我国农村最低生活保障投入产出效率研究

□赵 宁

农村最低生活保障制度，是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困家庭进行补助的制度，是一项面向全体农村贫困人口的社会救助制度。建立农村最低生活保障制度是调节收入分配、保障社会公平的必要措施，是维护社会稳定、实现社会和谐的重要保证，也是促进农村经济又快又好发展的重要手段，具有巨大的社会和经济影响。［1］客观认识和科学评价这一制度的运行绩效具有重要的理论意义和现实意义。基于此，本文试图通过数据包络分析方法，对我国各地区农村居民最低生活保障支出效率进行分析评价。

一、农村最低生活保障制度的发展以及效率评价综述

1994年第十次全国民政工作会议确定了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”。此后农村最低生活保障不断发展，2007年9月底，全国31个省(自知区、直辖市)，2777个涉农县(市、区)已全部实施了农村最低生活保障制度。近几年来，国家不断加大农村最低生活保障支出，切实保障农村贫困群体的基本生活。

目前我国大多数有关最低生活保障制度的研究集中于理论性分析，实证分析主要是关于最低生活保障标准以及影响因素的分析。并且大部分集中于城市居民最低生活保障的分析，有关农村最低生活保障效率评价研究的文献不多。何晖、邓大松(2010)运用ATP方法对我国31个省区农村最低生活保障制度运行绩效进行了评价。构建了制度内在指标、制度社会性指标、制度财务指标3个一级指标、6个二级指标以及17个三级指标，通过专家设定权重进行了绩效分析。通过分析发现各省农村低保制度取得一定效果，各省之间差异较为明显，并且运行绩效与经济发展程度没有必然的联系。［2］ATP分析方法涉及面广但是需要人为设定权重，容易出现偏差，因此本文运用数据包络分析方法(DEA)对我国农村最低生活保障制度运行效率进行评价。

二、DEA模型介绍

数据包络分析(data envelopment analysis)简称DEA，是数学、运筹学、数理经济学和管理科学的一个新的交叉领域。它是由A.Charnes和W.W.Cooper等人于1978年开始创建的，并被命名为DEA。DEA是用数学规划模型进行评价具有多个输入、特别是多个输出的“部门”或“单位”间的相对有效性。［3］在 DEA的两种模型C2R模型和BC2模型中，C2R模型假设规模报酬固定不变，BC2模型假设规模报酬可变。综合考虑，采用BC2模型来分析我国农村居民最低生活保障支出效率。

1984 年 Banker，Charnes和 Cooper给出了BC2模型:

线性规划(PBC2)

和对偶规划(DBC2)

相应的生产可能性集为:

数据包络分析方法是根据一组关于输入－输出的观察值来估计有效生产前沿面的，与其他一些方法相比，DEA方法处理多输入，特别是多输出的问题的能力是具有绝对优势的。我国各省市自治区保障情况各异，直接对某一指标进行比较较为片面，采用DEA方法可以从多个投入多个产出角度进行效率评价，同时不需要主观上确定各变量的权重，适用于不同类型不同单位变量的分析。因此，用DEA方法对我国农村居民最低生活保障支出进行分析具有一定的可行性及优势。

三、农村居民最低生活保障支出效率实证分析

(一)评价指标选取与数据来源

选取农村最低生活保障支出以及支出占财政支出比重为投入指标，衡量农村最低生活保障的财政投入水平。同时，由于农村最低生活保障支出金额的大小受农村人口的影响较大，为更好地显示农村人口的差异，选取各省份农村人口数占全国农村人口数的比重为一项投入指标。［4］选取农村最低生活保障覆盖的绝对水平和相对水平为产出指标，绝对覆盖水平就是覆盖的具体人数，而相对覆盖水平即是相对覆盖范围，也是覆盖比例，用最低生活保障人数占农村人口的比例来表示。

样本数据来源于《中国民政统计年鉴2010》以及《中国统计年鉴2010》。为比较各省之间农村最低生活保障资金支出效率的差异，将全部样本省份划分为东、中、西部(指我国大陆三大经济地带，而非地理上的划分)。东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省市;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12省区市。

(二)实证结果及分析

采用DEAP2.1软件，实证结果如表1所示。

表1 各省区DEA评价结果

1.纯技术效率分析

纯技术效率是评估农村最低生活保障支出资金投入的利用效率是否有利于扩大最低生活保障的人数比例。当以最小的低保投入能够获得尽可能多的产出时，最低生活保障支出是技术有效的;如果投入不变时产出仍有提高的空间，或者能够通过更少的低保投入获得同样水平的产出，则存在技术效率损失。在DEA分析结果中表现为:效率为“1”表示“有效”，即这种利用是合理的;效率低于“1”则表示“无效”，仍有改进的空间。

从表1中DEA效率分析结果来看，东部地区上海、浙江、广东达到纯技术效率最优，不存在投入过多或者产出不足的情况。辽宁省最差，纯技术效率得分仅为0.511;中部地区没有省份投入产出达到最佳，表现最好的为河南0.964，最差为黑龙江省0.399。西部地区，四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海6个省区纯技术效率值达到最优有效值1，投入产出达到最佳，而重庆最差为0.559。

从三大划分区域整体来看，纯技术效率最高的为西部地区，分值为0.864，其次为东部地区，再次为中部地区，纯技术效率分值分别为0.748与0.542。我们可以发现这个结果与各区域的经济发展程度没有必然的联系。三大区域中经济水平最差的西部地区纯技术效率最高，达到最优有效值的省份也最多。西部地区因为受到扶持西部发展、改善民生的政策影响，国家对其专项财政资金支持较大，各项公共服务的投入较多，效率值因此也最高。中部地区经济发展水平次于东部地区，财政投入力度不足，同时中部地区贫困人口较多，需要得到最低生活保障的农村人口相对于其它两个区域也较多，因此纯技术效率最差。

2.规模效率分析

当农村居民最低生活保障支出变化时，如果产出增加的比例大于其支出增加的比例，那么该地区的最低生活保障支出处于规模报酬递增阶段，反之则处于规模报酬递减阶段。只有最低生活保障支出与产出同比例增长时，才是规模有效的。在DEA分析结果中，效率为“1”，表示“有效”，即该地区的规模效率达到最优;效率低于“1”，则表示“无效”，即该地区的农村最低生活保障支出存有规模效率损失。

从表1中2009年我国农村居民最低生活保障支出的规模效率结果来看:东部地区只有广东省规模效率值为1，表示其规模效率达到最有效状态，天津市分值最低为0.293。中部地区没有省份达到最优，规模效率最高为湖南0.991，最低为河南0.832。西部地区中贵州和甘肃两省处于规模最有效状态，其他省份处于规模非有效状态，最低为青海省0.866。

在三大区域中，西部地区的规模效率最高，平均效率得分为0.966，其次为中部地区0.940，最后为东部地区，分值为0.745。西部地区一些省份人口较少，同时受到国家政策扶持，各项投入较大，使其规模效率较高。中部地区多为人口大省，农业比较发达，因此政府对于农村人口的救助投入较多，因此规模效率值高于东部地区。东部地区经济发达，同时贫富差距较大，其他各项财政支出数额较多，因此可能导致农村财政最低生活保障支出比例较小，使其规模效率值偏低。

通过表中规模效益状况结果，可以看出山东、河南、四川、云南和青海五个省份的规模效益是递减的，广东、贵州、西藏和甘肃四个省份的规模效益不变，其他省份的规模收益递增。这说明北京、山西、内蒙古等大部分省市区应该加大农村居民最低生活保障投入力度，来提高支出效率，扩大农村低保覆盖范围;山东、河南等五个省份的农村低保支出已经出现边际递减趋势，财政资金利用效率不高，应该加强管理，制定科学合理有效的资金运行模式，以提高资金的利用效率。

3.综合效率(技术效率)分析

综合效率是纯技术效率与规模效率值的乘积，一个省市的综合效率要同时考虑到纯技术效率与规模效率。从DEA分析结果来看，东部地区广东省以及西部地区贵州、西藏、甘肃省一共四个省区农村最低生活保障支出是有效的，综合效率值为1，技术效率与规模效率同时达到最佳状态，其他省份则处于低效率状态，其中天津、北京综合效率值最低，农村最低生活保障投入产出存在着很大的问题，需要尽快采取相应措施改善。上海、浙江、四川、云南和青海五省虽然纯技术效率达到最优，但是规模效率并没有达到最优状态，因此综合效率处于低效率状态。

四、研究结论与启示

本文运用DEA分析方法，对我国31个省市区农村居民最低生活保障支出效率进行评价，并将其划分为三大区域进行比较分析，通过分析发现:

1.2009年我国共有4个省份农村居民最低生活保障支出是有效率的，其中包括东部地区的广东省以及西部地区的贵州、西藏和甘肃，中部地区没有省份达到支出效率最优。从划分的三大区域来看，西部地区的综合效率最高，东部地区其次，中部地区最低，分值分别为0.835，0.547 以及0.503。

2.农村最低生活保障支出效率的高低与经济发展水平与财政支出水平之间的相关关系并不是很明显。从三大区域来看，西部地区经济发展水平落后于其他两个区域但各效率得分最高。从各省份来看，北京、天津、浙江等省份经济发展水平与财政支出水平处于全国前列但是农村最低生活保障支出效率是非有效的。这说明不能仅仅从经济发展水平与财政最低生活保障支出的绝对数额值来判断一个地区最低生活保障水平的高低，经济发展水平高财政支出数额高并不代表最低生活保障支出是有效率的。

3.绝大部分省区的农村最低生活保障投入规模并不能满足实际需求。仅仅广东、贵州、西藏和甘肃四个省份的规模效益有效。北京、山西、内蒙古等大部分省市区应该加大农村居民最低生活保障投入力度，来提高支出效率，扩大农村低保覆盖范围;而山东、河南等五个省份的农村低保财政支出资金利用效率不高，应该加强管理，制定科学合理有效的资金运行模式，以提高资金的利用效率。

根据以上分析，我国农村居民最低生活保障绩效水平需要进一步提高，可以从以下几个方面提高投入产出效率:

(1)增加财政对农村最低生活保障的投入力度。通过以上分析，大多数地区处于规模效益递增状态，增加投入能够显著提高最低生活保障效率。目前财政对低保支出的增长速度落后于低保需求的增长速度，财政低保支出无法满足当地农村贫困群体的需求，因此，需要继续增加财政对于最低生活保障的投入力度。

(2)不断提高最低生活保障资金的利用效率。通过上文分析可以看出，很多地区的低保投入总量不少，但是并不能扩大低保覆盖范围。不排除是因为低保资金利用不当，造成资金的闲置与浪费。应该加强管理，制定科学合理有效的资金运行模式，以提高资金的利用效率。

(3)科学制定合理的、动态的最低生活保障线。我国不同省区的经济发展水平是不同的，许多地方的低保线缺乏必要的论证和科学的测算，仅仅简单的依照全国平均低保水平标准或者扶贫标准来制定低保标准，是很难能够反映居民真实的基本生活需求的;或者没能根据各地区经济发展水平、财政的承受能力以及各项生活必需品价格的变化和各地人民生活水平的改变而及时的调整该地区的低保标准，这些都会影响低保制度的实施效果以及对困难群体基本生活的保障力度，不利于最低生活保障支出效率的提高。因此，必须制定科学合理动态的最低生活保障线，实现社会公平稳定。

(4)对于经济欠发达地区以及农村最低生活保障压力较大的地区，仅靠省内地方财政投入难以满足农村低保需求，需要国家予以扶持，设立专项救助资金，调节财政资金投入，切实提高农村最低生活保障效率。

［1］李学举.民政30年［M］.北京:中国社会出版社，2008，(10):71.

［2］何晖，邓大松.中国农村最低生活保障制度运行绩效评价——基于中国31个省区的AHP法研究［J］.江西社会科学.2010，(11).

［3］魏权龄.数据包络分析［M］.北京:科学出版社，2004.

［4］仇晓洁，温振华.中国农村社会保障财政支出效率分析［J］.经济问题.2012，(3).