利益分配、拆迁行为、承诺践行和拆迁冲突——基于城市拆迁满意度的调查

堵琴囡

（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州362021）

一、问题的提出

随着我国城市化进程的推进，与旧城改造、城市扩张相关的拆迁不断涌现。城市建设离不开拆迁，这是城市新陈代谢的需要，但房屋拆迁又关系到公民财产权，实践表明两者关系处理不当将产生严重后果。2009年12月4日上海虹桥居民潘蓉，为维护自家一幢建筑面积480平米的四层小楼以汽油瓶企图抵制强行拆迁；2010年4月8日，辽宁省抚顺市高湾区住建委主任王广良在组织强制拆迁过程中，被拆迁户杨义刺死；2010年9月10日，江西抚州宜黄县发生一起因拆迁引发的自焚事件，包括户主在内的四人烧成重伤。可见，当前拆迁矛盾冲突问题凸显，已成为了影响社会稳定的因素之一。那么，拆迁矛盾冲突产生的根源是什么？

已有研究分别从不同视角探讨了拆迁矛盾冲突产生的根源。较多的学者从制度方面分析拆迁矛盾冲突的产生。规范程序和制度保障的缺失导致拆迁冲突（季永蔚，2005）。没有一个完备的机制进行约束也是关键原因（于建嵘，2011）。城市拆迁纠纷问题内在本质是地方政府、拆迁人、被拆迁人等直接利益主体的利益博弈冲突，而根源在于城市房屋拆迁相关制度不健全（郑荣娟，2010）。公共利益界限不清、征收程序混乱、征收补偿标准单一及不一致、争议解决制度缺乏是形成拆迁矛盾冲突的原因（刘文忠，2010；王蕾，2006；鲍海君，2009）。除了以上制度外，国家政策法规滞后、政策执行缺乏协调、政策供给与农民需求差距过大也是主要原因（朱东亮，2007）。另有学者从文化观念视角探讨。基于文化价值视域认为拆迁冲突的产生是因为拆迁缺乏从政治、经济和社会层面面对民生的文化价值伦理（彭小兵，2011）。以及拆迁中利益主体之间信任感缺失（孙标，2007）。目前以文化观念视角分析的文章还不太多。还有学者从利益视角进行分析，认为城市拆迁利益主体之间利益追求的复杂性产生了拆迁矛盾（李怀，2005）；地方政府的逐利倾向是引发城市拆迁问题的主要原因（王雪丽，2010）。

以上研究为拆迁矛盾冲突的解决提供了丰富的借鉴。但是，无论是制度视角，还是文化观念视角，抑或是利益视角，学者们的分析均是从文化客位角度，即研究者角度探究拆迁冲突的原因。冲突的产生源于冲突双方之间的不满意，化解冲突就要了解双方不满意所在。显然从文化主位角度——拆迁涉及群体角度寻求冲突的原因，更有助于把握拆迁矛盾所在，从而保障城市工业化、城市化顺利推进。

二、研究方法与指标设计

本研究数据来源于2010年6～7月对福建省某市“城市建设拆迁满意度”的调查。调查对象为受某市某片区拆迁影响的个体，具体包括被拆迁户、被拆迁户亲戚朋友和其它一些公众。本次调查共发放问卷400份，回收321份，回收率80.25%，其中有效问卷291份，有效回收率90.6%。

满意度是一个心理学概念，很难用具体的数值衡量。为得到更好更清晰的结果，对满意度的调查采用李克特量表，将满意度测评分为五级：非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意，并且在分析中对五个级别分别赋予5、4、3、2、1分。部分与实际情景结合的题，如补偿款是否足额领取、补偿标准是否公平也与满意度测评一样，采用五个级别测评。满意度也是一个抽象的概念，应对其进行操作化。鉴于调查对象为受拆迁影响的个体，因此我们对城市拆迁满意度操作化为9个方面的满意情况调查，包括拆迁补偿安置方案的满意情况、拆迁在经济上是否合算的满意情况、安置房满意情况、房屋评估价格满意情况、补偿款能否足额领取满意情况、拆迁中对拆迁方的工作态度满意情况、拆迁中是否公平对待的满意情况、拆迁中对拆迁方的协商方式满意情况以及拆迁中拆迁方信息公开满意情况。

本文的主要研究目的是希望从文化主位——被拆迁人及相关者满意度的关注点这一角度探究城市拆迁矛盾冲突的根源。由于对拆迁满意度的调查涉及到9个变量，变量过多，且变量与变量之间有可能存在相关性。由此，本文运用因子分析法对9个变量进行降维，探求拆迁满意度的关键因素。因子分析法是通过对变量之间关系的研究，找出能综合原始变量的少数几个因子，使得少数因子成为能够反映原始变量绝大部分信息的一种方法，目的是减少变量个数，用少数因子代表多个原始变量。基本原理为：从P个变量X1、X2、X3……Xp中找出K 个因子F1、F2、F3……Fk，各个因子与变量之间的关系为Xp＝a11·F1＋a12·F2＋……＋a1k·Fk＋∑1。然后对综合因子进行因子分析，确定综合因子的内部结构及其代表的意义。因子形成之后，可以通过因子的方差贡献率作为权数，构建满意综合模型。

三、城市拆迁满意度的因子分析

在做因子分析前，先要对变量进行Bartlett球度检验和KMO 检验，用于判断变量是否适合做因子分析。KMO 检验值范围为0～1，如果KMO 检验值在0.5以上，Bartlett球度检验伴随概率表现为显著，则适合做因子分析；如果KMO 检验值在0.5以下，Bartlett球度检验伴随概率表现为不显著，则不适合做因子分析。将9个变量纳入拆迁满意度模型中进行检验，结果显示：KMO 检验值为0.611，Bartlett球度检验X2为662.888，伴随概率为.000，表现为显著。这表明将9个变量纳入拆迁满意度模型中适合做因子分析。

将9个变量纳入拆迁满意度模型中，经过最大方差法旋转，共抽取出3个因子。根据因子负载，分别将3个因子命名为利益分配、拆迁行为和承诺践行。3个因子的特征值分别为1.432、2.596、1.327，总解释量为59.494%（见表1）。

表1 城市拆迁满意度的因子分析

（一）利益分配因子

利益分配因子包括拆迁补偿安置政策方案满意情况和拆迁在经济上是否合算两个变量。拆迁补偿安置方案是拆迁人就被拆迁人因拆迁失去土地使用权和房屋损失做出的补偿方案。其既关系到被拆迁人因拆迁而能得到的利益，同时也关系到拆迁人需付出的利益，是拆迁人和被拆迁人利益分配的直接体现。拆迁在经济上是否合算是被拆迁人主观上对拆迁引起的利益分配的认识。拆迁补偿安置方案和拆迁在经济上是否合算均指向因拆迁而形成的利益分配情况。以城市拆迁总体满意度为因变量，利益分配因子、拆迁行为因子、承诺践行因子为自变量，其中回归分析显示利益分配因子与城市拆迁总体满意度呈显著正相关（见表2），且利益分配因子在满意度模型中所占比重最大，可见对满意度影响也最大。被拆迁人对拆迁中利益分配越加满意，其对拆迁总体满意度越高。另外，以城市拆迁满意度为因变量，将利益分配因子包含的两个变量作为自变量，显示结果一致：对拆迁补偿安置方案越满意，拆迁总体满意度越高；认为拆迁在经济上越合算，拆迁总体满意度也越高（见表3）。

（二）拆迁行为因子

拆迁行为因子是指在拆迁过程中，由拆迁人做出的直接作用于被拆迁人的态度行为表现。该因子包括拆迁中拆迁人工作态度满意情况、拆迁人公平对待情况、拆迁人的协商方式满意情况以及拆迁人的信息公开满意情况四个变量。从表2可以看到，虽然拆迁行为因子对满意度的影响程度不及利益分配因子和承诺践行因子，但它与拆迁总体满意度成显著正相关，拆迁人在拆迁中的态度行为越规范，拆迁总体满意度越高。同时，以拆迁总体满意度为因变量，行为规范因子下设的四个变量为自变量，回归分析也表明，四个变量均与拆迁总体满意度显著正相关，其中拆迁人的协商方式、拆迁人的工作态度对拆迁总体满意度的影响最大（见表4）。

表4 城市拆迁总体满意度与拆迁行为因子各变量的回归分析

（三）承诺践行因子

承诺践行因子是指拆迁人是否按照拆迁补偿安置协议对被拆迁人进行补偿安置，即拆迁补偿安置协议的执行情况。该因子包括安置房满意情况、拆迁房评估价格满意情况和能否按时足额领取补偿款三个变量。表2表明承诺践行因子与拆迁总体满意度也呈显著正相关，承诺践行越加切实，拆迁总体满意度越高。且其对拆迁满意度的影响程度居于利益分配因子和拆迁行为因子之间。同时拆迁总体满意度与承诺践行因子下设三个变量的回归分析显示安置房满意情况、拆迁房评估价格满意情况以及能否按时足额领取补偿款均与拆迁总体满意度呈显著正相关（见表5）。

表5 城市拆迁总体满意度与承诺践行因子各变量的回归分析

四、三个因子和拆迁冲突的一般性分析

通过城市拆迁满意度的因子分析，我们得出拆迁中的利益分配、拆迁人的行为表现和拆迁承诺践行情况是拆迁满意度的关键因素。而拆迁满意情况直接关系到拆迁冲突的产生与否，由此，拆迁中的利益分配、拆迁行为和承诺践行情况与拆迁冲突的发生具有直接关系。

（一）利益分配和拆迁冲突

马克思说过，人们所奋斗的一切，都同他们的利益相关。［1］拆迁人、政府、被拆迁人是拆迁中三个利益主体，具有不同的利益诉求。拆迁人追求成本最小化和利润最大化，其中成本最小化往往通过两种方式实现，一种是尽可能压低拆迁补偿安置费用，如支付给被拆迁人最低补偿款、仅对被拆迁人做出物质补偿、降低安置房的质量标准和减少安置房的面积等。另一种是以寻租行为降低房屋拆迁价格。作为城市管理者的政府，应本着维护公共利益的目的确保拆迁的公平和公正，但在“经济效益优先”的政绩观驱动下，他们更倾向于追求出让金最大化。拆迁人和政府的利益诉求往往在拆迁实践中达成利益契合。正如温家宝总理所指出：从总体上看，房地产开发商和投资商从土地中得到的利益过多，地方政府土地收益也很大。与拆迁人和政府利益诉求不同的是，被拆迁人因拆迁丧失了房屋所有权和土地使用权，生存受到了影响，应获得相应的补偿安置。另外被拆迁人也将拆迁补偿作为改善生活的主要途径，由此他们追求拆迁补偿最大化。三个利益主体中，虽然拆迁人和政府的利益达成了契合，但拆迁人与被拆迁人的利益诉求相冲突，那么如何对拆迁中的利益进行分配以平衡三者的利益就成为了关键。如果拆迁中的利益分配是以损害某一方的利益为前提的，势必引起这一方的不满，进而引发拆迁冲突。拆迁中的利益分配主要表现在拆迁补偿方案。拆迁补偿方案是拆迁人基于自身利益在现有拆迁政策制度下针对特定拆迁项目做出的，其能否达成利益分配的平衡取决于拆迁人的利益倾向和现有制度的约束力。

拆迁人追求拆迁成本最小化，必然倾向于利益分配的自利。而我国的拆迁制度也因内在缺陷和执行不力无法有效约束拆迁人的自利倾向。例如我国规定的拆迁补偿范围仅包括被征收房屋的价值、因征收造成的搬迁和临时安置的补偿、因征收造成停产停业的损失，并未将土地使用权、被拆迁人社区关系、生活方式、社会机会破环等计算进内；《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对拆迁补偿市场化进行了明确规定，但实践中拆迁补偿市场机制并未真正建立，补偿标准人为设定现象严重。一些地区根据群体事件涉及问题大小、上级领导关注重视程度等确定补偿标准。可以说，拆迁人利益分配的自利倾向以及现行制度约束力不足，导致拆迁中利益分配失衡，引发拆迁冲突。“分配和交换引起的利益冲突，是我国城市房屋拆迁产生纠纷甚至爆发冲突的经济根源”。［2］

（二）拆迁行为和拆迁冲突

2011年3月，吉林长春发生开发商组织雇佣数百人、18台钩机进入拆除现场，并采取破坏门窗、投掷砖块、将人强行拖出等暴力手段对多栋楼房进行强行拆除，致使一名被拆迁人被埋，多名被拆迁人受伤；2011年，辽宁省盘锦市兴隆台区实施强拆，导致拆迁双方冲突，最终酿成被拆迁人持刀砍伤拆迁人员的后果；2011年8月，被拆迁人植健强因拆迁人在拆迁过程中未履行信息公开而将其告上法庭。种种个案表明拆迁过程中拆迁人的行为也是拆迁冲突的导火线。“一些地方的拆迁之所以成为‘火药桶'，一个重要的原因就是群众工作不到位，方法简单，甚至以强迫、威胁等方式对待被拆迁群众，致使矛盾不断激化”。［3］

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对拆迁过程中的行为规范进行了相应的规定，如拆迁人不得采用暴力拆迁，拆迁要遵循程序正当和结果公开原则，但实践并不如人意。首先，2011年四部门联合通报的11起强拆致人伤亡案件均发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后的半年内。其次，在我们的调查中一些被拆迁人反映他们并未得到公平对待。表现为拆迁工作人员针对不同拆迁户提供不同的拆迁信息，有关系、有钱和有地位的拆迁户可以优先选择。拆迁信息不公开的操作手法在许多地方盛行。一些地区做征地拆迁时，召集代表开会一般都不事先公布，等代表一个个签到完毕，才宣布征地议题，不管大会结果如何，最后以代表的签到名单作为同意征地的依据。

（三）承诺践行和拆迁冲突

当拆迁双方就补偿款、安置方式等内容达成一致后，将签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议是拆迁双方尤其是拆迁人就拆迁事项对另一方做出的承诺，拆迁双方将以此为依据践行承诺。古人云“无信不立、信者行之基”，讲信用、重承诺是社会良好运行的重要保障。然而，当前社会信用危机凸显，拆迁中失信行为、不践行和不按要求践行拆迁补偿安置协议现象屡有发生。浙江杭州周大伯十几万征地款一年多未拿到手，文昌市侯阿婆迟迟拿不到3000余元的征地补偿款和土地承包收益款，蚌埠宋滩朱某在拆迁补偿协议期过后仍拿不到补偿款，拆迁人以《拆迁补偿安置协议》是“粗犷、模糊”合同为由一拖再拖。同时，我们的访谈也了解到很多被拆迁人并没有住上协议上规定的安置房，被拆迁人抱怨安置房质量差。

拆迁人未完全按照《拆迁补偿安置协议》践行承诺，致使拆迁户等公众对拆迁不满意。社会燃烧理论指出，危机爆发内在机理是量变到质变的过程，不稳定因素会给社会稳定状态以不同程度的“负贡献”，形成社会动乱的“燃烧物质”，由此，因承诺践行不佳形成的不满意达到一定程度将导致拆迁矛盾冲突的发生。“从拆迁上访户每年同比上升50%的数量分析，补偿安置不到位是拆迁户难以接受拆迁的重要原因”。［4］拆迁人已与被拆迁人达成《拆迁补偿安置协议》，缘何不愿践行承诺，这有其背后的行为逻辑。

“在拆迁中，拆迁人的有限理性选择和机会主义倾向随时存在”。［5］“制度规范决定着利益主体的行为选择”。［6］拆迁人践行承诺出现偏差这一失信行为源于“成本最小化”利益取向和拆迁制度约束力不足的双重影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施前，《拆迁条例》中规定拆迁补偿协议订立后，拆迁人可以实施拆迁，即使被拆迁人拒绝。该规定并未考虑协议签订后拆迁人的不履行协议行为，无形中助长了拆迁人“打白条”现象。同时，虽然被拆迁人可以向法院提起诉讼，但实际中被拆迁人很少因拆迁人的违约行使这一权利。以淄博市为例，淄博市全部诉讼案件中，涉及拆迁只占的2.1%，诉讼对象均为强制拆迁。现有制度也没有建立对拆迁人违约行为相应的惩罚机制，可见拆迁人的违约成本很低。

五、小 结

大规模的城市改造及城市扩张在促进城市环境改善的同时也带来了拆迁矛盾冲突的增加和激化。制度分析学者认为拆迁政策相互打架、拆迁制度不健全、公共利益界定不清、被拆迁人权利保障缺失等是拆迁矛盾冲突产生的主要原因，利益分析学者则将拆迁矛盾冲突归因于拆迁双方利益矛盾的难调和性，文化分析学者提出对民生关注的文化伦理缺失也是重要原因。与前者不同，本文从文化主位——被拆迁人及相关群体角度出发，在对城市拆迁公众满意度的调查分析后认为，拆迁中的利益分配情况、拆迁中拆迁人的行为表现以及拆迁人的承诺践行情况不仅是城市拆迁公众满意度的三个关键因素，若处理不当，也是拆迁冲突之所以发生的原因。正是因为在当前的拆迁实践中，存在着利益分配不平衡——维护强势群体忽视弱势群体，拆迁行为不规范，承诺践行不足现象，才形成拆迁双方的激烈对抗和以暴制暴，最终导致拆迁悲剧。随着我国城市化进程的不断推进，拆迁已成必然，但拆迁冲突却不是必然的。如何减少和化解拆迁冲突，在当前，我们更应该思考如何有效实现拆迁中利益分配的均衡、拆迁行为的规范以及承诺的切实践行。

［1］马克思恩格斯全集：第一卷［M］.北京：人民出版社，1995：82.

［2］彭小兵，谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定［J］.公共管理学报，2009（2）：76-84.

［3］范 正 伟.“禁 止 违 法 强 拆”是 执 政 高 压 线［EB／OL］.（2011-03-11）.http：／／opinion.people.com.cn／GB／8213／50661htm.

［4］蒋学舟.“钉子户”的成因与推进和谐拆迁的思路与对策［J］.十堰职业技术学院学报，2007（6）：10.

［5］叶剑平.我国城市房屋拆迁的制度缺陷与路径选择［J］.华中师范大学学报，2010（5）：49.

［6］白丽云.关于强制拆迁问题的思考［J］.中国行政管理，2011（4）：42.