基层政府惠农政策执行力研究

胡晶珠，郑晓坚

（福建农林大学 作物科学学院，福建 福州350002）

继上世纪80年代以来，“三农”问题再度成为中央一号文件的核心议题，自2003以来，“三农”问题更是政府工作的重中之重，相继出台了9个关于“三农”问题的中央一号文件。本文认为“三农”问题最主要的还是农民问题，因为无论是农村还是农业发展，都需要农民，都在一定程度上表现为农民的生产和生活，农民才是农业生产和农村发展的主体。为此中央也出台了一系列旨在减轻农民负担，增加农民收入，提高农民素质的惠农政策，以保障农民共享经济社会发展的成果。然而，与中央政府高度重视相反的是，近几年来，来自于农民的群体性事件却不断的增多，很多的矛盾有进一步激化的趋势，严重影响了政策的有效执行，不仅损害了广大农民的利益，还损害了政府形象，对干群关系造成了不少负面的影响。为此，本文就基层政府惠农政策的执行力问题进行研究。在这里，我们暂且不讨论中央所出台的一系列惠农政策的合理性，把研究的重点落在基层政府对政策的执行力上。

政府执行力是党的执政能力的重要内容和具体体现，也是政府工作的生命力。基层政府的政策执行力指的是基层组织包括村委会、乡镇政府等机构在准确理解政策目标的基础上，通过对各种政策资源的集中调控和使用，有效地执行公共政策的能力和效力，即执行政策以达到预期目标的实际能力。［1］

一、基层政府政策执行力弱化的几种表现

（一）替换式执行

所谓的替换式执行就是指基层政府在执行“三农”政策的过程中“偷梁换柱”。政策执行者出于某种动机，主观地歪曲了政策的精神，使得政策的执行表面上看与原政策相差无几，而实际上却同原政策的要求和目标相差甚远，甚至是背道而驰。替换式执行的影响极其恶劣，这样的“表面工程”实际上是欺上瞒下的行为，对上不利于上级政府机关对下属机关的监督和正确引导，对下造成与民争利，侵犯农民的利益，造成干群关系紧张的局面，这样不仅破坏了政府的形象，也不利于中央“三农”政策的具体落实。

（二）敷衍式执行

敷衍式执行也叫象征性执行，表现为政策执行者在政策执行过程中敷衍塞责，只做表面文章和形象包装，而不采取积极的可操作性的措施，忽视了深层次问题的解决，对政策的监督机制也是“上有政策下有对策”。敷衍式执行主要表现在一些工作难度大，政策收益小或者见效慢的“三农”政策上，比如农民技能培训政策，设立培训机构的成本高，组织农民工进行培训的难度大，而农民的技能培训也不是短时间可以解决的问题，收效慢，诸如此类政策执行者就容易采取对上敷衍对下搪塞的做法，从而使得“三农”政策未能真正的落到实处。

（三）附加式执行

所谓的附加式执行实际上就是指政策执行者在执行中央“三农”政策时，伴随出台的“土政策”，另立一套，自行其是，在原有政策的基础上加入执行者的个人意识，以谋取私利，使政策的调控对象、范围、目标和力度超出了政策原来的要求，进而导致政策执行失真。以笔者2011年在Y 镇Y 村的调研为例，该村在2011年初出台了一项政策：“凡在2010年度未完成交款任务的农民，取消2011年粮食直补和一切政策性的补贴，将扣除的资金重奖已交款的农户；凡未完成交款任务的新老低保户的优抚待遇和原村老干部的退休费一律取消；在税费改革后一直未完成交款任务的农户，在2011年的面积调整中，取消分田资格；凡在村财务账面有欠款的农户，不能参与本村的企业、池塘、农田、林权、建房和招标承包。”虽然国家财政对粮食直补以及大部分政策性补贴是采用一（折）卡通直补形式，但仍然允许部分由于条件限制的地区采取现金发放补贴的形式，这就使得像Y 镇Y 村这样的附加式执行有机可乘，导致政策执行过程中农民的利益受到侵犯，公平性也大大降低，原来给民于利的政策在具体落实中“变了味道”。

二、基层政府政策执行力弱化的原因分析

（一）政绩考核思维下的利益博弈

按照经济人假定理论，政府人员同样是经济人，都存在着一种作为经济人的自利倾向，都会遵循经济人规则，从自身条件和利益出发，决定对政府政策的执行方式。［2］我国地方政府的干部考核制度主要考察以下两方面，一是干部考核的GDP导向，二是干部考核群众的参与度。基层政府的GDP偏好作用下，往往以经济发展速度作为政府绩效考核的主要指标，对于基层政府来说，只要一项政策有利于本地区的GDP增长，即使付出某些代价也有足够的动力积极贯彻执行；而当一项政策不利于本地区的GDP增长，哪怕该项政策对于经济社会协调发展的意义重大，该政府也可能缺乏贯彻实施的足够动力。下面我们就上文提到的农民技能培训政策为例分析基层政府采取消极执行态度的原因。

首先，博弈过程中的有关函数可用下列符号表示（见表1）：

那么，某县级政府积极执行农民职业技能培训政策和消极执行农民技能培训政策的博弈树如图1所示：

根据博弈树而得出基层盈余收益有三种结果，即对基层政府而言，积极执行农民技能培训政策的期望收益为E1。而县政府如果不执行农民技能培训政策，其期望收益则可分为两种情况：一是没有被上级政府制裁，为E3；二是被上级政府制裁，则为E2。因而，对基层政府而言，如果消极执行农民技能培训政策时的期望收益大于积极执行农民技能培训政策时的期望收益的情况下，即：E2＞E1或E3＞E1。这种情况下，基层政府执行主体认为消极执行农民职业技能培训政策所获得的收益要大于积极执行时所获得的效益时，就会采取消极执行农民技能培训政策；反之，就会采取积极的态度执行农民技能培训政策。

表1 博弈过程中相关函数的符号

图1 某基层政府积极和消极执行农民技能培训政策博弈树

问题在于当前的政绩评价体系中，上级政府和基层政府本身就构成了一个政绩联合体，也面临着以经济发展为中心的政绩考核的压力，假如本辖区GDP上不去，财税收入增长缓慢，就会对各级政府领导人的政绩考核产生十分不利的影响，因而，只要该地区的失业率不至于太高，不至于引起辖区内民众的强力反弹，上级政府往往对自己下级采取“睁一只眼闭一只眼”的做法，从而大大降低了上级政府对基层政府消极执行农民技能培训政策时查办的概率和制裁的力度，也对基层政府执行农民技能培训政策的执行力产生非常不利的影响。

（二）基层政府的执行资源不足

基层政府执行惠农政策过程中的资源，主要包括人力资源、物质资源、信息资源和权威资源等。资源是否充足、适用在很大程度上决定着基层政府工作人员行为能力的强弱，也成为影响基层政府执行力的重要因素。［3］对于基层政府这一特殊的政策执行主体，因为农村经济发展的长期滞后，农村人口大量外流，而又无力吸引外来人口的流入，所以人力资源不足的问题尤其突出，主要体现为人才的缺乏，导致很多惠农政策的解读和宣传不到位，执行过程也是教条地、僵硬地生搬硬套，缺乏灵活性和创造性，而“三农”问题又有其一定的历史根源，有一定的复杂性和顽疾性，在问题解决的过程中就不能简单地等同于求解一个“一元方程”或“二元方程”。而是“多元多次方程”的“联幂求解”，这就体现了人才在基层政府执行政策的过程中的重要作用，因此人才资源的短缺和人才资源的重要性的矛盾就尤其突出，影响了基层政府执行力的提高。

（三）监督不到位，制度约束乏力

其一，缺乏强有力的监督主体。在现实中，很多乡镇级人大常委会的组成人员有许多是从各级党政部门和司法部门退到或者安排到人大来的，他们对人大监督的性质和作用常常缺乏全面、正确的理解，所以在惠农政策的执行过程中，往往弱化了其监督作用。［4］另一方面，当前，能够较有效对各级政府实施监督的主体主要是上级党委的纪检部门，然而，这些上级部门往往又因为距离较远等原因，形成了“看得见的管不着，管得着的看不出”的现象，对惠农政策的执行并没有起到有效的监督作用。其二，缺乏明确的执行责任追究制度。一些基层政府领导对上级政策采取阳奉阴违做法，形式主义盛行，会海之灾蔓延。一事当前，一些基层干部首先想到的便是开会。在他们看来，开了会，向下有个说法，向上也有个交代，就算是贯彻了上级精神了，而对于政策的具体落实情况却不闻不问，导致惠农政策在执行中出现替换、敷衍、附加、机械等现象。

三、提升基层政府政策执行力的路径选择

（一）建立客体与主体的利益整合机制

在现行的体制中，作为主体的基层政府与作为客体的农民之间的利益是脱节的，这便是农民利益难以得到保障的重要原因。所以在政策执行中必须建立主体与客体的利益整合机制，特别是针对农民这一弱势群体的政策、弱势群体的利益容易被忽视，只有将两者的利益整合在一起，才能有效地提升基层政府的执行力。第一，要深化政府机构改革，根据实际需要尽量减少组织和机构的层次，以减少信息失落和信息失真的可能性，尤其是加快惠农政策执行情况的信息输入，避免有关问题被忽略或是被有意掩盖，提供政府利益整合机制的载体保障；第二，要拓宽农民利益表达渠道，建立更多制度性的农民利益表达渠道，例如推行“阳光工程”、开通“县长电话”、建立“电子政务”等提供政府利益整合机制的动力源泉；第三，要完善法律约束机制，提供政府利益整合机制的法律依据；第四，要强化政策客体对政策主体的约束，把平时考核与执行结果考核结合起来，把群众考核与领导考核结合起来，完善考核制度。

（二）着力于人力资源的开发和建设，整合政府执行资源

首先，改革和创新村干部的选拔任用制度，进行科学的选拔方式，使优秀的人才能够被选拔任命。其次，加大培训和开发，向现有新职人员或现有职员传授完成本职工作所需要的相关知识和技能；同时，要使人力资源得到最有效利用，还要注意人岗匹配，人尽其才，并且设置相应的激励机制，最大限度激发行政人员的工作积极性。最后，政府要加强“爱才、重才”的意识，扩大选人视野，拓宽选任渠道，不拘一格吸纳人才，避免人才的流失。同时继续坚持城市支持农村，工业反哺农业方针，加大对农村和农业基础设施建设的投入力度，为基层政府执行惠农政策提供必要的物质保障。

（三）强化政策执行的监督机制

第一，建立和完善执行问责制，根据惠农政策执行的有关程序，制定主体明确、层级清晰、具体量化的执行岗位责任制，明确规定“惠农”政策执行的责任单位、责任部门、责任人及其执行失误的责任追究，一旦出现诸如执行失误、执行走样或执行中断、抵制执行等情况，必须追究相关政府机关及其执行人员的责任。要加大惩罚力度，形成制度化措施，对政策执行过程中出现的问题要层层追究，不管查到什么人，都要坚决处理，轻则轻罚，重则重罚，不搞迁就和下不为例，形成良性的责任导向。第二，要从根本上解决政府执行活动的监督问题，必须认真地、不折不扣地实行政务公开制度。我们有必要制定政务公开的法律制度，规定政府要定期不定期地向社会公众发布有关的政务信息，充分发挥社会力量对政府执行惠农政策的监督作用，及时监督纠正政府执行过程中的偏差。要减少各级党政机关对社会舆论的控制，充分尊重新闻自由，保证各种信息的顺畅流动，发挥传媒的监督作用等。要完善举报制度，鼓励和保护社会公众的举报行为，使其成为监督政府执行活动的有力工具。［5］

（四）转移重心，集中力量提升基层政府的政策执行力

当前应该调整解决“三农”问题的思路，把工作的重心从理论层面的设计转移到实际的操作上来，从根源分析和政策制定转移到提高政策落实的效度和监督的力度上来。同时应该注重培育基层政府良好的政策执行文化，创新政府的观念文化，大力倡导政府人员树立法制精神、民本思想和服务意识，基层政府在具体落实惠农政策的过程中，要严格按照惠农的相关法律法规执行，树立为农民办实事，办好事的服务意识，让农民真正感受到政策所带来的优惠；要创新政府的行为文化，树立具有创新性、互动性、民主性的行政行为方式。对于一些“不好搞”、“过程复杂”、“风险大”的惠农工程，要勇于尝试，善于创新，迎难而上；乡镇领导要深入到群众中去，听民意、察民情，形成官民良性互动；政府领导要以身作则，政府领导人要带领全体政府人员始终以饱满的热情、高度的责任感和坚定的信念投入到惠农政策的贯彻落实当中；领导干部要率先垂范，主动承担各项惠农政策执行任务，带领全体政府人员树立良好的执行观念；最后，要强化制度创新。用制度统一工作标准，彻底根除惠农政策执行过程中出现的主观随意性，以制度管人代替人管人，以制度为准绳来约束人，以制度为标准来权衡每一位公民。

［1］乔成邦.村级组织政策执行力与新农村建设［J］.南阳师范学院学报，2009（5）：8-9.

［2］陈曦.农民工权益保护政策执行阻滞的原因探究［J］.金卡工程：经济与法，2010（2）：77-78.

［3］刁玉婧.我国政府执行力的现状及提升途径［J］.前沿，2007（9）：12-14.

［4］丁煌.监督“虚脱”：妨碍政策有效执行的重要因素［J］.武汉大学学报：哲学社会科学版，2002（2）：1-3.

［5］莫勇波.法治是实现社会和谐治理的根本途径［J］.广西师范学院学报：哲学社会科学版，2007（3）：23-25.