城市 灰色用地规划的应用性研究

许 维 杨忠伟 王 震

0 引言

1 “灰色用地”的概念

随着城市社会的高速发展，国内城市规划的规划模式凸显出某些不适应性、缺乏弹性。土地利用规划中缺乏对弹性用地的思考，导致政府在实践过程中举步维艰。面对工业用地“退二进三”、用地产权转变、企业闲置用地、资源浪费等问题时，政府只能被动地调整规划,从而大大降低了规划引导城市发展的作用，而且造成不必要的人力、物力的浪费。“灰色用地”作为新的规划理念的出现，试图解决传统城市规划中出现的一些问题，促进城市有序、快速发展。

1.1 “灰色用地”的定义

中国城市规划设计研究院在2007年修编新一轮苏州工业园区分区规划中首次在国内提出了“灰色用地”。这次规划对“灰色用地”的定义是由于土地价值提高需要逐步“退二进三”的工业用地，同时相应地提出了四项具体实施办法：①原则上应在2020年前实现“退二进三”，最晚不超过2030 年；②允许新批工业用地，但使用年限应缩短为15-20 年；③允许现有企业新增投资，土地使用年限可根据投资强度适当延长，最晚不超过2030 年；④征收地产税，提高运营成本[1]。

从“灰色用地”这一概念提出至今，国内学术界对其有着高度的关注，也有了一定程度的理论研究成果。目前对“灰色用地”较为全面的定义为：某些地区由于外部环境不够成熟和未来发展的不确定性等因素，使其具备灰色的特性，不能按照正常的总体规划将土地利用规划一步落实到位，可以先赋予其将来易置换的用地功能，待时机成熟，再将其转换成其它用地性质，此类地块统称为“灰色用地”。

1.2 “灰色用地”的分类

“灰色用地”规划根据引导动力可分为被动性“灰色用地”与主动性“灰色用地”。随着城市化的推进，由社会发展、城市建设等自身动力（原始动力）引导的土地功能的转换称为被动性“灰色用地”规划；预先制定规划，科学引导的土地功能的转换称为主动性“灰色用地”规划。城市主动性“灰色用地”的出现实际是在大量被动性“灰色用地”规划的实践基础上诞生的一种新的规划方法。

被动性“灰色用地”的土地功能转换是城市发展结果的转换，是一种顺应式的被动结果，如首钢集团原址转换为钢铁工业旅游区等；而主动性“灰色用地”的规划就是要预先知道这一过程，科学规划与引导，将转换代价降至最低，如新一轮苏州工业园区总体规划中“灰色用地”规划。

2 “灰色用地”规划的要件与方法

2.1 “灰色用地”的选区

“灰色用地”选区是指在原有土地利用规划的基础上，选择一部分用地作为“灰色用地”，用以应对未来土地需求的动态变化。适宜“灰色用地”的区域和地段一般具有用地性质不确定性的特征，主要有城市的中心或某区域的中心地段、城市启动建设的新城区和其他区位条件较好的地段等几种类型。

2.2 “灰色用地“的规划过程

一块“灰色用地”的完整规划需要进行第一次规划和第二次规划，复杂的地块甚至需要进行第三、第四次规划（图1），整个规划编制过程是一个连续不断、不可分割的整体。

（1）“灰色用地”第一次规划中，需要根据地块的基本情况进行用地定位，合理组织空间布局、各项功能及道路系统，要超前考虑与第二次规划的衔接。一般具体开展以下工作：①规划（整治）路网、河网，对不成系统的路网、河网等进行整治和清理；②充分考虑新建建筑在第二次规划中的用地功能和建筑置换问题；③根据规划转变中的产业调整和转化，合理设置第一次规划的用地性质；④弹性控制基础设施规划，顾及第二次规划可能出现的扩容，力求合理、经济；⑤最重要的一点是第一次规划提前考虑第二次规划，为第二次规划预留一定的空间。

其次，第一次规划应选择一些开发周期短、产权简明的土地使用功能，项目尽量控制在国有产权之下。开发周期短保证“灰色用地”的动态性和灵活性，产权简明便于“灰色用地”后期规划中土地功能的转换，确保各方利益不受损害[2]。

（2）“灰色用地”第二次规划主要就是存量土地的开发，需要在第一次规划的基础上和新的社会经济形势下对地块做出及时的调整，重新整合用地功能。其主要工作为：①对已有路网、河网系统进行优化更新，使其服务于新的土地功能；②进行土地使用功能的转换，如地块的“退二进三”、“推三优三”等；③对已有建筑进行评估，保留再利用价值高的建筑；④对第一次规划中预留的空间作详细设计，并解决与周边土地的衔接；⑤尽量使用第一次规划和开发中的基础设施，避免造成浪费。

2.3 土地出让使用年限

1990 年实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中对各种用途的土地使用权出让最高年限作出了规定，即商业用地为40年，住宅用地为70年，工业用地为50年。然而“灰色用地”主要应对未来土地的动态变化，土地使用权出让年限过长不利于土地资源的市场配置和政府宏观调控，所以在“灰色用地”土地出让时，应缩短出让年限，以便灵活应对各种不确定因素。

新批商业、旅游、娱乐用地土地使用年限缩短为10-15年较为合适；新批工业用地、新批科教文体及其他用地土地使用年限缩短为15-20 年较为合适。同时，允许现有企业新增投资，土地使用年限可根据投资强度适当延长，最多不超过20年，并且需征收地产税，提高运营成本。

2.4 土地功能转换

城市土地利用规划与城市产业结构密切相关，反映了城市产业结构的空间布局。按产业转换的方式可以将功能转换总体分为由第二产业转换为第三产业、由第三产业转换为第三产业、由非产业用地转换为第三产业用地和由第二产业转为非产业用地等四类（图2）。

（1）第一种转换方式是由第二产业转换为第三产业，随着城市建设的加快和定位的转变，科学有效地利用第一次规划中第二产业的原有资源，保证退二进三顺利进行，比如由工业用地发展为工业旅游用地。

1 “灰色用地”规划过程示意图

（2）第二种转换方式是由第三产业转换为第三产业，有些三产用地尤其处于城市中心区等地价相对较高地段的三产用地，由于其土地使用率不高及当时建设和配套未能预见未来的发展潜力，导致这些土地良好的区位条件优势未充分发挥，土地使用效益不高。为了保证土地的高效运营，必须进行低效三产向高效三产的转换。

（3）第三种转换方式是由非产业用地转换为第三产业用地，所谓非产业用地是指除第二产业用地和第三产业用地之外的城市用地，如居住用地、仓储用地、绿地等。这种模式的作用和“退二进三”模式的相似，通过提高土地利用率来体现土地价值。

（4）第四种转换方式由第二产业用地转换为非产业用地，主要为工业地块的开发再利用，如开发成房地产项目等。这种转换方式主要适用于那些遗留工业厂房没有多大再利用价值的工业用地，或者说只有少数厂房建筑值得保留，可以成为以后居住小区的配套服务用房。

3 “灰色用地”规划的实证研究

3.1 被动性“灰色用地”规划的实践——深圳华强北商业区

3.1.1 发展第一阶段：工业街区阶段

上世纪80年代规划的上步工业区，是一个典型的工业街区，即使到了今天，这种工业街区的特征还是可以从许多方面看得清清楚楚。当年国家的几大部委（如前电子工业部、机械部、航空航天部等）下属的大型集团公司是进驻华强北的首批拓荒者，那些集团公司以“切割地块”方式、各自投资在华强北片区内分别兴建了鹏基、赛格、中电、中航、华强、桑达、爱华、兰光等8个工业区，主要作为电子产品生产研发基地，并以厂房出租方式引入工厂。

3.1.2 发展第二阶段：电子产品交易市场阶段

1988年赛格市场横空出世，激起了华强北的第一场“卵化蛹”的变迁，使其从一个工厂区变成了举足轻重的电子元器件交易市场。专业电子市场的发展为华强北带来了规模庞大的人流、物流和资金流，这一场变迁的成因就是市场催生。随着深圳市电子信息产业如火如荼的发展，小规模的交易市场已经不能满足需要，一家专业的交易市场呼之欲出。赛格集团以其敏锐的嗅觉捕捉到了这一市场先机，成立了全国第一家专门销售国内外电子元器件、组织生产资料配套供应的深圳电子配套市场。“电子产品交易”功能的出现，有益地带动了这一带人气的聚集。1980 年代末，华强北“电子产品集散地”的地位已初见端倪，继而在1990 年代初，这个地区就已经成了华南地区最大的电子产品交易的集散地。当时的调查显示，全国电子产品成交量的50%在华强北一带完成，华强北电子市场的价格浮动甚至会影响到中关村的电子元器件的市场价格浮动。

3.1.3 发展第三阶段：综合商业区阶段

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深圳华强北路商业圈用地功能转型过程

至上世纪90年代中期，华强北商业市场正逐步形成。在商业升级的大趋势下，华强北开始了“虫化蝶”的第二次发展。从大背景上看，随着深圳城市规模的不断扩大，本地人口的急剧增加，外地移民的大量涌入，在深圳经济第二次腾飞的大趋势下，市区迅速向福田区扩展。到了上世纪90年代中期，整个城市向西发展的战略定位，客观上要求在福田形成一块新的商业区，这是社会发展对商业升级的必然要求。于是深圳市政府着手对华强北地区进行产业结构调整。

1994 年，万佳百货进驻华强北，这标志着华强北由一个工业物流园区真正跨入了现代商业街，并向城市大商圈衍变的开始。此后，大批各类专业市场、主题商城如女人世界、顺电、万商、国际电器城、新大好等，通过租赁工业厂房并改造成商业物业纷纷驻足华强北，从而翻开了华强北商圈崭新的一页。到1999 年，华强北商业物业价格飞升，仍供不应求，紫荆城、通讯市场、曼哈、儿童世界、大百汇等一大批商场批量出现，把华强北商区的发展推向了鼎盛时期。

现在的华强北每天都是人声鼎沸，片区日人口流动量在30-50万人次之间，高峰期甚至可达70万。这个片区的年商业贸易销售额目前已突破280亿元，是福田区重要的财税来源之一。片区经营单位中汇集了电子、电器、通讯、钟表配套、服装、百货、金饰、银行证券、保险、房地产、酒楼宾馆等几十个行业，其中：电子通信业48家，银行证券业27家，服装百货业145家，餐饮业192家，家电业7家，其他行业298家。形成以商业、金融、办公为主的多行业多业态综合商业圈（图3）。

3.1.4 灰色用地规划思想的体现

深圳华强北路商业区的演变过程是市场经济规律引导的土地功能的转换，是社会发展的结果。从1980年代兴起的电子工业区到现在综合超级商业圈，在短短20多年中完成了两次大的转型，不仅使整个地区的环境面貌有了很大的改善，而且使土地的经济效益不断上升（图4）。

短短 20 年内，从当初的电子工业区到电子产品交易市场再到综合商圈，可以说华强北是不断地摸索前进的。回过头来看，不管是工业区还是电子产品交易市场都是过渡性功能，商业、金融、办公等多功能综合商圈才是其最终的目标。如果在当时外部条件还不够成熟时就按照多功能综合商圈来规划，那么必然成为盲目规划、形象工程；如果当时不发展工业，静等20 年，那么不但浪费了前20 年的土地价值，而且没有前面的电子工业深厚的发展基础也不会有后面超级商圈的一蹴而就。所以，深圳这个沿海快速发展的城市，为灰色用地展示了一个鲜明的例子。虽然它是被动的，但也为其他城市类似地区的发展提供了一面镜子。

3.2 主动性“灰色用地”规划的实践——苏州工业园区“灰色用地”规划 （跨塘地块）

根据《苏州市城市总体规划（2004-2020）》，苏州规划区层次的东部是首要发展地区，应以苏州工业园区为核心建设“苏州东部新城”。而苏州工业园区也是我国最成功开发建设的新城区，其建设成就及建设经验为我国新城区发展提供了全新的理念，是长江三角洲乃至更大地域新城区建设的典范。“灰色用地”是城市用地中的一个全新理念，它的出现将会促进城市土地在不同发展阶段效益最大化且功能多样化，以适应市场经济发展。

3.2.1 现状分析

规划区域为“灰色用地”中的跨塘地块（即第3号地块）（图5），位于苏州工业园区北部，东至跨塘河，西至瑞华路，南至和西路，北至葑亭大道，总用地面积约115.1公顷。根据现状平面图（图6）和现状情况分析，有以下一些不足之处：①片区内工业用地比例大，但重污染工业少，土地使用效益不是很高；配套基础设施严重缺失，一定程度上影响了工人的日常工作和生活。②通过现场调查，发现片区内比较冷清，缺乏活力。③区域内商业类公共设施用地较小，仅是居住小区门口和临街商业，没有规模。④两处正在施工的用地，仍是作为工业用地在建设。

3.2.2 规划部分

“灰色用地”规划具有独特的规划模式，即分多次同时规划的模式。这个案例运用了同时进行两次规划的方式，来对这个“灰色用地”地块进行规划设计。其中在实际规划的时候，由于现状的建筑过多，因此第一次规划作为整治规划进行，在第一次整治规划的时候，有意识地考虑第二次规划的转型目标，结合第二次规划的内容进行相应的先期设计，为第二次规划的实施打下基础。两次规划相辅相成，紧密结合进行。

5 2007年版苏州工业园区规划“灰色用地”布局

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（1）第一次规划

第一次土地使用规划是以整治为主（图7），对于建筑、道路基本维持原有形态，不做太大的变动；主要道路两侧进行绿地防护，修缮路面环境；利用片区内闲置地建立集宿区，解决工人住宿的问题，同时开辟两条新道路使集宿区周围车流、人流保持顺畅；居住区西侧原闲置地，由于道路的不完善，一次规划中虽作为公共绿地开发，可只为居住区服务；对于地块内厂房进行工业坊模式集中管理。

（2）第二次规划

第二次规划在第一次规划的基础上，根据上位规划对用地进行了前瞻性的规划设计，对土地利用性质等方面进行了大幅度的改变，对原有的建筑进行更新改造，大量增加公共设施，居住用地和产业用地规模也较大，目标把跨塘地块打造成以商业为主的综合用地（图8）。

第二次规划的开发模式包括：①保留用地：对于建筑质量和环境较好、用地性质与周边环境以及规划道路没有冲突的，就予以保留，这包括原有居住区和作为创意园的三块工业用地。②整治更新用地：更新提升一次规划中部分地块的功能，但用地性质不变。③开发用地：为了提高土地利用效益，适应市场经济发展，对原本建筑质量差，与以后规划道路不协调的用地重新开发。

（3）“灰色用地”利用模式动态分析

城市在不断地发展，城市规划也是一个动态的过程。在进行第一次规划的时候，同时要对第二次规划进行预测，并采取措施与第二次规划相呼应。

①A 已批未建用地——A1集宿区——A2 白领公寓

B 已批未建用地——B1工业区——B2 商业区这两个地块在现状中是一整块已批未建用地，在第一次规划中，分为南北两块，并同时开辟两条新路，配合AB地块的发展，使之周围的交通更为顺畅。其中A地块第一次规划时开发成为集宿区，解决地块务工人员的住宿、生活问题，过度到第二次规划的时候，可再次利用改造成为白领公寓，提升档次。B地块在第一次规划时候仍作为工业用地进行开发，到第二次规划阶段与其南面地块一同置换为商业用地性质，加大土地效益（图9）。②C 闲置绿地——C1工业用地——C2 综合用地

D 已批未建用地——D1工业用地——D2 体育用地这两个地块的转换形式类似，第一次规划均为工业用地，第二次规划根据上位规划各自转化为相应的用地性质，置换功能（图9）。

③E 已批未建用地——E1集宿区——E2 培训中心

F 已批未建用地——F1公共绿地——F2 城市公园F地块在第一次规划中作为公共绿地，由于周边道路不完善，服务半径小，可能只为居民区服务，第二次规划道路完善后，逐步发展为城市公园，服务半径扩大。

④ G 边界空地——G1弹性绿地——G2 道路

考虑可持续发展，第一次规划时在需要的地方设置弹性绿地，防止工业用地扩张，第二次规划的时候开辟为道路使用（图10）。

4 结语

“灰色用地”规划是一个新兴的规划模式，其还处在一个新生事物的初级发展阶段。“灰色用地”及其规划作为一个涉及社会学、经济学、管理学、城市规划等多学科的复杂系统，要对其进行深入、全面、系统的研究，还需要多学科的共同努力。随着“灰色用地”规划理论研究的完善和应用性研究的深入，相信会有越来越多的规划从业人员和相关的开发部门运用其基本的理论和应用方法进行实际项目的工作，从而促使规划工作进入一个新的时期。

9 苏州工业园区“灰色用地”规划（跨塘地块）灰色用地动态发展模式图10 苏州工业园区“灰色用地”规划（跨塘地块）道路衔接模式发展图

[1]中国城市规划设计研究院. 苏州工业园区分区规划2007-2020[R]. 2007.11.

[2]杨忠伟，殷景文. 城市“灰色用地”规划方法研究[J].城市发展研究，2009，16（8）：69-76.

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[4]郑浩，杨忠伟. 基于“精明增长”的城市灰色用地规划研究[J]. 现代城市研究，2009(9):32-35.

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