论我国审判监督程序的改革

虞政平

(最高人民法院审判监督庭，北京 100745)

一、当前我国审判监督工作存在的主要问题

审判监督制度改革始终是我国司法改革关注的重点。随着2007年民事“再审之诉”制度的构建，再审制度改革可谓取得了重要的阶段性成果。当然，也必须承认，现行审判监督程序仍存在不少缺陷和弊端。这些缺陷和弊端既有制度本身不健全的问题，也有司法环境过于复杂的问题;既有源于社会公众素质的原因，也有源于法院及法官自身的原因。为进一步完善我国审判监督程序，必须正视并深入剖析以下六个方面的存在问题。

(一)三种再审启动渠道并存无序

当前我国再审启动主体有三个，即法院、检察院、当事人;相应的启动渠道也有三种，即依法院职权、检察机关抗诉和当事人申请再审。三种再审启动渠道在三大诉讼法中同时并存，与世界上绝大多数国家的情况均不相同。从大陆法系有关再审发起主体看，刑事再审的发起主体，除当事人(包括与当事人有特别亲属关系的主体)当然地可以作为发起主体外，基本上都允许检察官作为再审发起主体;民事与行政再审的发起主体，原则上仅限于案件当事人，一些国家也将检察官列为主体，如法国。但由法院院长作为再审程序的发起主体，除前苏联和俄罗斯的刑事与民事法典外，几乎再无相关佐证。进一步讲，我国三种再审启动渠道并存且无次序之分，即针对同一生效裁判，当事人(以及相关案外人)、检察院、法院都可以不分先后的申请、提请或决定再审。尤其是保留法院依职权再审、扩大抗诉权，在理论界存有巨大争议，在司法实践中也造成不少负面影响。2007年民事诉讼法修订后，当事人申请再审权份量加重，符合形式要件的案件均可以作为“直通车”进入再审审查，这充分体现了当事人本位主义的再审理念。但职权本位主义观念依然存在，“审判监督程序”名称的保留即反映出浓重的职权主义色彩。最终而言，依然是传统的“官本位”理念在审判监督程序立法与实践运用中占据着主导地位。

三种渠道并存且无次序之分，必然引起再审案件管辖的多重化、多级化，多种管辖权交织成一个“网状”的管辖形态，以至于再审管辖成为我国各类诉讼管辖中最为纷繁复杂的程序。这主要表现在以下三个方面:一是上下级法院双管、联管。对同一生效裁判案件，上级法院可以受理申诉和申请再审案件，下级原审法院也可依职权进行审查，使得同一生效裁判可能被两级法院同时审查甚至再审。而且，由于对同一生效裁判案件存在再审审查与审理的阶段区分，上级法院经审查认为应当再审的，往往指令原审法院进行再审审理，实践中不少再审案件均如此安排，且有不断增多的趋势，以至于当事人先是向上级法院申请再审或申诉，尔后又因指令再审而不得不再次回到原审法院推动再审审理，在上下级法院之间来回折腾。二是上下级检察院双管、联管。实践中，一般由作出生效裁判的同级检察院提请上一级检察院抗诉，但如果当事人向多个检察院多头申诉，便可能导致上下级检察院为同一案件同时审查抗诉，或者在下级检察院审查准备提出检察建议的同时，上级检察院正审查拟提出抗诉的情况，导致自相矛盾的结果以及司法资源的浪费。再则，上级检察院向其同级法院提出抗诉的案件，大多又被指令回下级原审法院再审，再审开庭时上级检察院又不得不委派其下级检察院的工作人员出庭支持抗诉，进一步形成上下级检察院相互联动的工作格局。三是法院、检察院双管、联管。当事人同时向法院、检察院申诉或申请再审，则情况更为复杂。由于法院与检察院之间、法院上下级之间案件信息并不联网，导致有时候多个法院、检察院可能会同时审查同一生效裁判，甚至作出不同处理的情况。由此可见，对申诉和申请再审案件的受理与管辖，总体上较为混乱，以至于当事人无所适从。日本、德国、法国、意大利等国家均规定了特定的享有再审案件专属管辖权的法院［1］260－261。再审案件只能由某一特定级别的特定法院享有管辖权，可以理顺再审案件的入口和出口，减少当事人不必要的诉累，尤其是避免不必要的司法资源浪费。

(二)再审受理条件过于宽松

一是再审事由过于宽泛。2007年民诉法修改时，将再审事由修订为“十三项加一款”的模式，体现了一定的进步性，但也不尽完美。总体而言，我国再审事由具有以下方面的主要特点:一是实体事由与程序事由并重。既有“基本事实缺乏证据证明”、“主要证据未经质证”的事由，也有“未经传票传唤缺席判决”、“审判组织不合法”的事由。从各国立法来看，我国的实体和程序事由规定较细，条文较多，日本、德国、法国的规定虽较为原则但易于把握。而且我国对所谓的“新证据”、“主要事实”虽有规定，但至今认识上仍未能达成统一。二是事实事由与法律事由并重。既有“认定事实的主要证据是伪造的”的事由，又有“适用法律确有错误的”的事由，而且处于同等地位。而大多数国家均把再审事由界定在事实认定错误的范围之内，值得我们进一步反思，是否我国法官职业化水准仍有待提高?法官适用法律的水平依然让社会公众心存忧虑?三是检察院抗诉事由比照当事人申请再审事由执行。这使得备受争议的检察机关民事、行政抗诉权非但没有受到限制，反而获得了很大的扩张。而学界一般认为，检察机关抗诉理由应当限定在生效裁判损害国家或者社会公共利益的范围之内，不宜将其公权力过多地介入原本属于私权利的相关领域［2］361－362。四是法院依职权再审的标准仍是“确有错误”。这里的“确有错误”，原本应当理解为原生效裁判具有实质性错误，这样的错误经法院审判委员会讨论决定再审后，原生效裁判一般应予以改判。但实践中由于对“确有错误”的理解与把握，仍没有改变其过于抽象和笼统的身影，甚至是主观人为的色彩，为再审程序的人为启动提供了可能。

二是启动复查或再审审查的渠道过多，申诉与申请再审诉讼成本较低。司法实践中具体表现为:凡在生效裁判作出两年内，任何一方当事人(以及相关案外人)均可向上一级人民法院申请再审，只要再审申请书等文书符合形式要求，法院即会以“直通车”方式立案审查;凡是监督机关、人大代表来信来函关注的案件，甚至只是代转当事人的申诉、申请再审材料的，也都基本依职权启动复查;经过再审改判或不改而驳回的案件，当事人仍然可以再向上一级法院申请再审。另外，国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》规定，仅在有新证据和对一审生效裁判不服为由而申请再审时才须缴纳相关诉讼费用。这一规定实践中又实施得并不彻底，实际情况是，申请再审和绝大多数再审案件几乎无须缴纳任何费用。综观世界各国立法，难以找到如此宽松的再审制度。受理条件过分宽松的直接后果是，再审程序作为生效裁判救济的例外程序实际上已成为经常性程序，以至于在我国申请再审权几乎成为普遍的、当然的权利，犹如再次行使“上诉权”一般，这不但造成了各高级法院和最高法院案件的激增，也无益于生效裁判的稳定和胜诉当事人权益的保护。

(三)再审改判受到不合理因素影响

案件经审查进入再审后是否改判，把握的标准更为严格，考虑的因素也相对复杂得多。据有关统计，2010年经审判监督程序审理后改判的各类案件仅占25.38%［3］。这一比例一向维持在一个较低的水平，主要是由于再审改判实际标准远远严于启动再审的标准。当事人申请再审事由只要符合民诉法第一百七十九条规定中的任何一项，即可能使案件进入再审审理。但即便事实认定证据欠充分，或者适用法律有瑕疵，乃至原审程序存在错误，均未必能导致裁判结果的改变，甚至有相当的案件经过再审审理后发现，所谓的错误实质涉及原审法院与原审法官自由裁量权的衡量与界定，只要不是特别地失当则很难改判。通俗而言，如果原裁判有“伤”可以进入再审，但只有是“硬伤”或者“重伤”的，才可能导致改判。但有些本应依法改判的案件，却由于一些不合理因素的影响而导致没有最终得以改判。一是来自原审法院以及原审合议庭的反对意见影响了最终的再审改判。尤其是本院依职权再审的案件要更改本院原生效裁判非常困难。在注重干部业绩考评的工作机制下，在现行干部晋升特别注重民意基础的体制下，案件改判与否，既涉及到原审法官的业绩考评，又涉及到再审法官的民意基础，无形之中，再审改判问题与法官的同事关系、绩效考核、晋级晋职等问题交织在一起。以最高法院为例，2010年当事人对最高法院作出的生效裁判申请再审的为47件，但裁定再审的仅有3件，这3个案件最终还并非一律改判。二是疑难复杂案件多倾向于调解结案①两高关于再审改判问题的认识总难一致，甚至连表述方法也不同。检察机关习惯用“再审改变率”，即将任何与原审生效裁判不同的处理结果(如撤诉、调解结案等)归纳其中，而法院则认为只有最终改判的案件才能真正归于改判率统计数据之中。不同的表述，不同的统计标准，以致全国两会期间不少人大代表、政协委员总是对此提出质疑。。在有的案件责任确实难以分清，或者牵涉社会稳定，以及改判社会效果不确定等情况下，法院为稳妥起见，往往更倾向于促成当事人和解，以求“案结事了”、化解矛盾。如此一来，相当一部分原本应当依法改判的案件，最终得以调解结案，而事实上大多有理的当事人原本并不愿意进行调解。

(四)程序设计不尽合理

根据再审程序“三阶构说”，再审程序依次分为立案、审查和审理。我国当前再审程序三个阶段均存在内部冲突，有的制度安排上甚至可以说相当混乱。一是多头申诉、多头审查、多渠道过问。刑事和行政案件至今未区分申诉和申请再审，即便民事案件作出区分，但实际仍可同时向多级法院和多级检察院申请再审或者申诉。这直接导致的结果就是诉访不分，管辖不明，多家司法机关同时对同一案件进行审查。实践中甚至有当事人同时寄出上千封信件，向各级党委、人大、法院、检察院及其主要领导同志申诉，因而来自各方面的批示也较多，而有批示就要有回复，占用了原已非常有限的司法资源。如此混乱的“申冤”秩序在世界上难寻其二。二是再审办案方式复杂多样。法院审查再审案件，一是书面审查为主，召集询问为辅;二是不调卷审查为主，调卷审查为辅。面对繁重的办案任务，“三不(不调卷、不询问、不见人)”办案方式被大量采用，进行听证或询问的案件甚至还不足1%①最高人民法院“关于规范与完善再审审查程序的调研”课题组:《再审审查程序的实证调研与分析报告》，载董开军、张卫平、俞灵雨主编:《民事诉讼法修改重要问题研究》，厦门大学出版社2011年版，第71页。。检察机关审查申诉案件，一是一般不询问当事人;二是可以调阅法院原审卷宗审查，甚至可以调阅法院副卷②最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅法办发［2010］255号《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》第一条规定:“人民检察院在办理法官涉嫌犯罪案件、抗诉案件、申诉案件过程中，可以调阅人民法院的诉讼卷宗。”其中，诉讼卷宗包括人民法院正、副卷宗。。再审案件的审理，一是区分一审生效和二审生效裁判的再审;二是再审审理应当开庭且中止原生效裁判的执行。复杂多样的分工，不但上下级法院难以开展对口业务监督和指导，而且为当事人申诉与申请再审以及律师异地代理相关案件增加了诸多障碍与不便。三是再审审判有时使得原判执行无所适从。民诉法规定，裁定再审的同时应中止原生效裁判的执行。对再审“一律中止原判执行”，理论和实务界争议较大，实践中也引起了一些问题，一些被执行人千方百计寻求启动再审就是为了拖延执行时间以便转移财产，引起执行部门的不满甚至造成申请执行人不必要的损失。

(五)再审次数无严格限定

再审程序一般不得以同一理由重复地发起与进行，这被称为再审不重复原则，多数国家皆采用这一原则。反复再审将使司法权威荡然无存。为此，最高法院曾出台相关规定③，力图控制再审的次数，但这两个文件并没有彻底解决重复再审的问题，实践中也并未得到完全地贯彻与遵循。这是因为:首先，再审通常被理解为“再审审理”，而案件被再审审查并不视为再审审理，因而再审审查可以重复地、多次地进行。其次，虽然规定一个法院对同一案件只能再审一次，但中级法院二审终审的案件仍然可能被高级法院和最高法院再审，这样的案例并不少见，如此即形成不同级别的法院对同一生效裁判案件可多次再审的情况。再次，同一法院对本院生效裁判案件也可能反复再审，尽管这明显违背最高法院的相关规定。但即便最高法院自身亦难免不对同一案件重复再审。最后，检察机关更可以对同一案件多次地进行法律监督。不同级别的检察院可以分别提出检察建议和抗诉，甚至同一检察院也可以对一个案件先提检察建议后抗诉，或者先抗诉再提检察建议，最高人民检察院也不能例外。由此可见，再审程序一直以来“无限申诉、无限抗诉、无限再审”的弊病，至今仍没有得到彻底的、实质的纠正。

(六)再审压力难以缓解

一套科学的机制应当保持适度的压力，压力过大无益于事业的进步。我国审判监督工作面临多重压力:一是案件数量压力大。民诉法修订以来，由于申请再审案件“上提一级”等原因，各高级法院和最高法院申请再审案件数量激增，“人案矛盾”极为突出。比如，2008年4月1日至2010年3月31日，某省高级法院民事申请再审案件收案7778件，其中2008年收3255件，2009年收3124件，2010年前四个月收1399件，而该院负责民事申请再审和刑事申诉案件办理的法官仅20人④最高人民法院“关于规范与完善再审审查程序的调研”课题组:《再审审查程序的实证调研与分析报告》，载董开军、张卫平、俞灵雨主编:《民事诉讼法修改重要问题研究》，厦门大学出版社2011年版，第74页。，人均办案压力显而易见。即便是最高法院，近年申请再审案件办理法官的人均结案数也已经达到近50件。面对压力，有的法院不得不采取临时借调、选调下级法院法官参与办理等权宜之计，间接影响了下级法院审判工作的有序开展。二是社会舆论压力大。再审案件受到社会更多的关注，也容易招致各方的非议和指责。尤其是像佘祥林案、赵作海案、李昌奎案、聂树斌案等重大冤假错案的发生，均成为社会公众指责司法不公的导火索。再审案件的审理肩负着全社会对再审维护司法公正的期待，再审法官乃至整个审判监督工作均面临巨大的社会压力。三是信访维稳压力大。申诉与申请再审案件突发事件多，当事人容易出现偏激、偏执行为。而有些省市又实行严格的维稳指标考核以及责任人跟案制度，不管案件对错，只要当事人“进京去省”上访，办案法官就要花费相当大的精力来做息诉罢访工作。四是不当干扰压力大。再审案件各方都在作最后的博弈，来自方方面面的干扰也多，有些当事人甚至使用举报、人身威胁等手段，严重干扰再审法官独立、依法裁决。

二、完善我国审判监督程序的几点建议

今年，刑事诉讼法第二次大修完成，接下来民事诉讼法也将进行修订。如何借此修订之机对审判监督程序进行科学、合理、可行的完善，既保证当事人正当的再审申请获得及时有效地应对，又避免借审判监督之名干扰司法、扰乱司法、浪费司法现象的发生，既确保建立更加高效、有序的审判监督秩序，同时又坚持树立和维护司法权威、确保司法公正。为此，需要我们对以下重点问题予以把握和应对，以着力克服再审的各种弊端，更好地保障当事人的合法权益，切实有效提升司法权威。

(一)申请再审“上提一级”错了吗?

“上提一级”是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级法院申请再审的管辖制度。自2007年民诉法修订以来，各方对“上提一级”的改革反应不一，专家学者也没有形成完全统一的观点。在各高级法院以上层面，呼吁改回“向原审人民法院申请再审”或者进行相关折衷的声音成为最强音。主要理由是:我国乃四级法院外加两审终审制，多数裁判是中级法院二审生效，“上提一级”的实际结果就是再审案件的压力集中于各高级法院和最高法院。原本可由几千家基层法院、几百家中级法院所共同应对的办案压力，变为由几十家高级法院和一家最高法院应对，压力显然过大，人员的抽调与增加也难以在短期内缓解这种压力。尤其是，案件背后所随之带来各类矛盾的上交、上移，必然增加了各省省会和首都的不稳定因素。

而当事人、律师、检察机关和各中、基层法院则较为赞同“上提一级”。当事人和律师大多拥护“上提一级”，因为他们更愿意相信上级法院，而不相信原审法院会轻易改正自己的错误。各中、基层法院主张“上提一级”，除了出于不愿面对审查或改正本院生效裁判的本能反感与压力外，通过上提一级有效抗拒当地监督过问案件的压力也自然是不能言表的原因所在。检察机关认同“上提一级”，不仅因为抗诉原本就是“上提一级”，为防止“上抗下审”，为追求“同抗同审”，没有理由反对已经取得的来之不易的改革成果。至于全国人大，2007年“上提一级”才作为重大改革成果获得立法通过，现如今实施仅三年有余，社会对此改革也不乏拥护，若再改回去，那么立法修订就显得太不严肃、太不科学。

面对以上两种截然不同的立场和主张，我们应当如何看待“上提一级”的改革决策?对此，笔者认为，“上提一级”的改革决策及相关立法修订并无不当，但根据现实的需要又确有必要进一步地细化与完善。一方面，只要老百姓满意而社会普遍支持，这项改革就是成功的。仅以法院内部工作压力过大，矛盾过于集中上移来衡量改革的成败，方方面面都难以理解和接受。如果上级法院承受较重的审判监督压力，能换来下级法院用更多精力去更好地处理原审案件，那么显然更能有效强化中、基层法院化解社会矛盾的主战场地位。至于案件矛盾上交、上移，由此被引伸到社会稳定上来，其实即使不“上提一级”，由于当事人信赖上级法院的一贯心态，依然还是会不断申诉到高级乃至最高法院，矛盾依然还要上交、上移。

另一方面，当前由于上级法院面对申请再审的巨大压力，已然出现审查粗、多驳回、难改判、秩序乱的审判监督工作局面，当事人实质上并没有因“上提一级”而更加满意。因此，基于2007年民诉法修订已经取得的改革成果，基于当前各级法院对当事人申请再审权利的保护已经达到新的认知高度，基于当事人申请再审普遍不再可能被拒之门外的新形势，对“上提一级”进行必要的调整或细化完善，也许既合乎现实，又同样能让当事人满意。为此，可有以下折衷方案供立法选择:

一是以生效裁判是否经过原审法院审判委员会讨论为划分标准，凡生效裁判未经原审法院审判委员会讨论的，应当向原审法院申请再审，但原审法院对此申请再审的审查，无论是驳回还是裁定再审或改判，均应报经本院审判委员会讨论通过;而已经原审法院审判委员会讨论作出的生效裁判，当事人可以向上一级法院申请再审。由于各级法院生效裁判经过本院审判委员会讨论作出的只占少数，如此，上级法院的压力可以获得缓解，同时当事人的再审申请又能获得更加有效的应对与处理，还可充分发挥原审法院审判委员会监督指导本院审判工作的积极职能。

二是以申请再审事由进行区分，即主要按事实错误还是法律错误进行区分，当事人申请再审理由属于事实认定和程序错误的，应向原审法院提出，属于法律适用错误的，则可向上一级法院申请①甚至有学者主张，对于法律问题特别是司法冲突问题，应当设置专门的三审程序，由高级别的终审法院解决。傅郁林:《论最高法院的职能》，《中外法学》2003年第5期。。实践中，以法律适用错误为由申请再审的只占少数，如此，多数申请再审案件依然留给原审法院，可以有效减轻上级法院的办案压力。但这一设计方案的弊端也同样明显，关键是在具体操作上，究竟何为法律错误，何为事实错误，当事人为了向上级法院申请再审而将事实错误以法律错误的形式进行主张又该如何区分?而且在哪一工作环节进行区分?是由下级法院先审查把关，还是由上级法院审查把关?如果相关工作机制不能有效配置到位，势必徒增工作量，使得缓解上级法院压力的目标最终落空。

三是综合上述两种衡量标准，凡经过原审法院审判委员会讨论的、凡以适用法律错误为由申请再审的，均可向上一级法院申请，其他则由原审法院负责审查。这一方案无须对当事人提出的事由进行实体审查，只要当事人以法律错误为由提出，即便经过原审法院审判委员会讨论，也可由上一级法院受理。考虑到部分当事人故意虚拟法律错误作为其申请再审的事由以便获得上级法院受理，那么这一方案比起前两种方案，上一级法院与原审法院在办案压力上可能处于相对均衡的状态。

四是赋予当事人申请再审的选择权，当事人愿意向原审法院申请再审的，原审法院应当受理并按前述严格程序进行审查。这主要是考虑到新疆、西藏、青海、内蒙等地域广阔、交通不便的具体情况。除了成本考虑因素外，有些当事人坚持要原审纠正错误，或者其社会关系等有效社会资源在原审法院所在地，因而更愿意向原审法院申请再审。我们当然不能认为这样的动机值得肯定，但也决不能对当事人选择向原审法院申请再审的权利在立法上人为地剥夺。此外，如果当事人选择向上一级法院申请再审的，受理法院也决不能退回下级法院审查办理。对于当事人的选择意愿，人民法院均应给予充分尊重。按照这一方案，上级法院的办案压力并不能有效缓解，因为绝大多数当事人还是会选择向上一级法院申请再审。

总之，“上提一级”再审管辖制度在此轮改革中究竟是改还是不改，若改又应采用何种模式，必须要充分考虑全国人大和最高法院在推动立法上的社会道义责任以及在改革价值目标设定上的社会认同程度。

(二)“再审抗诉”应如何加以规范?

对检察机关的抗诉地位以及再审抗诉制度的改革方向，历来存在争议。近年，冤假错案和司法腐败现象时有发生，进一步加强对司法的监督成为社会的共识，而加强对司法的监督，实际已被替换为加强检察机关对法院的审判监督。2007年民诉法修改乃至近年司法改革进程中，检察机关的法律监督权利获得了事实的强化。比如，抗诉事由比照当事人申请再审事由处理，实现了抗诉范围的扩张;对于检察机关提出的抗诉，人民法院原则上30日应当裁定进入再审;今年两高会签的有关文件，也进一步认可了再审检察建议的监督方式，进一步赋予检察机关对民事案件必要的调查取证权力，以及调阅法院卷宗乃至副卷的权力等。而在本轮民诉法修订过程中，检察机关亦积极推动，拟把近年深化检察监督的改革成果吸纳进民事诉讼法中，如法律监督范围、对法院执行权的监督、再审检察建议方式、公益诉讼调查权等，以期借助立法进一步强化和提升检察机关的法律监督职权。

必须指出的是，检察机关权力的扩张会带来不少的问题，仅以民事抗诉案件为例:(1)检、法处理同一申诉或申请再审案件无先后顺位易产生矛盾。当事人不服生效裁判应优先向法院还是检察院申请再审未有明确，导致当事人向法院、检察院多头申诉，法、检同时进行审查和处理分薄了本已十分有限的司法资源，甚至出现矛盾的处理结果，损害司法权威。(2)检察院与当事人的关系难以把握。民事诉讼是双方当事人平等对抗，检察机关作为公权力介入普通民事纠纷，实际造成一头独大，打破了民事诉讼当事人均衡、抗辩、对等的状态。实践中还发生有的当事人已和解，而检察机关由于不知情仍提起抗诉的情况，对此，法院一般依申诉人撤回申诉而终结抗诉案件的审理。如此就等于检察机关提请抗诉的国家公权力被当事人申请撤诉的私权力所撤销，容易引发人们对抗诉权公权力性质的进一步质疑。(3)抗诉是否一律受理认识不一。在检察机关看来，凡抗诉均必受理。但是，法院已启动再审程序作出再审判决，检察机关仍对原生效裁判提出抗诉的，还有必要受理?法院在送达抗诉书过程中发现当事人已和解的，还有必要裁定进行再审?因此，法院一般认为，抗诉案件应有一个审查受理的阶段，实际情况也证明确有必要，否则将造成更多的司法逻辑谬误以及司法资源不必要的浪费。(4)抗诉规避法律的情况时有发生。民诉法规定，对第一百七十九条第一款前五项事由，可指令下级法院再审，而有些检察机关为了追求“同抗同审”，避而不谈前五项事由，单纯以适用法律错误为由提起抗诉，甚至明明涉及事实理由却硬是以法律事由提起抗诉，对这种刻意规避法律的作法，难道法院不可以进行实质审查?此外，还有一些当事人不上诉，却待一审裁判生效后向检察机关申诉，检察机关的抗诉不仅让申诉人规避了上诉费的缴纳义务，也无形中对法院审级制度造成伤害与冲击，打破原有审级秩序，扭曲原有审级功能。(5)抗诉案件来源及方式值得商榷。近年，检察系统普遍开展业务指标考核，有的对抗诉案件的数量、改判的比例、逐年的增幅均有基本要求，甚至进行横向对比与排名，使得不少检察机关为完成指标大力宣传甚至“呼吁”当事人、律师向其申诉。(6)检察机关不应过多介入调查取证。检察机关以公权力为依托进行民事案件的调查，甚至不惜启动侦查权，在取证上会造成对另一方当事人的不公，在举证质证环节更是不便操作，检察机关一般不愿对证据来源和所证事项与对方当事人辩论质证，而申诉人自身又说不清楚，使得所取证据难以认定。(7)出庭支持抗诉存在问题。检察机关出庭支持抗诉的方式有:一是检察人员不出庭，法院书记员代为宣读抗诉书;二是检察人员出庭，仅宣读抗诉书后退庭;三是检察人员宣读完抗诉书后继续旁听审判。其中第二种方式最为常见。但检察人员提前退庭，对双方当事人的诉辩未加听取，自然无法对案件错误与否了然于心。而且从诉权角度而言，抗诉亦是诉，提起抗诉之人却不出庭全程支持其抗诉，显然不合常理。除以上问题外，重复抗诉、重复建议等诸多问题亦事实存在。

再审抗诉如何规范?重点是理顺法、检之间的关系，即理顺三种再审启动渠道之间的关系。对此，有以下两种思路:一是将所有申请再审案件的审查权统一交给检察机关，实行统一归口管理，只有检察机关认为生效裁判确有错误或者认为确实存在需要再审的事由而提起抗诉的，法院才予受理，当事人不得直接向法院申请再审。对此，检察机关内部也有不同看法。主张权力扩张者希望如此，而另外一种意见则考虑到申请再审案件审查压力巨大，检察机关无法应对而不愿接受。二是先由法院受理再审案件申请，法院裁定驳回或改判后，当事人仍不服的可以且只能向检察机关申诉。即确立当事人向法院申请再审优先的制度，以此避免当事人无序申诉或申请再审而引发法、检之间不必要的重复劳动，有效改变再审启动渠道的混乱局面。

如果以上检、法再审受理顺位的改革意见不被采纳，相对保守的方案是通过立法对前述抗诉运行存在的问题加以规范。规范的重点有两个环节:一是检察机关受理当事人申诉至其提出抗诉环节，包括明确规定检察机关受理当事人申诉的期限、告知双方当事人的通知义务、审查申诉的法定期限与具体审查方式、提出抗诉的内部审批程序、向法院移送全部检察卷宗、对生效裁判提出抗诉的最长期限等。二是法院受理抗诉至作出裁判环节，包括明确法院对检察机关提出抗诉的审查权利、裁定不予受理的法定情形、检察机关全程参与庭审的权利与义务、检察机关调查证据的质证与采信、再审检察建议的审查方式、不得重复抗诉与重复建议等。

总而言之，抗诉权作为一项权力，对其运行必须加以制度规范与约束，否则，将同样存在权力滥用、缺乏制衡、无限扩张的弊病。只有对检察机关再审抗诉权进一步加以规范，才能真正确保建立起法检之间良性互动、健康有序、高效运行的制衡关系。

(三)“依职权再审”应否继续保留?

对法院依职权启动再审，学界基本上持反对意见，并且普遍认为其违背了诉审分离的基本原则①参见江伟主编:《民事诉讼法专论》，中国人民大学出版社2005年版，第421－422页。李浩:《民事再审程序改造论》，《法学研究》2000年第5期。。2007年民诉法修改时，即有意见提出取消法院依职权再审，至少民事案件依职权再审完全可以取消，行政诉讼中也可以不再保留，刑事案件若因需要追加犯罪，可以只作相当有限的保留，但这种意见当时未被采纳。从近年的司法实践来看，保留法院依职权再审，主要是给法院内外过问案件预留法律空间与渠道，实际上给法院审判工作带来了被动。而且撤销这一渠道对当事人申请再审的正当权利并不会产生任何实质的影响。另外，法院依职权再审的启动和审查也极不规范。法院依职权启动内部复查，法院与双方当事人都不见面，缺乏最基本的诉辩程序;审查期限也无正式规定，审查方式更不明确;最终处理上一般也没有正式的裁判文书，答复函件或是内部报告均被作为可行的结案文书。显然，法院依职权再审程序并不符合正当审判程序的基本要求，在当事人申请再审权利获得强化与充分保障的新形势下，继续予以保留并无任何正面价值与意义。

(四)真正实现“再审一次”可能吗?

“无限再审”是理论界和实务界对我国再审制度弊端最主要的批评，是一直以来再审制度改革试图解决的重点顽疾。为有效解决无限再审的现实弊端，真正建立起“再审一次”制度具有重大的意义。

对“再审一次”的理解可有多个不同角度，多个不同标准。具体而言可分为以下四种:一是以再审案件为标准，即一个案件只能再审一次，这是最为严格的;二是以再审法院为标准，即同一法院只能就同一案件再审一次，不同级别法院相加就可能对同一案件再审多次;三是以检、法来区分，即检察机关只能对同一案件抗诉一次，而法院也只能对同一案件再审一次，两家相加即对同一案件至少可以实质再审两次;四是以当事人申请再审理由为标准，即当事人只能以相同理由申请再审一次，若当事人有不同理由时还可再次申请再审。此外，再审一次是否应将再审审查纳入衡量标准，即“再审审查过一次”是否应同样视为再审了一次?2007年民诉法修订后，对申请再审案件应组成合议庭审查，当事人双方均提交书面意见，有些案件还举行听证与询问，甚至经过法院审判委员会讨论，最终下发相关裁定，裁定同样要履行内部几乎相同的签发程序。因此，过去那种再审次数只限审理、不限审查的认识，显然与新形势不相吻合。

再审不重复原则乃再审制度的基本内容，再审次数无疑应当受到限制。如果再审不受次数限制，那么司法即没有终了的状态，而缺乏终局性的司法必将丧失权威，定纷止争的基本司法价值功能也会被严重扭曲。2007年民诉法修改时，即曾试图在立法层面着力构建有限再审制度，但该项改革价值追求最后被搁置。反对建立再审一次制度的人首要的忧虑是，我国申冤法律文化传统过于深厚，即便规定再审一次，也会因为当事人无休止的闹访、缠访而最终被冲破。但从健全国家法制而言，再审一次的推行是必要的。案件处理公正与否，与审理次数多寡显然不存在等比例的关系。事实证明，反复再审而回到原审结果的案件比比皆是，导致司法资源白白浪费!我国司法已经发展到相对完善的地步，应该给予司法应有的空间，“再审一次”应该成为并非奢望的现实。

(五)一审生效裁判是否可申请再审?

再审程序是一、二审普通程序之外的特别救济程序，再审程序的设计应当符合其作为“例外程序”的基本定位。现行三大诉讼法对可申请再审的“已经发生法律效力的判决、裁定”，均没有区分是一审生效还是二审生效。应当说，区分一审和二审生效裁判，设定不同的申请再审条件，具有多重法律价值和意义。当事人放弃正常程序中的二审上诉权，却选择一审裁判生效后申请再审或申请抗诉，这种“不打二审打再审”的行为，是否不加区分应一律受理?显然，这种方式并不符合审级制度应有的价值与功能。用再审这一特殊补救程序替代二审程序将使二审价值功能严重扭曲。当事人放弃上诉而申请再审，主要是受到再审不收取诉讼费的利益驱动。

当然，限制一审生效裁判申请再审也不能绝对化，不能一律不准许申请再审。这主要是考虑到两个方面:一是虚假诉讼、恶意串通调解现象等双方当事人串通损害第三人利益的情况时有发生，不允许利益受损的案外人申请再审是不合理的。二是有的当事人故意写错被告地址，法院以公告方式送达，而公告方式对于多数当事人实际仍无法获知，致使被告未能开庭的情形下作出一审生效裁判，被告无从得知、无法提出上诉的，不能剥夺其申请再审的权利。对此，两高会签文件①最高人民法院、最高人民检察院高检会［2011］1号《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第四条规定:“当事人在一审判决、裁定生效前向人民检察院申请抗诉的，人民检察院应当告知其依照法律规定提出上诉。当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后提出申诉的，应当说明未提出上诉的理由;没有正当理由的，不予受理。”已经作了相关的原则性规定，针对一审生效裁判申请抗诉的应当说明“正当理由”，这一精神完全可以被民诉法吸纳。对于刑事、行政案件，此等情形也可作类似的规定与处理。

(六)最高法院的裁判可否申请再审?

最高法院的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定，按现行法律规定可以被申请再审。但出于进一步确立司法权威的需要，应当规定对最高法院的裁判不得申请再审。司法权威是国家权威的重要组成部分，没有权威的司法就丧失了化解矛盾纠纷最后防线的关键保障，而国家职能若没有司法权威作为保障，也同样难以保证其正常运行与发展。党的十七大报告明确提出要建立“公正、高效、权威”的司法制度，说明了党中央对司法权威新的认识高度。

要在再审程序中尽可能的树立和维护司法权威，设定一些裁判(例如最高法院作出的裁判)不得被申请再审是非常必要的。这一方案在2007年民诉法修改时亦曾提出，但最终未被采纳。未被采纳的主要原因是当时强化对司法的监督成为潮流。但近年的实践证明，规定对最高法院的裁判不得申请再审显得更为必要。最高法院人员素质普遍较高，审理程序亦非常严格和规范。每年对最高法院生效裁判申请再审的不过几十件，而真正能被裁定再审及最终改判的案件也仅几件，极其有限。从制度成本考虑，为每年仅仅几件错误案件而允许对最高法院裁判申请再审或抗诉，其代价是否过于巨大?尤其是考虑到对最高法院司法权威的损害，将加倍地甚至实质地损害到整体司法之权威，更是得不偿失。不允许对最高法院裁判申请再审，至少对经过最高法院审判委员会讨论作出的裁判不得再审，对维护司法权威的价值与意义而言是更为深远的。

(七)审查与审理合二为一是否可行?

与其说申请再审案件审查与审理相区分是法律制度层面的问题，还不如说这是法院内部的职能分工与工作机制层面的问题。再审程序有“一阶构说”、“二阶构说”和“三阶构说”，其中主张受理、审查、审理“三阶构说”的较为普遍。在法院内部分工上，审查多由立案部门进行。在当前司法资源相当有限的情况下，这种立案部门审查、审判部门审理的分工模式的确值得商榷。之所以实行这种分工模式，主要是受到再审审查工作乃立案性质工作的惯性思维影响。再审审查是否应当被视为立案工作的一部分，是审查与审理应否分离的关键所在。按照“三阶构说”，再审审查显然已经并非立案性质的工作。严格来讲，申请再审案件立案仅指窗口接收当事人递交的申请材料，作形式审查后决定是否编立案号的工作。而再审审查程序已具有完整的审判架构，审查系由合议庭共同进行，审查人员资历与其他审判业务庭法官完全相同，审查阶段也进行合议并裁决，审查工作事实上完全不同于单纯的立案工作。将审查与审理人为割裂，同一申请再审案件被交给立案与审判两个合议庭分别进行审查和审理，而两个合议庭、两个部门在案件对错判断上的分歧往往让当事人无法理解。而且审查与审理分立，使得再审审查与审理期限过长，程序更为复杂，徒增当事人的诉累。因而，将审查与立案混同的观点显然已经不符合新形势的要求。再审审查与审理工作由同一法院同一合议庭来直接完成，能提高效率，避免不必要的内部摩擦，节省司法资源。

(八)如何构建“诉访分离”的工作格局?

长期以来，法院诉访不分。2007年后随着申请再审权的确立，对申请再审的时间、程序、申请书格式等作出了明确要求，编立不同的案号，法院在接待窗口上也作了必要区分，可以说在民事方面，“诉访分立”的大格局已基本形成，但很多制度配套仍有不足。而刑事和行政案件则没有明显区分，仍处于“诉访不分”的状态。

再审之诉与一般信访存在本质区别，诉有抗辩程序，要根据当事人的再审事由进行分析，从而决定案件是否存在错误，应否改判。而信访重点是化解矛盾，协调各方，平息不满。两者在办理程序和工作机制等方面均有不同。因此，必须将申请再审从信访中独立出来，只有两者真正有效分离，才有可能使再审之诉按照诉的程序进行处理，而访则按照访的规律予以消化，两者各得其所。信访应根据其特点与工作机制，构建起具有应对能力与素质的专门队伍，并针对性地强化其职业素质。必须指出的是，在诉访分离机制下，需要更加完善信访办理程序，以更加有效应对老百姓的信访需求。同时当然也有必要建立起有效的信访终结机制，对于不合理的重复信访，决不宜投入过多的司法资源。

三、结束语

我国的审判监督程序，由于悠久的历史传统影响，尤其是借鉴了前苏联相关的司法制度理念，使之具备了自己鲜明的特色。在当前乃至今后深化审判监督程序改革中，涉及的问题远不止本文所论及的内容。如再审事由是否合理，再审是否必须一律中止执行，刑事、行政再审与民事再审如何具体衔接等诸多问题，均需作整体把握、协调推进、统筹安排。总之，审判监督程序的改革仍将任重而道远!

［1］沈德咏，主编.最新再审司法解释适用与再审改革研究［M］.北京:人民法院出版社，2003.

［2］江伟，主编.民事诉讼法(第四版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.

［3］2010年全国法院司法统计报表［J］.中华人民共和国最高人民法院公报，2011，(4).