关于调整“十二五”我市人口和计生工作目标责任考核指标体系的思考

重庆市人口研究所课题组

☆理论探索☆

关于调整“十二五”我市人口和计生工作目标责任考核指标体系的思考

重庆市人口研究所课题组

为配合我市“十二五”以民生为导向，加速工业化、现代化、城市化和顺应广大群众新期待，创新我市统筹解决人口数量、素质、结构、流动、老龄化、分布等人口和计生工作目标责任考核指标体系，重庆人口研究所课题组对此进行了系统研究，并提出“十二五”时期我市人口计生工作目标责任考核指标体系分为两类：“统筹解决人口问题目标责任考核指标体系”和“人口计生部门工作目标责任考核指标体系”，前者重点考核地方党政和成员单位，后者重点考核各区县人口计生部门。

一、我市现行考核指标存在的主要问题

（一）现行考核指标的基本构成

目前，考核我市人口计生工作目标责任的指标，是依据《中共重庆市委办公厅重庆市人民政府办公厅关于印发〈重庆市人口和计划生育工作责任目标考核试行办法〉的通知》（渝委办[2007]32号）并分为两大类：基础指标（3个）：出生人口符合政策率、出生人口性别比、出生缺陷一级预防覆盖率；技术指标共10个：利益导向政策体系、城市人口计划生育服务管理、机构队伍建设和财政投入、宣传教育、依法行政、统计与信息化、优质服务和技术服务体系建设、流动人口服务管理和行风建设。

（二）现行考核指标存在的问题

以往的基础考核指标主要存三大类问题：一是“出生人口符合政策率”指标主要考核“结果”，忽视了各地执行人口计生政策的“过程”；而重结果轻过程的考核，还潜在非科学发展因素。二是“出生人口性别比”指标在不同时期、不同地区有不同规律，具有“时期指标”的特征；以年度作为考核周期，既比较困难还降低了科学性。三是“出生缺陷一级预防覆盖率”指标是人口计生部门的具体业务工作指标，以此作为考核全市人口计生工作的综合指标存在不妥，而且考核易流行于形式。

另外，从总体上讲，以往的10组技术考核指标由于存在指标落实的责任主体的权责不统一情况，以致有些指标并非各级人口计生部门能全责承担；同时，以往的10组技术指标多数是“定性”指标而非“量化”指标，而且考核指标的设计还存在重“结果”轻“过程”的情况。

二、“十二五”我市人口计生工作目标责任考核指标体系建议

我们建议：“十二五”我市人口计生工作目标责任考核指标体系分两类：第一类是“统筹解决人口问题目标责任考核指标体系”，重点考核地方党政和成员单位；第二类是“人口计生部门工作目标责任考核指标体系”，重点考核各区县的人口计生部门。具体指标构成如下。

（一）统筹解决人口问题目标责任考核指标体系（第一类）

一级指标包括人口数量、人口结构、人口素质、保障力度；二级指标共14个，详见下表：

1.稳定低生育水平和控制人口数量指标体系（指标含义的说明）

二级指标：符合政策生育率、人口自然增长率、人口密度

“符合政策生育率”反映符合政策的计划生育人数所占出生人口比率。

“人口自然增长率”反映一定时期内由人口自然变动而引起人口增长程度的相对比率。这一指标决定了人口的增长状态，能较为科学地反映人口数量的绝对增减。而“人口增长率”这一指标包含人口迁移而引起的人口数量变化。计算公式：人口自然增长率=（出生人数-死亡人数）/年平均人口数。

“人口密度”是指该地区总人数占土地面积的比率，它反映该地区土地承载人口的能力水平。

2.人口结构及分布评价指标体系（指标含义的说明）

二级指标：出生婴儿性别比、总负担系数、净迁移人口性比重、城镇人口构成比

“出生婴儿性别比”指婴儿出生时的性别结构状况。反映一定时间、一定地域范围内，出生人口中的性别分布及其比例关系。考核这一指标，对于遏制人口性别比偏高，有效统筹和协调人口结构有一定的积极作用。计算公式：出生婴儿性别比=男婴出生人数/女婴出生人数。

“总负担系数”是地区人口年龄构成与经济活动关系。它反映每个劳动年龄人口对非劳动年龄人口平均负担程度，这对于统筹解决人口问题有积极作用。

“净迁移人口性比重”，反映迁移人口中男性在全部迁移人口中所占比例大小的指标，是统筹解决人口问题必须考量的指标。计算公式：净迁移人口性比重=净迁移男性人数/净迁移人数；其中净迁移=迁入-迁出。

“城镇人口构成比”，反映各地区城乡人口分布状况的指标，是统筹解决人口问题中人口分布的参考指标。该指标对城乡统筹协调人口发展有重要的促进作用。计算公式：城镇人口构成比=城镇人口数/城乡人口总数。

3.人口健康和素质提高评价指标体系（指标含义的说明）

二级指标：出生缺陷一级预防影响指数、婴儿保健指数、计生家庭贫困率、人均受教育年限

“出生缺陷一级预防影响指数”与“出生婴儿缺陷发生率”不同，后者主要是反映人口健康素质的结果指标；而“出生缺陷一级预防影响指数”，既反映了提高人口健康素质的过程，又反映了提高人口健康素质的结果，是一个反映人口健康素质提高的综合指标。计算公式：出生缺陷一级预防影响指数=出生缺陷一级预防覆盖率/出生缺陷发生率。

“婴儿保健指数”指婴儿死亡率占孕前一围孕期保健率的比率。它与“婴儿死亡率”不同，后者是反映人口健康素质的结果指标，而孕前一围孕期保健率是反映对人口健康素质的指标，即“婴儿保健指数”既反映提高人口健康素质的过程，又反映了提高人口健康素质的结果，是一个反映人口健康素质提高的综合指标。计算公式：婴儿保健指数=婴儿死亡率/孕前一围孕期保健率。

“计生家庭贫困率”指符合计划生育的人数中还处于贫困的人数占总人口的比率。在统筹解决人口问题中，对推动计生工作起着关键的作用。计算公式：计生家庭贫困率=计生家庭贫困人数/年平均人口数。

“人均受教育年限”指标是反映人均受教育程度和人口素质提高的基本指标。

4.保障力度综合评价指标体系（指标含义的说明）

二级指标：基本国策重视度、财政投入到位度、地方党政综合治理统筹协调度。

“基本国策重视度”指各级党委和政府对统筹解决人口问题和制定、执行、协调计划生育基本国策的重视程度。包括：党政对人口计生工作是基本国策的政策认可度、党政对小组成员协助计生工作的政策要求度、小组成员配合计生工作的政策度。

“财政投入到位度”指对计划生育的财政投入是否到位的测度。包括：奖励、扶助经费落实度；人口计划生育服务管理经费到位度。

“地方党政综合治理统筹协调度”指其他领导小组成员单位对本地人口计生部门工作的支持情况的测度。包括：小组成员配合计生工作的政策落实度、党政统筹协调小组成员配合计生工作的满意度。可通过对相关部门是否对符合计划生育政策的群体制定优惠政策、政策落实力度以及主动协调配合力度等方面考核。

为便于综合评价，需把其中的逆指标、适度指标正向化并赋权。

（二）人口计生部门工作目标责任考核指标体系（第二类）

第二类的一级指标与第一类的一级指标对应统一，二级指标共12个，体现权责分层的差异化原则，见下表：

1.稳定低生育水平和控制人口数量指标体系（指标含义的说明）

二级指标：计划外超生率、人口信息统计准确率、生育观念转变率

“计划外超生率”指计划外超生人数与同期出生总人数的比率。与“符合政策生育率”指标相比，更能体现计生工作的过程和结果的统一。因为符合政策生育率只反映了符合政策的计划生育人数，而没有反映该地区超生人数的比例，而“计划外超生率”排除了非婚生小孩，更能反映该地区人口增长的潜力，从而为人口和计划生育部门的工作提出警示；同时，它还能弥补“符合政策生育率”没能反映出的问题。计算公式：计划外超生率=计划外超生人数÷同期出生总人数×100%。

“人口信息统计准确率”人口计生部门最基本的一个职责就是弄清楚本地区的人口信息统计数据；以此作为考核指标，也是杜绝目前数据偏差、失真或假报的现象。技术要领是：该项考核可通过局部普查和重点抽查数据相结合，利用回溯数据进行检验。

“生育观念转变率”指该地区统筹加强人口计生（重点是以计生部门为主）宣传教育的工作力度和效应，即度量社会公众对计划生育、优生优育、婚育新风等观念的转变和接受程度。度量的技术方法是：通过问卷设计，进行随机抽样的方式进行考核。主要利用同比指标进行比较。

2.人口结构及分布评价指标体系（指标含义的说明）

二级指标：出生婴儿性别比修正指数、关爱女孩工作落实率、流动人口基本信息采集准确率

“出生婴儿性别比修正指数”指出生婴儿性别比与第一胎婴儿性别比的比值。第一胎婴儿性别比相对来说是最能反映该地区真实的性别比尤其是在2孩和1.5孩政策地区。“出生婴儿性别比修正指数”和“出生婴儿性别比”与国际标准103-107比较，可以发现该地区性别比是否失调，从而为人口结构的综合治理工作起一定的指导作用；同时，这一指标还有利于不同地区比较性别比是否失调。

“关爱女孩工作落实率”对出生女孩家庭进行政策性优抚的落实情况和力度的度量，是考核和评价部分人生育性别歧视改变程度的主要工作指标。该指标所反映的政策持续性和工作落实的度量，对于有效治理人为改变性别比起着重要的作用。在技术方法上，这一指标也可通过抽样调查进行核实。

“流动人口基本信息采集准确度”指对流动人口的基本信息进行采集和管理，并反映出各地区统筹解决人口问题中对流动人口管理的基本情况。在技术方法上，可以通过抽样调查进行核对。

3.人口健康和素质提高评价指标体系（指标含义的说明）

二级指标：出生缺陷一级预防覆盖率、流动人口享受计划生育服务覆盖度、婚检参与率

“出生缺陷一级预防覆盖率”是指出生缺陷一级预防覆盖的比率。反映人口计生工作的一级干预基本工作。

“流动人口享受计划生育服务覆盖度”指对流动人口进行的计划生育服务力度和广度。在统筹解决人口问题中，对流动人口的有效管理和服务，是提高人口健康素质的关键问题。计算公式：流动人口享受计划生育服务覆盖度=享受计划生育服务的流动人口/流动人口数。技术方法：可以通过抽样调查进行核对。

“婚检参与率”指参加婚检的人数占结婚人数的比例。参加婚检是保证优生优育的一个源头。该指标是统筹提高人口健康素质的一个基础指标。

4.保障力度综合评价指标体系（指标含义的说明）

二级指标：计生队伍人员结构合理度、人员编制的完整度、依法行政群众满意度

“计生队伍人员结构合理度”指人口计生部门人员配备的学历和工作等结构的合理性。

“人员编制的完整度”指人口计生部门人员配备编制等结构的合理性。

“依法行政群众满意度”指对是否做到科学执法、文明执法等群众对计生执法的满意程度。相关考核和测评，可通过问卷设计，抽样调查方式。

为便于综合评价，需把其中的逆指标、适度指标正向化并赋权：

特别说明：我们对各技术指标的选择（创新）做了科学说明，并将两类指标体系“正向化”和确定“权数”。一级指标：以等权分配，其权重系数分别为0.25。二级指标的权重分别见上表。

三、考核指标体系评价及结果应用

（一）定量指标的无量纲化

在对指标进行正向化处理和权重确定后，指标形式和实际的社会经济含义仍有不同，需要进行指标的无量纲化处理，根据本研究的实际情况，我们选择使用极差正规化方法。即：

（二）评价方法的选择

在综合评价方法中，综合指标的计算方法主要有综合计分法、综合指数法、标准化处理方法、功效系数法、极值法、秩和比法、灰色理论及模糊统计分析等等。根据本研究的实际情况，同时便于在统筹解决人口问题和计生工作中应用，我们遵循操作科学、简单和便捷的原则，选择线性综合法进行评价。其基本公式是：

（三）操作思路和评价结果应用

——市人口计生委可利用重庆市38个区县对应指标体系的相关数据，利用综合评价方法，计算出相应的综合评价值；然后对重庆市38个区县的人口计生工作进行综合排名。

——市人口计生委可利用第一类的二级指标体系的综合评价结果，对全市各区县的党政对人口计生委员会工作起到统筹协调和保障的作用；可利用第二类的二级指标体系的综合评价结果，对全市各区县的人口计生委员会工作起到监测和宏观调控的作用。

（执笔人：戚攻，中共重庆市委党校研究生部主任、教授，重庆市人口研究所执行副所长）

责任编辑：惺睿