地方政府间财税关系法治化研究——以地方政府间的财税合作为例

王宗涛

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

一、引 言：区域经济协调与地方政府间的财税合作

十二五规划纲要指出，充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。实践证明，区域经济协调离不开地方政府间的有效合作。地方政府间能否通过合作推动区域间经济协作，取决于合作是否实现双方或多方的共赢。这背后的关键，便是地方政府间的财税利益的协调。为此，推进区域经济合作，需要地方政府间的财税合作。

事实上，地方政府间财税协调的自主创新实践由来已久。2009年2月，为促进武汉城市圈建设，湖北省发布了《〈湖北省财政厅、湖北省国税局、湖北省地税局关于支持武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验财税政策〉的通知》。2008年6月，广东、福建、江西等九省区制定《泛珠三角区域地方税务合作协议》，在税收征收管理领域达成了合作意向，着力于推动泛珠三角地区间的税务合作，等等。

以上区域间的财税协调只是个案，是地方政府之间的自主创新行为，没有人大的立法，也没有经人大的具体授权。财税事关政府间以及国家与纳税人间最根本利益的分配，财税事项一般由法律保留，遵循财政法定主义和税收法定主义。因此，上述政府的自主财政行为似乎存在合法性之缺陷。此外，现行的分税制体制只解决了中央与地方之间的财政分权问题，对地方政府之间的财税分权语焉不详。地方政府间是否有自主决定财政权力，权力的范围和界限在哪里，地方合作是否会触及体制的禁忌，等等，都是值得审思的问题。

从这一问题入手，本文首先从区域公共产品角度，论证地方政府间财税合作的必要性。随后，从《宪法》以及分税制中提炼地方政府间财税关系的基本原则。以此为依据，分类评述现有财税合作的具体方案，提出地方政府财税合作法治化的建议。

二、地方政府间财税合作的理论依据和基本原则

（一）地方政府间财税合作的理论依据：区域公共产品

区域公共产品，是指跨越两个以上不同或相同管理层级或部门之间的公共产品。一方面，区域公共物品首先是公共物品，遵循公共物品的一般原则。另一方面，区域公共物品受益范围具有跨区域性。区域公共物品受益范围超越一定行政区域，具有很强的外部性，容易搭便车。

一般而言，区域公共物品应由区域内各政府共同提供。从财政法的角度，区域公共物品便是区域共同事权，区域内政府的共同行政职责，需要区域政府共同合作承担。在共同事权前提下，需要共同的财权或财力。不管如何，区域公共产品决定了区域内各政府财税合作的必然，共同承担事权，共同享有财权，遵循事权与财权相一致原则。

（二）地方政府间财税合作的基本原则

我国《宪法》第3条规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。并且，与中央与地方政府关系相类似，上下级隶属的地方政府之间的关系，也是如此。但是，对于不具有隶属关系的地方政府关系，相关法律并未涉及。从宪法规定以及分税制中可以推导出处理地方政府间关系的一般原则：

一是没有领导关系的地方政府间是平等的主体。平行级别的政府之间，以及不同级的不同地区的地方政府之间，理应属于平等主体。双方合作协议应当遵循自愿，在平等基础上订立，合作协议的利益分配应公平合理。纠纷之解决，也应先遵循自愿协商原则。如果不能解决，便需要独立的第三者介入，应是共同的上级政府居中公正裁决。

二是地方政府间合作应遵循上级统一领导，更应发挥其积极性、主动性。上级领导的方式多种多样，可以通过发布规范性指导意见，也可以具体地合作审批，还可以通过事后监督、审查撤销等。但从发挥地方积极性的角度，上级政府的领导更应该是制定规范性指导意见，最多也只是事后监督，应慎用具体个案审批的领导方式。值得注意的是，地方政府具有双重地位，一方面是上级政府的附属单位，另一方面又是本级人大及常委会的执行机构。故上级领导不仅仅是上级政府领导，还包括本级人大及常委会的领导。在程序上，地方政府之间的合作方案应当经过各自权力机关的批准。

三是地方政府间合作应遵循事权与财权相结合原则。事权与财权相结合原则，这是分税制的核心原则。地方政府之间的财税合作也应遵循这一原则。在区域公共物品供给上，应根据承担职责的多少确定享有财权的多少。对于承担事权多的政府，由承担事权少的政府给付差额补助，对于没有承担事权而由另一方提供公共物品的，一方政府也应该根据受益多少给予另一方补助。

三、跨区税收补偿与地方政府间财税关系法治化

（一）地区间税收补偿的合理性和合法性分析

一般而言，企业迁移是市场机制逐利性的行为，如果由迁入地弥补迁出地的损失似乎有失公允。但若站在迁出地政府的角度来看，由于企业的迁出，特别是支柱型企业的迁出，势必给当地政府的财政收入造成重大的影响。若没有一定的财力补充，终将侵害当地民众的福利甚至基本生活保障。从迁出地政府来看，其往往采取诸多措施阻碍企业迁移，有碍于资源的优化配置。还应当看到，一些地方政府为打造主体功能区、经济开发区，往往人为地整合产业资源，鼓励企业迁移到产业集中区。在这种情况下，因为人为原因破坏了财政平衡，理所当然应予以矫正，通过税收补偿弥补迁出地的损失。

实际上，弥补迁出地税收的损失，还有以下两种途径：一是迁出地政府开拓新的财政收入来源。但若放纵地方政府通过土地出让或者收费来扩张收入，则极有可能侵害部分人的利益。二是上级政府的转移支付。上级政府有必要通过转移支付弥补财政落后地区，以达成地区间基本公共服务的均等化。但上级政府的转移支付只是满足基本公共服务的均等化，是一个最低线标准，不足以弥补迁出地所遭受的巨大损失。另外，财政转移支付，也要受限于上级政府的财力。鉴于此，通过迁入地对迁出地政府的税收补偿，是更合理、更可行的补偿渠道。

但是，由迁入地补偿迁出地，是否违背我国现行税法？我国税收征管一般原则是属地原则，由企业所在地政府征收税收。由此，税收补偿似乎违背属地原则之规定。更为重要的是，分税制明确了中央统一财权，分税制的原则是“统一税政、集中税权”。可以推论的是，处理地方政府间的税收分配关系时，也应遵循这一原则。从这一点看，税收补偿似乎也违背了中央集中税权这一精神。为此，可以通过以下两种途径解决合法性问题：（1）地方政府之间的税收补偿方案，要申报中央政府审批，或是由中央政府授权地方政府制定相关的补偿方案；（2）对相关税款的分配不作具体的安排。税款的征收严格遵循属地管辖的原则，而在税款征收完成后，按照相应的期限和比例由迁入地政府对迁出地政府进行资助。

（二）完善地区间税收补偿的制度建议

1.地区间税收补偿的范围厘定。一是迁入地政府对迁出地政府的法定强制性补偿。其有两种情况：（1）迁入地政府违背法律、行政法规规定的招商引资。若企业已经落户，则在法律上肯定企业的迁移行为。但规定此时迁入地企业对迁出地政府负有资助的义务，以此作为对进行恶性竞争的地方政府的惩罚。（2）企业迁移将对迁出地政府税收造成重大影响时，迁入地政府有义务资助迁出地政府，以暂时矫正迁出地政府的财政失衡。二是迁入地政府虽不负有资助迁出地政府的强制性义务，但双方政府可以协商主动提供资助。地方政府由于担心财政收入的减少和就业率的下降，会采取各种手段阻碍企业迁出，这在整体上并不利于产业布局的合理化。故应当鼓励地方政府之间进行协商，迁出地政府对企业的迁移行为不做任何干预，迁入地政府应予以迁出地政府财政上的资助。

2.地区间税收补偿的标准及期限。①参见：上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务局2009年4月发布的《关于加强对企业跨区迁移管理通知》，武汉市人民政府办公厅2004年8月发布的《关于规范企业税收征管和分税制财政体制中有关问题的通知》。上海市《关于加强对企业跨区迁移管理通知》规定，首先，由迁出县就调整收入基数提出申请，当然这个申请里面其实就包含了补偿的比例；然后，由税务局对以上申请进行核实，在5年的时间内由市财政局通过财力结算调减迁入区县的收入基数，相应调增迁出区县的收入基数。武汉市在《关于规范企业税收征管有关问题的通知》中规定，迁入地对迁出地的财力补偿以2年为限。市财政部门根据企业在迁移前的税收水平确定一个结算基数。然后，企业的收入自搬迁之日起，收入由迁入区入库，并由迁入区按结算基数的50%划转到迁出区；第二年由迁入区按结算基数的25%划转到迁出区；第三年开始迁入区不再向迁出区划转收入。以上两种思路均可借鉴，不同地区需视不同情况而定。在程序上，由双方政府协商而定，也可以由共同上级政府统一裁定。

3.地区间税收补偿的资金划转。一是由上级政府在相关市（县）间进行划转，这也是目前湖北省的做法；二是由企业所在地的地方政府进行税款的征收，由其按照事先确定的比例和期限划转到迁出地政府。二者各有利弊，第一种有利于财政补偿的及时到位，减小监督的成本，但可能在资金的划转上缺乏效率；第二种效率可能较高，但平等主体的地方政府间缺乏权威性，可能面临实施困难以及纠纷重重的困境。以上方式并无绝对的优劣之分，至于采取哪种方式，应由各省市根据自己的财政结算方式来确定。

四、跨区基础设施建设与地方政府间财税关系法治化

（一）跨区基础设施建设的事权分配

跨区公路建设事权确定或财政支出责任的分配，应根据受益大小来确定。在程序上，适宜各区域政府共同协商，由共同的上级政府居中裁决。但是，受益只是个抽象的概念，需要相应的衡量标准将其具体化。从实践看，一般以各自辖区的公路里程为标准确定财政支出。因为相同里程有相同的成本支出，相同里程也代表着相同的受益。但是，公路里程也不是一个绝对合理的标准。比如，现有A、B 两地，A 地较为偏远闭塞，修建A、B公路，实际上A 地是主要的获利方，若让A、B按公路里程来分担费用，对B 而言不公平。因此，除里程外，还需要考虑相关其他因素。当然，每项基础设施的考量标准不同，最佳的解决方式还是由跨区政府共同协商，协商不成由共同的上级政府居中裁决。

（二）跨区基础设施运营的税费分配

1.跨区基础设施运营收费的分配。《公路法》第64条规定，同一收费公路由不同的交通主管部门组织建设或者由不同的公路经营企业经营的，应当按照“统一收费、按比例分成”的原则，统筹规划，合理设置收费站。该比例应如何确定？笔者认为，应当根据地方政府投入资金的多少来确定，也就是说，谁投资谁受益，投资多少，受益多少。并且，收费分配比例还需要根据事后的养护责任来确定，承担养护责任多的政府应分享多的收费收益，反之，分享少的收益。关于跨区公路收费分配，还需要遵守相关法律的规定，其中包括收费标准、费用的征收管理、费用使用等。①《公路法》第47条规定，各项公路规费征收标准和管理办法，由交通运输部会同国务院有关部门制定；《公路管理条例实施细则》第49条规定，省级公路主管部门和其授权的公路管理机构按“收管用一体，统收统支，收支两条线，严格核查”的原则，负责通行费、过路费的征收和使用管理工作。《公路管理条例实施细则》第52条规定，收取的车辆通行费，除用于收费公路或者桥梁、隧道的养护及收费人员、设施等正常开支外，只能用于偿还贷款和需要偿还的集资。因此，虽然跨区公路收费分配可以由跨区政府之间约定，法律强制性规定的，不得违反。

2.跨区基础设施运营税收的分配问题。在湖北省的相关文件中规定，对城市圈内新建跨区域高速公路、铁路（含轨道交通）缴纳的交通营业税，由相关市（县）按照区域内公（铁）路里程予以分享。这一标准堪可赞同。但如前文所述，公路里程并不能成为划分财权的唯一标准。笔者以为，税收分配应由各方政府相互协商，根据各自事权分配税收收益。

除此之外，税收分配涉及到更为复杂的问题。《营业税暂行条例》规定，营业税征收采取属地原则，纳税人在经营行为发生地缴纳应纳税款。对于跨区公路而言，税收征管往往只能有一个征管机关，但收益在多家政府之间平均分配。这需要协调各政府之间税收征管与收益关系。应根据现行税法确定税收征管机关，赋予某一政府税收征管权，并给予其他政府监督、知情权，建立税务信息、税务稽查、监督一体化机制等。

（三）跨区基础设施建设财税合作的相关程序问题

一是注重建立区域政府之间的协商机制。可以建立区域政府之间的协商委员会，由区域内各政府行政首长联合而成，会议不定期举行，一切事项由其决定、实施和监督。

二是区域政府之间的资金管理。其中，共同的财政建设资金的管理，可以由某一政府管理，赋予其他政府监督管理权，也可以由共同的上级政府管理。而税费分配的划转，可以由征管机关所在政府直接划拨，也可以上解至共同上级政府、再由上级政府划转。当然，以上均由各方政府协商解决。对于辖区内各政府而言，还需要纳入到各自的年度预算中，接受人大及人民的监督管理。

三是区域政府之间的监督实施。监管机制包括以下几种：由上级政府监督实施；由区域政府间互相监督；由协商委员会监督。当然，三者并非非此即彼，可以互相配合。并且，对不能按合作决议履行的地方政府，应赋予一定的责任承担。

五、区域生态补偿与地方政府间财税关系法治化

（一）跨流域水环境生态保护的财权来源

建立跨流域水环境生态补偿机制，首先应根据事权与财权相结合原则，界定事权范围。跨区域河流生态保护事权包含两个层面：一是各地方政府应保证其辖区内的水质安全；二是流域的水源地和上游政府承担着更重的水污染防治任务。①这是因为，上游政府不仅仅需要承担更多的水污染防治任务，还表现在为提供更优质的水源需要限制其经济发展。上游政府承担了更多的事权，也需要更多的财权保障，必须寻找为上游政府提供更多生态维护事权的财力来源。具体而言，一方面是中央政府及共同的上级政府的财政转移支付；另一方面是跨流域政府之间的财政补偿，受益者付费。

1.纵向转移支付及其操作。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）指出，中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。就转移支付的主体而言，主要是中央政府和省级政府。中央政府主要是为建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持。地方政府是生态补偿机制的实施和责任主体，负责建立本辖区的生态补偿机制，并配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿。中央生态补偿财政转移支付针对全国性的河流流域，并主要支持重点生态保护流域。省级政府生态补偿财政转移支付主要是支持本辖区跨区域河流的生态保护。

就转移支付标准而言，《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出，各地应当确保出境水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向赔偿和补偿标准。重点流域跨省界断面水质标准，依据国家《“十一五”水污染物总量削减目标责任书》确定，等等。除此之外，我国相关法律也规定了法律标准。②《水污染防治法》第6条规定，国务院环境保护部门制定国家水环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未规定的项目，制定地方补充标准，并报国务院环境保护部门备案。一般而言，法律标准是底线标准，政策标准是一定时期振兴河流生态而制定的，往往高于法律标准。

就补偿的具体操作而言，首先测算出流域内各地政府的平均生态资金的水平，然后通过转移支付以实现均等化。大的方向确定后，还须确定具体的步骤以及相应的计算公式，但这些并不在笔者本文探讨的范围之内。

2.跨流域政府间财政补偿及其操作。如果说跨区域河流的生态维护是跨区域地方政府间的共同事权，那么此事权应该在地方政府之间平等分配。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》规定了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”。

就补偿关系主体而言，包括补偿人和受补偿人。具体而言，补偿人是享受了河流治理效益的地方政府，受补偿人是承担了河流治理的地方政府。受补偿人一般包括上游地区的地方政府，而补偿人应为流域内除以上地区外的其它地区政府。具体到某一流域，可以具体确定，可以由跨流域政府双方协商，也可以由共同的上级政府确定。

就双方政府的权利义务而言。受补偿方政府：有向补偿方政府请求支付生态保护费用的权利。而其义务是保证水资源的质量达标，并承担与保护水资源相关的其它义务，如建立公益林的义务。补偿方政府：有向受补偿方政府请求维护水资源质量的权利，并在水资源遭到破坏时请求受补偿方政府恢复的权利。而其义务是向受补偿方政府支付因维持水资源质量而产生的相应费用。以上权利义务一般由双方政府直接约定，也可以由上级政府强制性规定。强制性规定的标准一般较低，也可以约定高标准。如若下游政府希望获得标准高于法定水质的话，可与上游政府进行约定，由下游政府支付相应费用，而由上级政府保证水质。①如北京市与河北省约定合作即是一例，二者订立了《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，其中约定由北京市在2005到2009年5年间为河北省境内位于密云、官厅水库上游的承德、张家口地区提供一定经费，资助其进行治理水环境污染、发展节水产业等。就补偿标准而言，除了前文的法定标准和政策标准外，以地方政府之间的协商确定为主。协商补偿涉及到较多的考量要素，主要包括三个方面：一是以上游地区为水质水量达标所付出的努力即直接投入为依据；二是以上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据；三是今后上游地区为进一步改善流域水质和水量而新建流域水环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入，也应由下游地区按水量和上下游经济发展水平的差距给予进一步的补偿。

（二）跨流域水环境生态保护的相关程序问题

跨流域水环境生态补偿的有效实施需要有一套监督实施机制：（1）监督实施的主体。《水污染防治法》第3条、第4条规定，各级地方政府及其环境保护部门是监督管理主体。对于跨流域的河流，还需要地方政府及部门之间的合作，搭建共同的监督管理平台，共同参与监督管理。（2）纠纷解决机制。《水法》第56条规定，不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。按法律规定，流域生态治理的纠纷应遵守协商前置程序，先协商后裁决。（3）责任追究问题。若流域内政府未按照法定标准维护水质，应承担以下两种责任：一是扣缴地方政府的生态补偿金，即中央或上级政府的转移支付；二是如果是双方政府协商的补偿，则由双方政府协商退款。

六、地区间对口支援与地方政府间财税关系法治化

对口支援可以理解为支援地与受援地共同提供公共产品，是政府之间的横向财政合作。为解决汶川地震救灾资金不足问题，中央政府出台了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》（简称《对口支援方案》）。下文以此为例，探讨其中的财税法问题：一是以现行法律为依据对对口支援做一合法性评价，二是对构建对口支援制度化做一宏观探索，以期推动对口支援的法治化。

（一）汶川地震中对口支援的合法性分析

1.《对口支援方案》的立法学分析。《对口支援方案》中并未指明其立法依据。但实际上，在《对口支援方案》出台之前国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》（以下称《条例》）。《条例》第3条规定，地震灾后恢复重建应当遵循以下原则：受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合。但两者同为国务院制定的文件，《条例》尚不能赋予《对口支援方案》以合法性。

《条例》第1条指出，《条例》的立法根据在于《突发事件应对法》和《防震减灾法》。根据《突发事件应对法》第60条规定，受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。第7条规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。结合这两条，汶川地震中的“受突发事件影响地区的人民政府”应是指四川省受地震影响的各个县级政府。按此规定，四川省政府以外的省市政府无义务承担对口支援的任务。

《防震减灾法》第33条规定，非地震灾区的各级地方人民政府应当根据震情和灾情，组织和动员社会力量，对地震灾区提供救助。若根据这一条文，非灾区的地方人民政府仅有“组织和动员社会力量”的义务，而没有现在的对口支援之义务。可见，《条例》所规定的对口支援义务缺乏法律依据。

2.《对口支援方案》的《预算法》分析。《对口支援方案》对预算程序性事项未作出规定，应理解为遵循《预算法》的一般规定。但《对口支援方案》已经将对口支援规定为强制性支出义务，无须按《预算法》规定的程序进行。如果从法律位阶上看，《对口支援方案》显然低于《预算法》。但是，现实中地方政府显然是按照《对口支援方案》开展对口支援，完全忽视了《预算法》的程序性规定。《对口支援方案》有规避《预算法》之嫌。

3.《对口支援方案》的分税制财政体制分析。我国的分税制只解决了中央政府与省级政府之间的纵向财政关系，尚未有地方政府之间关系以及地方政府之间横向财政关系的规定。因此，汶川地震灾后重建应归属于国务院和四川省政府，由非灾区的其他平级政府承担财政支付义务不符合我国分税制财政体制。

另外，对口支援属于支援方为受援方提供公共物品，上文分析可知，支援方无此法律义务。按《对口支援方案》的规定，对口支援额度要达到至少上年财政收入1%的水平。这大大削减了支援方政府的财力，给支援方公共物品供给造成影响，侵害了支援方居民的公共福利。

（二）建立对口支援制度的宏观思考

1.对口支援的模式选择。以强制性与否为标准，对口支援大致有两种模式。一是将横向转移支付定位为地方政府之间的自愿行为，立法仅做补充性规定。《中华人民共和国财政转移支付法》（草案专家稿）即采用这种模式。这种模式的弊端在于，由于是自愿，地方政府往往不愿意横向转移支付，使得横向均衡的目的落空。二是将横向转移支付定位为强制性义务，建立完善的转移支付制度。在实践中，广东省发布了《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》，即广东省采用这种模式。强制性模式的弊端在于，忽略了地方政府的意愿特别是富裕地区的意愿。笔者以为，在我国当下，无论在法律上规定强制性或是自愿性的对口支援，其背后都带有很强烈的政治动员意味，最后都演变为强制性转移支付。

2.对口支援的目标定位。对口支援的制度化，需要明确对口支援的目标定位。即为了保证地区之间公共服务的绝对均衡，还是保证各地区公民均能获得最低的保障。广东省发布的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009～2020年）》将目标规定如下：“基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是＇底线均等＇。”笔者认为，这种规定堪可赞同。

3.对口支援与纵向转移支付的关系定位。完善对口支援制度，需要妥善处理对口支援与纵向转移支付的关系。有学者谈到，我国应建立纵向为主、横向为辅的转移支付制度。但什么为主法、什么为辅法？究竟是资金数量上大小之别，抑或是支付顺序上先后之别？在德国表现为数额法，1997年，纵向转移支付的数额超过了横向转移支付的数额。笔者认为，我国应采用支付顺序先后为区分标准，横向转移支付制度应是在纵向转移支付建立之后进行讨论。

4.对口支援与我国分税制体制的协调。1994年分税制体制未规定横向转移支付，实践中的对口支援遭遇体制上的尴尬之处。鉴于此，在建立对口支援制度时，应将对口支援纳入到分税制框架中：一是修改国务院分税制的相关文件，将对口支援纳入其中；二是通过立法规定对口支援，以扩充分税制的外延。后一种途径似乎更为合理，我国分税制体制本身存在法律效力层级低下，通过专门立法，可以提高分税制的法律位阶，也可以拓展完善分税制。通过立法，还可能妥善解决对口支援与前文所述其他法律的内在冲突，使得对口支援与现行法律兼容。

七、结 语

“统筹区域发展”是我国区域发展的指导思想。推进区域经济的协调发展，需要地方政府之间有效的财政合作。事实上，地方政府间在区域基础设施建设、区域生态环境保护、区域政府间财政援助等方面的合作已日益普遍和频繁。然而，财政是政府的权力运作行为，任何的财政行为都应该纳入到法治化的轨道。当前，我国的财政法制水平落后，有关地方政府之间的财政合作尚付阙如，涉及地方政府的财政分权的体制尚未建立，这些都使得地方政府间有效的财税合作缺乏应有的法律依据。

在这种背景下，完善我国现有的分税制体制，明确地方政府的财政权，建立一系列政府之间财税合作的法律规则就显得尤为必要和迫切。从立法思路上看，经过长期的实践摸索，地方政府实际上已经探索出诸多政府间财政合作的制度和操作技术，这些都应为中央层面的立法提供有效的智慧和经验，应该充分吸取和借鉴。从立法策略上看，我们可以地方政府之间的财政规章、财政合作协议为蓝本，将成熟的地方性规则直接上升为中央立法的层面；也可以进行地方性的立法试点，渐进地推进在全国层次的统一立法，即自上而下、渐次推进，等等。只有这样，才能有效应对当前地方政府间的财税合作，将地方政府间的财政合作纳入到法治化的轨道中，保障其有序健康运行。

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