困状态，而且短期没有摆脱贫困的机会，经过家计调查进行资格确认后，就可以享有相应的生活救助。生活救助除了在满足贫困者基本的生活需要之外，也有必要根据贫困者的实际需要，适当提供住房、教育、医疗等其他特殊项目的专项救助服务。

急难救助所针对的是突发情势中的临时性贫困者，例如流浪乞讨人员、患有重病而无力医治者以及临时性失业者等等。请求急难救助者的贫困状态相对较容易判别，其贫困状态通常是由突发的意外事件而引发，经过临时救助就可以使他们摆脱贫困或危难境地。

灾害救助所针对的是群体性临时贫困者，主要是由于遭受各种自然灾害而陷于贫困的人群。自然灾害的发生具有不可抗性，灾害的发生不仅会导致临时性贫困，而且有可能转化为长期贫困，对受灾人群的因此具有公共应急救助的意义。

此外，社会救助权容量大，涵盖面广，在救助方式上应当具有多样化的网络结构，包括临时救助、定期救助和周期性救助;普通救助、类别救助和专项救助;现金救助、实物救助和服务救助，等等②《社会救助法》(草案)仅对救助内容作了概括性表述，而在具体的救助流程、救助方式和以及救助实效等方面，付之阙如。建议以专章规定，明确救助程序、救助方式及救助手段等方面的问题，否则，具体的救助请求及操作或者会有障碍，或者会落空。。

(三)社会救助权的保障原则

权利实现有赖于制度保障。社会救助权的制度保障有赖于平等救助、有效救助、多元救助等基本原则的推行③《社会救助法》(草案)第四条规定:社会救助应当遵循下列基本原则:“(一)保障基本生活;(2)与经济社会发展水平相适应，与其他社会保障制度相衔接;(3)鼓励劳动自救;(4)公开、公平、公正、及时。”该条款所确立的社会救助基本原则值得商榷。所谓原则，是对社会救助的整体运行起指引作用的元规则，包括社会救助立法、社会救助实践等各个层面。“保障基本生活”是社会救助行为的目的要求，“与经济社会发展水平…相适应”是社会救助立法规范的体系要求，两者对社会救助的设置及运行均没有系统指导意义;“鼓励劳动自救”只是一个附带性倡导，够不上基本原则的高度;“公开、公平、公正、及时”是所有法律行为的基本要求，将其看成是社会救助的特定原则，没有意义。建议草案修改过程中，重新审查社会救助的行为特性及框架结构，明确社会救助的基本原则。。

平等救助是实现社会救助权的根本出发点。现代法治的基本精神就在于平等保障。因此，面对城乡二元分割、贫富两极分化愈演愈烈的现状，社会救助应以消除差异、弥合裂痕为己任，而不是强化歧视、扩大分裂。应当指出的是，平等救助并非数值上的绝对均等，相反，救助标准的绝对一致只会导致更大的不平等。基于不同地方在经济发展水平、生活消费水平、财政支出能力等方面的参次不齐，平等救助是指在合理考虑地区差异的前提下，对同一地区的所有贫困人员采取基本一致的救助手段，在救助效果上尽可能做到无遗漏、无排斥、无歧视。换言之，平等救助包括两方面的内涵:其一是形式上的平等，主要是指救助对象、救助手段等方面的一致性，其二是实质上的平等，强调救助效果上的相似性。

有效救助是落实社会救助权必须遵循的基本方向。社会救助行动有其特殊危急性:其对象是陷于危难中的最弱势的社会边缘群体，其目标是尽快帮助他们摆脱生存危机，走出孤苦无助的贫困状态。社会救助因此又被形象地喻为雪中送炭式的“救火行动”。基于救助行动的危急性，社会救助必须坚决杜绝走过场的形式主义，必须扎扎实实起到解救危难、拯救生存的功效。可以从以下几个方面理解和贯彻有效救助:其一，救助标准的合理化。救助标准是贫困者摆脱困境、维持生存的底线，合理的救助标准因此成为实现有效救助的关键。救助标准之确定必须做到适时、适地、适人，必须有助于贫困者摆脱贫困，而且，结合经济与消费增长的不可逆性，救助标准应当具有“能上不能下”的刚性。其二，救助途径的制度化。由于在救助关系中双方地位、势力的实际不平等，在救与不救、如何救助等问题上，不能取决于救助者的主观任意，而必须将其明确化、制度化，尽可能做到权责分明、应救尽救。其 三，救助领域的多样化。不同的贫困者致贫的原因各有不同，在救助实践中，必须综合考虑现实情况，以最适当的方式在不同领域、不同层面予以救助，才能够最有效地帮助贫困者从根本上摆脱贫困。具体而言，以货币、实物等为手段的救助方式是最直接、最简单的，但不一定是最有效的，它能解除一时的温饱之苦，满足一时的生存之需，但其功效也仅止于此。有必要将社会救助扩展到生存之外的更为广泛的领域，比如生产、保健、教育等领域，唯其如此，才能从根本上根除贫困。

多元救助是落实社会救助权的现实途径。作为国家与社会的管理者，政府是责无旁贷的第一主体，在社会救助方面承担主要责任。同时，考虑到我国目前其他社会保障措施绩效不良的现状，也考虑到我国目前贫困人口基数庞大，仅靠国家财政不足以对所有贫困者实施有效救助，因此，除了政府救助之外，有必要将慈善机构、扶贫机构、社会福利机构、社会救助团体以及民间捐赠等救助形式等纳入现行的社会救助网络，从而实现救助主体以及救助途径的多元化，实现救助网络在覆盖面上的立体交叉化。

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