我国图书馆立法问题的症结及突破

张希琳

【摘要】我国图书馆的立法最早可以追溯到清朝末期和民国初期,但至今我国《图书馆法》迟迟不能走入立法程序。分析我国图书馆立法问题的症结所在,借鉴西方发达国家的立法经验,探究实现立法突破的有效途径,对推动《图书馆法》的立法有重要意义。

【关键词】图书馆地位 立法程序 路径选择

我国图书馆立法的历史回顾

我国图书馆的立法最早可以追溯到清朝末期和民国初期。1903年(清光绪29年),清政府在《奏定学堂章程》中首次使用“图书馆”一词。1910年清政府颁布《京师及各省图书馆通行章程》。辛亥革命后,受西方图书馆发展的影响,我国近代图书馆事业得到一定发展。1915年,北洋政府教育部颁布《图书馆规程》,1927年和1932年,大学院分别颁布《图书馆条例》和《国民教馆暂行规程》。这一时期,一些地方政府也积极推进立法,颁布了一些地方性法规,湖南省的《图书馆暂行章程》、台湾省的《图书馆组织规程》等等都是这一时期颁布的。

新中国成立后,我国图书馆的建设在党和政府的高度重视下,迎来两个重要的发展时期。第一个发展时期是新中国成立后经济和科技处于发展高潮的1956年前后,国务院、文化部、教育部等立法机关先后颁布了一批通知、决定和批示。

十一届三中全会之后,我国图书馆的建设和立法迎来了发展的另一重要时期。1978年党的十一届三中全会召开,党和国家的工作重心转移到了经济建设、科技发展方面,这为我国图书馆发展提供了良好的发展契机。相关的立法机关相继颁发和实施了一大批规范性文件,比较有代表性的主要有:1981年教育部頒发的《高校图书馆工作条例》,1987年中国科学院颁发的《图书文献与情报工作暂行条例》,1996年上海颁发的《公共图书馆管理条例》,2002年河南省颁发的《公共图书馆管理办法》等等。这一系列法规的颁布与实施,为各级各类型的图书馆的发展提供了基本的规范和依据,具有重要的法律意义,构成了我国图书馆立法的基础。与此同时,随着经济社会的发展,《图书馆法》的立法也在启动和推进之中。1997年全国人大代表郭凤莲首次提出《图书馆法》立法议案,图书馆立法问题开始被全国人大和社会各界关注。2001年初文化部启动《图书馆法》立法工作。2004年中宣部在《关于制定我国文化立法十年规划(2004~2013)的建议》中,将《图书馆法》立法列入前五年的立法规划。2009年初,文化部决定再次启动《公共图书馆法》立法工作,《图书馆法》的立法研究和准备进入新的重要时期。

我国图书馆立法存在的问题

诚然,建国以来,特别是十一届三中全会之后的三十多年,我国的图书馆立法取得了一定的成就。据不完全统计,文化部、教育部等立法机关以条例、通知、办法、规程、指示、意见、批复等形式颁布的图书馆建设方面的规范性文件70余件,省、自治区、直辖市以条例、办法等形式颁发的图书馆建设方面的规范性文件10余件,基本形成了以文化部等立法机关制定和颁发的条例为主干和核心,以地方条例和中央相关国家机关制定和颁发的通知、办法、规程、指示、意见、批复为补充的立法体系。但我国图书馆立法仍存在一些问题。

一是社会对图书馆的地位和作用认识不足。新中国成立60多年,我国图书馆事业有了长足的发展,馆舍面积不断扩大,藏书量成倍增长,服务方式、服务质量、服务水平等都有大幅度的提高和改善,正朝着信息化、数字化、网络化方向发展。但是,我国的公共图书的利用率明显低于西方发达国家。在发达国家,到图书馆办证的读者占公民数的比例高达50~70%,而我国公共图书馆的持证读者仅占全国人口的0.5%,办证率最高的北京等城市也只有1.3%。低水平的馆藏图书利用率使社会不能充分认识图书馆在现代经济社会文化和信息交流中的重要作用,也在一定程度上影响了社会对图书馆立法的自觉性、主动性和积极性。

二是理论界对图书馆立法的理论研究不足。成熟的法律是建立在充分的理论研究和准备基础之上的。制定《图书馆法》的理论根基仍不十分稳固,有一些重大的问题需要在理论上做出更明确的回答和解释。诸如《图书馆法》作为图书馆事业的保障法,保障什么,如何保障;作为文化、教育和科学情报业的协调法,协调什么,如何协调。图书馆的性质、职能、任务、体制、人员素养、经费保障等等,都需要更清晰地阐释和说明。

三是我国的法制化水平较低。我国法制化建设的历史较短,从1999年宪法修正案首次把“依法治国,建设社会主义法制国家”写入宪法,启动法制化的进程至今只有十多年,公民的法律意识和法律实践建设仍十分薄弱。政府官员的法律教育水平普遍较低,法律意识不强,处理问题“人治”痕迹浓厚,带头违法、公开违法、知法违法案件屡屡发生。普通公民受文化水平的影响,法律素养不高,以习惯办事、以感情办事往往成为一般的行为准则,对与公民基本权利关联具有滞后性和隐蔽性的立法,更表现出淡漠甚至抵触,这使民主性立法成为空谈,立法成为政府立法、专家立法,这也极大地影响了《图书馆法》立法的进程,成为阻碍《图书馆法》的现实因素之一。

四是部门立法体制存在弊端。目前我国的立法体例上采取部门立法体制,其弊端显而易见。部门的立法机构负责从立法的前期研究到立法材料的收集和立法起草的全过程。人员组成主要包括立法机构的工作人员、退居二线的原立法部门的老同志和部分相关专家。虽然立法过程中也到基层进行调研,但是,立法组成人员的单一性、起草过程社会的有限参与等,极容易导致部门利益的制度化、合法化,不可避免增加部门之间立法协调的难度。我国的图书馆主要有隶属于文化部的公共图书馆、隶属于教育部高等院校图书馆和隶属于科技部科研院所图书馆等三大图书馆系统,各系统条块分割、各自为政,都有自己的利益,各自制定和颁布了系统内的工作条例。

国外图书馆立法借鉴

西方发达国家与经济发展和法制化水平相适应,图书馆法律和法规建设也相对完善。自19世纪中期以来,一百多年的时间里,英美等60多个国家先后颁布了200多部图书馆法律法规。英美等国家的图书馆建设的立法理论、立法原则、立法过程和立法内容为我国的图书馆立法提供了重要的借鉴。

一是重视图书馆的立法。西方发达国家都十分重视图书馆的法制建设,不仅立法较早,而且能随着经济社会的发展不断修改、补充和完善。英国、美国、日本等国均经历了经济社会发展和图书馆立法建设同步发展、相互促进的历史过程。

二是重视国家立法与地方立法相结合。例如美国联邦政府颁布的《图书馆服务与建设法》和《图书馆服务和技术法》,是国家图书馆法的基本法,是原则性的立法,各个州根据基本法制定适合本州实际的图书馆管理法规,是地方性立法。

三是重视图书馆法的教育和文化功能。西方国家的图书馆立法目的,多把促进和保障国民文化素质为目标,把图书馆立法与教育立法结合起来。例如美国,图书馆法是美国教育法的一部分。再如日本,《日本图书馆法》就是根据教育法的要求和精神制定的。

四是重视保障图书馆经费来源。美国各州的立法规定,根据人口数量确定图书馆事业的总投资,从联邦政府和地方政府的财政预算中保证图书馆的经费来源。英国图书馆法规定从地方税收中提取3%作为地方图书馆经费,伊朗图书馆法规定应将地方税收的1%拨给各图书馆。

我国图书馆立法的路径选择

《图书馆法》立法事关经济、教育、文化和科技等方面利益、建设与发展,是一个宏大的系统工程,既要有明确的目标、计划和具体规划,又要做艰苦细致的实际准备。但是,抓住纲要,寻求突破,以点带面,方能加快立法的步伐,早日实现以统一的国家立法为核心和主导,以地方、行业立法为补充的立法体系。

一是做好立法宣传工作,扩大图书馆立法影响。要动用各种媒体的宣傳力量,广泛宣传图书馆立法的必要性、重要性和迫切性,阐述图书馆法与普通社会公民基本权利的密切关系,唤起社会公众参与图书馆法的积极性和主动性。

二是抓好立法的理论研究,奠定坚实的立法基础。首先是拓宽立法的研究主体,构建由各相关部门包括文化部、教育部、科技部等部门组成的研究队伍。其次是提高立法论证的科学性,明确区分立法的事实的必要性与法律的必要性,探究和发现事实的必要性与法律的必要性的统一,从理论上解答制定《图书馆法》的必要性和意义。再者是对图书馆法涉及到的重要的理论问题、现实矛盾进行研究,奠定立法的思想和理论基础。

三是明确图书馆立法的目的,保障读者的权利,促进社会的文明与进步。为读者提供完善的图书资讯服务,提升民族文化。为了保证图书馆立法的目的的实现,就必须坚持立法的民主性原则,拓宽立法的渠道,建立公民参与立法的平台,将社会公众的接受文化教育和学习的权利反应到立法中来。

四是明确图书馆社会地位,保障经费来源和增长。经费短缺是我国各类图书馆面临的一个共同难题。解决这一问题,在立法上首先要明确图书馆的公益性质,以法律的形式规定国家财政和地方财政应投入的比例,为图书馆的的发展提供基本的经费保障。

(作者单位:华北水利水电学院)