新农村建设中职务犯罪的新情况及预防对策探析

沈建军

(中共乐山市委党校 四川 乐山 614000)

社会主义新农村建设是实现社会和谐的关键工程，处于最基层的“村官”群体，正是建设新农村的组织者、实施者。“官”不大，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情。建设社会主义新农村，他们的作用举足轻重。随着国家经济的高速发展和社会的不断进步，中国传统的二元化城乡格局发生了深刻的变化，物质资源的涌入和文化理念的冲击已经超出了现有的村级管理制度的设计初衷和适应能力。在这种冲击下，“村官”(村级党组织成员、村委员会成员、村组长等人员)犯罪已超越了传统的职务犯罪的内涵，呈现出一些新的发展趋势，值得重视和研究。

一、村官犯罪的基本情况及行为分类

(一)村官犯罪的基本情况

1.职务情况。以村干部犯罪主体职务情况来分析，村干部职务犯罪以往主要以“三大员”(即村支书、村民委员会主任和村会计)为主。在当前经济情况下村组越来越多的作为经济行为的民事主体，出现村组长犯罪的新现象。他们往往利用自身的职务便利，要么相互勾结，共同作案，形成村支部书记、村主任、村文书、村出纳共同犯罪的窝案;要么各自为政，中饱私囊。

2.年龄情况。以干部犯罪主体年龄情况来分析，以31—40岁和46—50岁两个阶段为多发期。其中，31—40岁阶段多是新担任村干部不久，犯罪多涉及村镇新兴建设;46—50岁阶段多是长期担任村干部，犯罪多涉及职务侵占、贪污等。

3.文化程度。以村干部犯罪主体文化程度情况来分析，初中及以下文化程度占到总人数的80%，文化素质不高而导致对政策和法律的理解不足及执行偏差是导致犯罪的重要原因。

4.判决结果。以村干部犯罪主体判决结果情况来分析，判决3年以下有期徒刑及缓刑执行，占到近70%，在已经判决的案件中没有十年以上有期徒刑。从对社会的危害程度上看，村官涉及的都不是严重危害社会的犯罪行为。

(二)犯罪行为分类

在社会主义新农村建设的背景下，随着我国城市化进程的加快，国家不断减免农民税费，各种资本涌入农村，各种农村自有资源进入市场成为资本。

在不同的经济地区表现出不同的犯罪类型。在经济发达的城乡结合部地区，村干部腐败多集中在土地补偿款、企业改制、工程建设等方面;而在经济相对落后的农村地区，腐败则多发生截留国家下拨款物、私分集体资产等犯罪行为。笔者将村官犯罪行为总体划分为5类 (见表1)。

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1.财务犯罪。虽然“村官”职务犯罪所涉及的罪名不同，但其常见的手法非常简单，不外乎以下几种:一是收入不入账或虚设借款;二是私自出借或占用公款获利;三是乱支乱花;四是虚报冒领;五是在资源开发、企业改制、土地管理、征地补偿、工程建设中暗箱操作，从中牟取私利等。通过这些方法在公权力中寻租，以实现私人利益。其中土地征用补偿款以及政府各部门支农拨款是目前村干部职务犯罪所侵犯的主要对象。

2.阻拦施工生产犯罪。该种犯罪主要触犯的是敲诈勒索罪和聚众型犯罪。他们以维护村集体利益为名，向在村行政范围内合法生产、施工、建设的单位公司索取所谓进场费、赞助费等名目的钱物;或者垄断本村工程建设承包，让给别人要求支付退出赔偿，否则，纠集部分闲散人员乃至组织不明真相的群众阻拦施工、堵塞交通等等以进行要挟和敲诈，这往往给当地的经济环境造成恶劣的社会影响。

3.“村霸”犯罪。该种犯罪中，主要是涉案村官个人素质不高，在担任村干部后自我意识膨胀，惟我独尊，逞强耍霸，体现出传统的流氓罪的特征。在寻衅滋事、聚众斗殴等妨害社会管理秩序的犯罪中，存在由于致人重伤的后果，在罪名上转化为侵犯人身权利犯罪的故意伤害罪的情况。值得注意的是，该种犯罪往往是村官和社会闲散人员勾结共同作案，社会影响非常恶劣。

4.破坏环境资源犯罪。随着林业资源的经济效益不断上升，破坏环境资源的犯罪逐步呈现。从发生在自然保护区滥伐林木案件来看，对于旅游地区特别是世界遗产保护区内的林业资源，在村一级需要进一步加强监督和管理。

5.私设公堂犯罪。该种犯罪发案数量极少，但代表了相当部分村干部的心态，认为作为当地干部，可以代替乃至超越法律，体现出法律知识的贫乏和宗族家长观念在当前农村仍然存在一定的影响。

二、村官犯罪的原因

村官犯罪的原因是多方面的，不仅包含历史渊源、农村文化、宗族传统、个人心理等意识形态，还涉及国家政策、制度架构等等综合宏观因素。本文仅从法律、制度和犯罪心理等层面对村官犯罪的原因进行探析。

(一)法律层面

1.在刑法领域，我国司法界对“村官”的身份认定存在复杂性、模糊性，村官在法律上不是个确切的概念。案件中要看具体细分的职责，还要看其行为发生的领域、行为发生的影响，才能对特定的行为作出评价。

2000年4月29日全国人大常委会对《刑法》第93条第二款的解释中规定:村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时也应以国家工作人员论，这些行政管理行为包括:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。也就是说，只有在协助人民政府从事村级行政管理工作中的犯罪，才构成职务犯罪。

然而，目前的立法形式并没有堵严预防村官职务犯罪的缺口。在7种行为之外，单纯的自治事务，如架桥筑路、兴修水电、集资办厂、建设村庄、筹建农贸市场等等不断出现，这些活动都是滋生村官腐败的土壤。而最高人民检察院《关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》第三条，明确将这些单纯的自治事务中的职务犯罪排除在检察机关管辖范围之外。

有限的管辖权导致了查处案件操作性不强。按规定，村官在管理村民自治事务的过程中，利用职权侵占集体财物、挪用集体资金的，是以“职务侵占罪、挪用资金罪”论处的，由公安机关立案侦查。但是，在司法实践中，村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，二者往往交织在一起，这就使得管辖权变得模糊，容易出现检察机关与公安机关两不管的状态，给不少村干部以可乘之机。而且，从机构设置上看，公安机关基层的派出机构是公安派出所，缺乏对村级财务的法律规定的监管权利。而检察机关最基层一级就是区县级，村级不存在检察机关的派出机构。因此，在机构设置上对村级财务犯罪的预防存在空白。

2.农民集体利益的有效救济途径缺失，导致群体闹事成为保护自身利益的常规方式，进而被个别村干部利用成为敲诈勒索犯罪的砝码。政府在制度内给农民提供的参政渠道不能完全满足农民的需要，一部分农民就在制度外寻找表达愿望和需求的渠道，采取大规模聚集、冲击堵塞交通等过激方式给企业乃至政府施压，以期待用最现实、最直接的途径解决利益问题。而这种方式往往被个别村干部加以利用，以维护集体利益为幌子，带领不明真相的群众制造事端，成为敲诈勒索犯罪得以实现的最大砝码。并且致使司法机关在处理时，必须兼顾社会稳定因素，对少数真正敲诈勒索的犯罪分子的打击力度大打折扣。

(二)制度层面

1.村官权力行使过程中缺乏有力的制约和监督。由于对村官缺乏自下而上的监督机制，且自上而下的监督也十分薄弱，使得村官在权力行使过程中缺乏有力的制约和监督。在失控和约束不力的情况下，个人的意志常常会由于没有压力和牵制而轻易地进入权力过程。有些村官自恃大权在握，专横跋扈，违法乱纪，贪污受贿，最终滑入腐败的深坑。

2.乡村人才流失严重，导致村官素质相对不高。由于城乡二元结构的形成和农民流动单一向度化的“强制度性”限制，使得农村本土精英的流动呈现为“净流出”状态，“跳农门”不仅成为农村学子的期盼和目标，也成为政府获取农村精英的一种制度性渠道。这又诱发了农村精英“恋根情结”的“断裂”，导致农村出现了精英的“筛子效应”——乡村的大部分精英被“筛出”农村，而非精英却留在农村。几乎所有考取大中专院校的农家子弟，没有一个回到了家乡，就是参军的农家子弟也大都想方设法地留在城镇。这种人才成长制度的设立，致使农村社会出现对人才的“制度性排出效应”，导致乡村社会出现“本土化人才危机”。

同时，村干部选任制度更限制了人才的选择。按照《村委会组织法》第12条的规定:“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”从这一法律规定中可以看出，能够被选举为村委会干部的人员，必须具备以下资格:一是年龄条件，必须年满18周岁;二是政治条件，必须享有选举权和被选举权;三是属地条件，其户籍应当在所在村。虽然村党支部干部的任用人选可以不必具有“属地条件”，但一般情况下也与村委会干部人选的资格条件是一致的。这一村干部选任制度的法律规定，使在农村精英呈“强制度性净流出”、农村本地人才短缺的现有条件下，要在本土选举产生能令群众和上级机关都满意的“精英式”村干部，其艰难性可想而知。而这种现象在经济欠发达地区，就显得尤为突出和严重。

3.村级财务管理混乱，村务不透明，内外部均缺乏监督。在涉案村组中，普遍存在村级财务管理混乱。有的村村支书签批，村主任也签批，造成财务管理混乱失控;还有的村会计出纳不分设，让一人兼任;更有甚者村会计、村主任和村支书有一定的亲缘关系，钱账不分，白条坐收坐支，缺乏制约;个别从事财务的人员不懂会计业务，不坚持原则，惟村支书和村主任的命令是从……这些都为村干部腐败打开方便之门。

村务公开走过场。不少村民说，农民想知道的，村干部往往不公开;而公开的是一些大家根本不关心的问题。群众看不到每笔开支的具体走向，很难发现漏洞。由于看不到账目，一些村民代表根本就不清楚财务家底，所谓的村民监督小组也就形同虚设。“公示墙”、“明白纸”，在农民心里也就变成了“糊弄墙”、“糊涂纸”。

上级部门监督不到位。由于政务繁忙，人手不足，当前各部门对村干部腐败案件均持“民不举，官不究”的态度。有关部门对于村干部的管理，也是按职能分工各管一段，缺乏协调机制。而且在法律地位上，村民委员会属于自治组织，乡镇与村委会不是行政隶属关系，乡政府对村干部的管理协调效果更多地靠村干部本身素质来决定。

4.利益分配制度引发的趋利性犯罪行为。众所周知，“分税制”改革后，县乡地方政府与中央、省(市)政府之间的财权和事权极度不均等。一方面，县乡基层财权逐步缩小而事权却不断扩张。近年来一些县直部门都收归条管，县级财源大大减少，但支出反而逐年增大，基础设施建设项目的审批与投建，都要求地方财政出配套资金，使拨付给乡镇的资金进一步缩水;另一方面，随着县、乡机构的膨胀，加之政策性调资增资一般由县、乡财政负担，致使县、乡财政支出刚性增长，这直接导致了村干部的工资收入普遍不高。受利益需求的影响，在任的村干部在当前利益格局多元化的状况下，结合自身经济利益的现状，难免出现行为的趋利化犯罪行为。

(三)村官犯罪的心理因素

行动受思想支配，任何犯罪都在特定心理支配下进行。当犯罪可能带来比从事其他可供选择的合法行为更大的利益，而只需付出较小的代价时，犯罪人就会选择犯罪。村官利用职权实施的贪污受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权等职务犯罪也不例外。从近年来检察机关查办的村官犯罪案件来看，少数村官之所以沦为罪犯，除了客观方面的原因外，不正常乃至畸形的心理状态无疑是驱使他们堕落的“助推器”。 “见钱眼开”的贪婪心理、蒙混过关的侥幸心理、难以自控的矛盾心理、深感吃亏的补偿心理、贪图享乐的虚荣心理和按“劳”取“酬”的交易心理等等是部分村官走向犯罪道路的主要思想基础，村官的这些犯罪心理往往是复杂多变的，有些甚至是相互交织在一起的。

三、村官犯罪的预防对策

村官犯罪问题，表面上是一个司法问题，但其本质却是由社会、经济、政策等多方面交织的综合问题。只有加大对村官的犯罪预防力度，有序重构乡村社会组织，才能使社会主义新农村建设的目标实现过程更为顺利和协调。

(一)制度层面

1.实现农村二元权力结构的优化。权力结构是权力资源的分配模式、权力合法性的来源渠道、权力运行的制度规范、支配力的强弱对比等结构性元素的有机组合。当下农村的权力结构是一种二元权力结构，即村党支部与村委会的权力关系。这也是目前中国农村最典型的治理模式。然而，在这种模式下，农村“两委会”的权力来源是不同的:村党支部的权力来源于自上而下的委任，即乡镇党委的任命;村委会的权力来源于自下而上的选举，即全村选民的投票选举。由于“两委会“权力的来源渠道不同，于是，在谁是全村的“一把手”或“当家人”问题上，村支书和村主任展开了博弈，出现了至少三种不利情况:一是“党强村弱”，即党支部对村委会工作包办代替，把持村务不放，搞“家长制”、“一言堂”，忽略了村委会;二是“党弱村强”，村主任认为自己是村民选出来的“当家人”，就自然拥有村里一切事务的管理决策权，不接受村党支部的领导，重大决策不让党支部参与，个别村主任一上任就急于争公章、争会计、争财务审批权，与党支部分庭抗礼;三是 “党弱村弱”，村支书和村主任都不认真履行职责，不主事、相互推。这些问题的存在，既是村官犯罪的根源之一，同时也削弱了党在农村的执政基础，削弱了农村基层党组织的凝聚力和战斗力，影响了农村的稳定和发展。要实现“党强村强”，就有必要在权力结构上进行制度创新，实行“一制三化”。“一制”，就是建立党支部领导下的村民自治运行机制，明确支部书记“一把手”地位，村委会在党支部的领导下依法行使自治权并接受党支部的监督。“三化”，就是支部领导规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。在决策上，建立村委会重大事项向党支部请示报告制度，明确村党支部和村委会联席会是村级日常事务的主要议事形式，由党支部书记召集和主持，集体研究、民主决策村里重大事务;在财务工作上，实行村主任审查，党支部书记审批，村民理财小组审核，并自觉接受群众监督。其中，“一制”是实质和核心，“三化”是“一制”的表现形式。这一制度不仅有利于实现党的领导、村民当家作主和依法治村的有机结合，而且可以从源头上预防村官职务犯罪的发生。

2.完善民主监督机制，加强对村务及村官权力运行的监督。随着新农村建设力度的加大和速度的加快，村干部拥有的资源不断增多，而约束村干部权力、保障村民权利的制度机制却严重短缺，村干部违法违纪案件频发。因此，必须采取措施，加强对村务及村干部权力运行的监督。一是利用询问、质询等方式发挥党代会代表在党的代表大会闭会期间的监督作用;二是组建村民监督委员会，监督村级重大事务决策是否按民主提案、民主议案、民主表决等方式进行，监督村级财政状况和村务公开执行情况，受理掌握群众对村务管理以及村干部的意见和建议，组织召开村干部向广大村民或村民代表述职测评会议，对违背廉洁承诺和创业承诺，群众意见大、反映强烈的村干部，要求作出解释、重新承诺或主动辞职等;三是以选举农村家庭代表和联户代表为基础，以建立组委会、联户代表会和村民监督委员会为载体，以培训家庭代表和联户代表为手段，实现对村务及村干部权力运行的监督，形成村党支部领导决策、村委会执行落实、监委会负责监督，相互制衡、相互监督、相互支持的工作体制。

(二)法律层面

1.改革户籍制度，彻底打破区分城乡居民的二元人口结构已显得十分迫切。要实行以居住地为依据的户籍管理制度，不再区分城镇居民与农村居民，统一划入村民的范畴，从而彻底解决困扰《村委会组织法》多年的农民与居民问题。同时，要及时改变传统的村民自治管理模式，积极引进社区建设的一些做法，既要对辖区内有所有组织和人员实施有效的管理，更要积极引导他们参与村民自治，调动全民参与村务管理的热情，提升村民自治的档次和品位，为选拔出高素质的村官奠定人口基础。

2.要依法确立村党支部和村委会各自相对独立的法律地位。村党组织是相对宏观的领导团体，村委会是具体村务的主要管理者。村党组织要改进对村务工作的领导方式，把主要精力用于对全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上，协调好村级各类组织及各组织与村民的关系，管理好村级组织中的党员干部，加强自身和群团组织建设，发挥党支部的领导核心作用和战斗堡垒作用。村党支部要及时向村委会以及其他组织传达上级指示和工作信息，通报党支部的工作情况，听取他们的意见;村委会等组织要定期向村党支部汇报工作，在党支部领导下发挥各自职能作用。经济和社会各项事业发展以及关系村民切身利益的重大事项的决策，都必须要由村两委会在征求广大村民意见的基础上提出工作方案，经党员大会讨论审议，提交村民代表会议通过后，由相应组织负责实施。

3.刑法针对新的犯罪情况不断完善，同时加大打击力度。转变观念，重视对农村基层组织人员犯罪的查处。加强与其他执法部门的协作。检察机关要与纪检、监察、审计、公安等部门建立广泛的联系，与这些部门密切配合，在各个环节上对农村基层组织人员贪污贿赂犯罪围追堵截。尤其要注意与公安机关协同作战，通过联席工作制、情报共享制度、强化联合执法力度、违法犯罪线索移送制度等各种措施，加强对农村基层组织人员职务犯罪的打击。对于交叉管辖的案件，可以与公安机关进行深入的沟通协调，制定具体的案件移交规程，公安机关或检察机关就辖内问题查处后，对需另一机关管辖的问题及时移交;对于管辖权暂不明确的案件线索，应本着“谁受理、谁初查”的原则处理。通过协作，实现优势互补，加强对农村基层组织人员犯罪的打击力度。加强对执法人员的培训。通过对执法人员进行培训，丰富他们的业务知识，提高他们甄别农村基层组织人员职务行为类型的能力。加强普法宣传。对村民加强普法宣传，使村民了解检察机关、公安机关管辖农村基层组织人员犯罪的范围和界限，提高村民举报的效率;在宣传中注意发动、鼓励群众检举、揭发农村基层组织人员犯罪，对于举报有功的人员可以考虑给予物质奖励，以扩大打击的效果。在对村民加强普法宣传的同时，注意对基层政权人员进行法律宣传，争取他们对查处农村基层组织人员犯罪工作的支持。

(三)行政管理层面

1.规范干部权责，强化监督机制。要向村支书、村主任延伸，对村党支书、村主任权限内涉及重要或村民有异议的经济项目进行审计，有效规范农村基层“一把手”的权力。切实抓好村务公开，可以尝试由村民选举若干人员组成“村财务监督小组”的形式，参与村级政务、财务的管理。村务上公告栏公示，只是一种公开的形式，而接受村民质询，对造成村集体经济或农民群众损害或损失的，制定相关的制度与规则，实行“纠责制”，是确保监督到位的必要措施。

2.不断深化源头防范，创新监管机制，并落实村级干部的待遇福利。尝试实行村级基层领导班子成员 “一岗双责制”。明确职责，奖勤罚懒，奖优罚劣。“一岗双责制”既是组织考察干部能力的主要依据，也是检验村级干部是否具备新农村建设“领头羊”作用的“试金石”。可以探讨统一发放村干部工资补贴。分析“村官”犯罪案件，我们发现个别农村基层村级干部有利用手中的权力，以各种类型的“补贴”形式侵占公有或集体资金的情况。因此，对村干部工资或补贴由财政统一发放，也是从源头上削减诱发农村基层干部利用职权损公肥私的有效措施之一。

3.纪检组织加强村级监管，改善“村官”结构。在农村设立村级纪检小组，形成区、乡(镇)、村三级纪检网络，对农村基层党员干部进行党的纪律与工作作风的监管，既是规范农村党员干部行为、推进基层廉政建设的需要，也是为新农村建设、为构建和谐社会提供有力保障。另外，除在“本土”选任村领导干部外，还要多渠道、多形式地选调有涉农专业、专长的“知识分子”到基层当“村官”。鼓励优秀大学毕业生到农村基层工作，为农村基层储备优秀人才。

4.规范议事决策程序，完善民主监督制度。凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项的决策，都要由村两委会在征求广大村民意见的基础上提出工作方案，经党员大会讨论审议，提交村民代表会议通过后，由相应组织负责实施。

5.完善村级财务审批和重大建设项目招投标制度。村级重大财务开支必须由村民 (社员)代表会议讨论决定，2万元以上的重大建设项目必须实行招标、投标，增强民主性和透明度。要完善村务财务公开制度。公开内容要求真求实，不留死角。要从只公开办事结果到注重公开工作计划、办事进程、存在问题及群众意见、建议上来，实行事前、事中、事后的全过程公开，促进村务工作的民主化。

6.严格执行村民代表的选举制度，逐步推行重大村务公决制度。现阶段，村民代表在参与村务管理和决策上具有举足轻重的地位。但是，村级规模扩大后，村民代表的数量没有明显增加，而且一般都是通过村党支部提名，村民推选的方式产生，其代表性明显不足。必须要严格按照法定人数，选举产生相应数量的村民代表，真正体现村民代表的代表性和先进性。与此同时，还应逐步推行村级重大事务进行全民公决的方法，以每人或每户一份公决书的形式，来扩大全民的参与面，实行民主决策。

村官犯罪作为一种特殊类型的犯罪，看似问题不大，但造成的社会影响不容忽视。预防和惩治村官犯罪，既要注重治标，更要注重治本。要加强教育、管理和监督，深化农村社会改革，完善农村各项制度，不断从源头上铲除滋生村官犯罪的土壤，确保农村的和谐安定。

参考资料:

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[3]张厚安，徐勇.中国农村政治稳定与发展[M].武汉:武汉出版社，1995.

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