城市老社区公共服务设施发展困境与优化对策研究——以陆家嘴地区为例

吴庆东 张 龄 冉凌风

0 引言

陆家嘴地区作为上海浦东新区最早开发和城市化的地区，其社区建设多集中于上世纪80年代，那一时期公共配套设施的指标相对现今的市民需求有较大的差距；同时，由于陆家嘴金融贸易区的开发，这一地区的人口结构亦产生了较大的变化，使得公共配套设施的需求具有多样化和复杂化的趋势，产生了配套设施的短缺或供需不平衡的状况，加上城市中心区公共设施日益普遍的高级化趋势，进一步加大了与当地居民服务消费需求的差距；而城市功能高端化使该地区的土地资源极为紧张，公益性的社区公共服务设施的配置落地益发艰难。在我国当前落实“科学发展”和“关注民生”的时代背景下，关注城市老社区公共服务设施发展存在的困境，积极提出针对性的解决对策与思路，为老社区居民提供健全、完善、优质的公共服务是建设和谐社会的具体举措。传统的基于“平均主义”或“人人需求相同”的假设前提下的公共服务设施指标体系已不能满足当前居民的需求，而基于“以人为本”和“居住分异”前提下的公共服务设施优化是解决城市中心区老社区公共服务设施发展困境的有效途径，也是对城市规划科学编制的有益探索。

研究选取了7个位于陆家嘴街道（梅园街道）、潍坊、洋泾和塘桥街道内典型的老社区样本（图1），这些老社区均属于上世纪90年代（浦东开发开放）以前建设的居住区。根据区域地理位置划分出具有较强同质性的街坊集合，发放回收500份有效问卷，对老社区的社区属性和服务需求进行了较为详尽的抽样调查分析。在此基础上对老社区的人口结构、设施供需矛盾进行了深入剖析和提出针对性的优化对策。

1 老社区公共服务设施供需矛盾分析

1.1 老社区人口结构的分化导致服务需求的多元化趋势

从样本社区的建造年代看，93%的住宅建于1990年之前，其中1980年之前的社区有37.8%，而2001年之后建造的住宅仅占了1.4%。居住面积在60平方米以下的占88.4%，而90平方米以上的仅占2%。社区固有设施建设的年代、户型、分配模式为计划经济时代的特征（图2-图4）。

通过入住时间、房屋来源等调查数据的分析，我们看出，近20年社区的人口发生了明显的流动迁移，人口结构相比建设之初已发生了巨大变迁。越靠近中央商务区核心区的老社区内，低收入的原住民人群逐步被挤出，而租赁与新购住宅户数越多，且多为初次置业的白领家庭和单身白领阶层。由于这些老社区离其自身就业所在的商务办公场所近，而且住宅面积较小、档次不高、所需费用低，比较容易为该类人群所接受。同样，作为城市核心区，发达的服务业自然也吸引了相当数量的低层次服务行业从业人员租住于此，加上残留的低收入原住民，形成多元化的人口特征和多样化的特定服务需求；而核心区边缘的老社区内仍然居住着大量的原住民。贫困化、老年化、家庭就业人口少等情况明显较其他社区多，对于公益类或低消费的公共服务设施的需求更为强烈；而再外围社区的住民则以中低收入的普通居民阶层为主。

从样本社区的年龄结构、家庭结构、收入结构、职业结构等方面的调查看，老社区户均就业人口为1.16人，明显低于浦东新区城镇户均就业人口1.51人的平均水平；从就业人口的比例看，老社区38%的就业人口也远低于浦东新区53.0%的城镇平均就业水平。老社区的赡养系数达到2.73人，比浦东1.89人的城镇平均水平高出了44.4%，而且由于老社区就业人口分布的不均衡性，原住民的赡养系数更高，使得核心区边缘的老社区呈现出更为明显的贫困化趋势。

某老社区一角

1

3

4

总体上说，陆家嘴老社区人口结构相比建设之初发生了巨大变迁，并不断呈现出老龄化、年轻化并存，收入结构两级分化、老社区贫困化加速的总体趋势。

1.2 公共服务设施需求的多元化与个别性矛盾并存

在对街道相关人员关于社区的属性、公共服务设施的现状、功能、使用频率以及运行状况等进行走访、调研的基础上，在居委会层面对居民的公共服务设施需求进行了抽样调查。陆家嘴老社区的需求特征总体表现为以下方面：

①总体呈现明显的需求不足态势，虽各社区的需求各有侧重，但存在一些共同的高关注度需求矛盾和若干值得引起关注的少数族群需求矛盾。社区居民普遍高度关注、需求矛盾较为突出的公共服务设施主要集中在养老、助老服务、基层医疗卫生服务、体育健身服务、基层文化活动等方面。此外，外来人口与特定人群（如弱势群体的失业与低收入人员、残障人群、老幼人群等）的少数族群需求矛盾也在逐步显现。除设施外，还有一些需求矛盾则更多集中于对服务质量好和管理水平的不满与改善的诉求上（如室内菜场和居委会）。

②随着社会变迁，社区内部不同类别服务需求和不同社区之间同类服务需求均存在冷热不均现象，在总体需求欠缺的大背景下也存在某些地区某类设施资源富余的情况。一方面随着人口结构的变化，一些针对特定年龄群体的服务设施需求也发生了相应的变化，如教育设施；另一方面，随着社会的进步，一些设施的相关功能或不合时宜或已被市场化运作的同类商业性设施所挤压，使得社区中原有的一些设施变得多余甚至是浪费，如文化设施中的电影院或其他娱乐设施等。这就为进行公共服务设施配置优化留下了一定的可调整空间。此外，新老社区建设年代跨度较大，许多早期建设的传统公共服务设施，如基础教育设施，大多集中在老社区附近，而部分较新社区却较为缺乏；一些随时代进步而出现或普及的服务设施，如健身房、游泳馆、运动球场等，却主要集中在新建社区内部，以会所形式运作管理，老社区严重缺乏这类设施，却无法使用，呈现出设施分布冷热不均现象（图5）。

③虽同为老社区，但由于各社区的社会属性特征和资源禀赋条件存在一定的差异性，各社区对各类公共服务设施的需求也表现出一定的差异性。尤其是人口结构和现状拥有资源对社区的服务需求有较大的影响。在针对各个片区的横向对比分析中，我们很难找到需求相一致的项目，关于需求的“紧缺设施”、“不需要的设施”和“紧缺度排序”的结果都千差万别，表现出因地而异的特征（图6）。

④随着社会的发展进步，社区的服务需求也随之变化，新的需求随着时代变迁在不断涌现。在本次调查中，特别涉及了一些在规划配置标准中没有涉及的项目或者在原有规划标准中没有涉及的项目，比如健身房、心理咨询、残疾人康复院、职业培训学校、社区学校、助老服务中心、志愿者服务社、咨询服务社及停车位等。调查的结果表明，随着社会经济的进步，这些设施的需求也达到了一定程度的增加趋势。

2 公共服务设施供需矛盾与建设困境原因剖析

（1）当时规划指标落后与日益进步的需求导致的供需矛盾。老社区多为上世纪70-80年代甚至50年代建设的小区。一些规划指标即使在当时能满足居民的日常生活所需，但随着人民群众生活水平的逐步提高，如今的需求和当时相比已经发生了翻天覆地的变化。但是由于社区开发的完整性，这些指标一旦在当初确定，而今即使生活需求发生了很大变化，配套设施还是当初规划的标准，难以进行弹性的增加。

（2）当时城市规划管理水平相对滞后，手段简单导致设施配置的欠缺。老社区建设早期，城市规划管理相对滞后，尚未有统筹指导整个区域公共服务设施配置的全覆盖的单元规划和控制性详细规划，设施的配置常常是根据区域的总体规划和分区规划，将社区公共服务设施按照标准中的千人指标由各住宅小区的开发商分散建设。这种规划管理思路造成了整个区域的社区公共设施建设不成规模、管理经营分散、高等级、重要项目难以确定选址和保证相应的建设规模的现状。另外，规划按照配套指标进行机械的社区三级配置，不考虑整体区域资源的统筹共享，造成浪费。

（3）社区分异与人口结构的变迁导致社区需求的差异化，而匀质的千人指标配置模式难以做到设施的差异化供给。市场经济条件下的社区空间分层，必定导致居民需求的分化现象。总体上，居民的阶层化与居住空间的分异带来了居住区公共服务设施建设需求上较大的差异。从经济收入分异导致的需求差异看，高收入阶层的居民对环境质量以及休憩、文化、娱乐等设施的要求较高；工薪阶层的居民更强调与居民生活密切相关的日常生活服务设施和再就业服务设施。从年龄结构分异导致的需求差异看，年轻白领较为集中的居住区应当更多考虑购物、户外休闲运动等设施配备，同时预留充足的幼儿园、中小学等基础教育设施，而中年人相对聚集的居住区则对医疗卫生、文化娱乐等设施有较高要求（图7）。

（4）公共服务设施管理的弊端与城市土地资源限制的困境。在公共服务设施的管理上，往往存在条线管理的弊端，各条线占有自己的资源，有些条线资源已经严重过剩，但是出于自身利益的考虑，往往不会拿出来共享，而是将公共服务设施用地或者建筑挪作他用。根据我们的调查和一般的研究成果，在某一阶段老社区往往出现教育资源过剩的情况，但是这些教育设施部分并没有清退机制，往往被相关部门用于出租，比如作为对外培训使用。此外，城市中心区土地资源稀缺，中心区功能快速高端化导致土地价值急剧上升，公益性的社区服务设施在与高端化、盈利性功能的用地竞争中明显处于劣势，土地资源得不到保障，使老社区的配套设施短缺矛盾日益突出。

3 公共服务设施配置优化思路

从供需矛盾原因分析可以看到，老社区公共服务设施配置困境产生的原因可归结到“配置标准、实施落实、管理保障” 三大方面，矛盾的解决也应该围绕这几方面展开：

3.1 思路1:“大继承、小调整”

——以需求为向导，针对老社区特点进行适当的规划指标调整。虽然公共服务设施配置标准在不断地依据时间、地域的实际情况做出一定的调整。但是，历经多年的发展变化，老社区由于其特殊的区位环境、时代背景等关系，社区的人口结构日益复杂化，因此公共服务设施的需求也就变得具有差异性。针对这一趋势，应当立足社区的需求变化，针对老社区自身人口特点，相应地调整相关的标准内容与指标，也可以释放一些已被市场经济所取代的基础设施。

5

6

7 陆家嘴居住社区分异图

7

3.2 思路2: “硬框架、软实施”

——以标准为基础，根据老社区地域特征因地制宜地弹性实施。现有的公共服务设施配置标准基本按照“千人指标”进行匀质配置。不论从配置的层级体系，还是指标体系，其弹性均不大，没有考虑资源约束造成的指标配置瓶颈，或者资源富足产生的指标配置浪费。在优化老社区公共服务设施时，应充分考虑按照现有公共服务设施配置框架，在配置方式上进行柔性实施。即在设施落实过程中，针对老社区的具体条件，应采用灵活的、因地制宜的策略，或压缩、减少部分等级的公共服务设施，或在指标上可以进行分拆、转移，做到在总体指标上不落后，在个别指标上略有侧重，既能提高城市公共资源的使用效率，又能解决老社区因土地资源紧张带来的设施落地难的问题。摒弃机械的用地指标和最小规模；通过提高建筑密度、容积率等多种手段，来保障公共服务设施的落实。

3.3 思路3: “资源整合, 动态管理”

——充分挖掘潜力，优化整合资源，应对设施动态变化需求。在老社区总体资源受限的情况下，社区公共服务设施资源的管理和有效利用就变得特别重要。需要全社区一盘棋，各项设施各司其职之外，还需要动态调整，挖潜补缺。老社区的公共服务设施应统一管理，根据社区人口和需求变化，不断调整资源的利用方向和利用方式。比如，当社区从年轻化向老龄化转变，社区的教育资源出现富足的情况时，可将原有的教育资源转化为养老设施。对资源的整合进行实时控制，避免资源富足时，出现向非公共服务设施用地的转化，从而在总量上保证了公共服务设施的供给，为调整公共服务设施的配置留有余地和弹性。

3.4 思路4: “缕顺管理, 打破条框, 合作共赢”

——加强管理部门、社区之间合作，实现利益共赢。实现资源整合和动态管理，需要在行政管理上，缕顺管理的条线关系，打破原有的管理框架，加强各部门之间的合作，才能实现对老社区公共服务设施的高效利用和切实解决社区居民需求。改变现有的条线管理为条块管理，即由原来的地方政府职能部门管理，变为“区级政府—街道—社区”三层管理，涉及到各个层次的公共服务设施配套，由相应一级的政府进行建设和管理，并成立各级政府的协调委员会，负责对社区资源进行综合平衡，动态管理，为居民解决实际需求。

4 公共服务设施配置优化策略

4.1 对公共服务设施配置标准进行优化

标准优化的重点包括针对老社区需求特点提出公共服务设施项目的增减、设置内容和该设施设置的优先等级，并参考2006《上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》（以下简称“标准”）中的千人指标为理论指标，提出理论千人指标在老社区的柔性实施建议——针对老社区的资源环境特点和人口需求特点提出相关指标浮动建议和指标因地制宜、弹性实施的方法。

行政管理设施：针对人口特征，新增老龄委、劳务与就业指导、外来人口管理等社区行政管理设施；提出综合设置、采用租赁物业设置、委托市场化服务等弹性实施措施。

文化娱乐设施：新增老年社团中心、多媒体视听室等设施；依据社区人口特征，对标准中某些设施指标实行上下浮动，并可采用多点分散设置方式，解决用地不足的困境，也便于相关服务人群就近使用，不强求用地指标的达标。

体育设施：重点解决受众面广的便民小型户外运动场、馆（篮球、羽毛球、门球、网球等）；针对较为紧缺的土地资源，对标准中相关用地指标实行下调，或采用用地复合、建筑复合等多种方式为居民提供就近体育场馆服务。

教育设施：新增为老人提供文化与兴趣培训的老人学院、针对就业人群的职业培训。

医疗卫生设施：针对特殊人群需求，新增老年护理、心理咨询、卫生服务站等设施，可与相关设施（如养老设施、地段医院等）综合设置，减少用地指标。

社区服务设施：除常规养老院外，新增助老服务、日间托老等内容。可采用异地购买、社区富余资源置换、提高现有设施建筑容量、借助民间力量养老等方式解决用地与空间资源紧张问题。

菜场设施：针对实际情况，考虑依托大型超市、小型生鲜超市、送菜服务等作为菜场补充。

4.2 土地资源稀缺困境下的设施落地实施途径

购买：分为由政府购买房产资源和由政府购买服务资源两种类型。在房产资源丰富，但公共服务设施比较缺乏的区域，在社区内部或者社区外沿街，寻找合适的房产资源，如沿街商铺、底层住宅等，由政府出资购买，用于安置街坊级的公共服务设施；政府也可租用商业性公共设施低利用率时段的服务使用权限、发放相关的服务券给居民，尤其是社区弱势群体，由居民使用服务券到指定的市场化设施兑换相关服务；或提供税费减免等优惠政策公开向市场招标等方式解决。例如，潍坊街道的老社区处于陆家嘴最繁华的商业区域（图8），其公共设施可以弥补很多老社区内公共服务设施特别是文化活动设施的不足。

8

置换：充分利用闲置、低效和需求不足的现状公共服务设施，腾笼换鸟，安置需求较高、现状供应匮乏的社区公共服务设施。安置的具体设施内容可以通过规划比较论证、公众意见征询等途径来确定，但对此类用地应尽早控制，保证社区公共服务设施的用途不至于转为他用。例如，潍坊社区老年化使学龄儿童减少，可以对幼儿园进行合并（如杨家渡幼儿园与常青幼儿园合并）， 置换出设施可作为老年人活动场所。

分拆：分为分拆设施和分拆服务两种类型。中心城老社区用地资源非常紧张，有时难以满足标准需求的用地或建筑规模，考虑将设施进行分拆设置。比如可以对某些居住区级公共服务设施的用地和建筑指标，分拆分配到街坊级公共服务设施中，使原本单中心的设施服务转换成网络式的设施服务，提高设施服务的覆盖面和便利性。另外，对服务也可进行分拆，即对服务进行进一步的细分和归纳，形成针对性、多元化、有弹性的服务内容，不仅在服务内容上为社区居民增加了选择性，而且在服务模式、操作方式等方面也形成多种选择。

复合：复合利用，主要是空间上的复合利用，包括两种类型。一种是不同类型的用地性质，进行空间上的复合利用。如社区公共服务设施与绿地、市政公用设施用地及停车场用地等方面的复合利用；另外一种是社区公共服务设施内部的不同服务项目之间的空间复合利用，即将多种功能综合于一体，从而大大增加建筑空间的有效利用，也能增加设施的服务效率。如现在各街道已经建设完成的社区事务受理中心，就是将街道所涉及到的行政服务等功能集中设置于一处，从而大大方便了居民，也节约了空间。

新建与重建：在规划允许的情况下，对原公共服务设施，尤其是一些年代较早、建筑质量较差的设施，提高建设容量进行重建或扩建，以弥补现状设施空间资源缺乏的困境。此外，还可以挖掘街道内部的潜力，寻找“城市暗点”地块，挖掘其土地资源作为目前老社区最具有操作性和利用性的服务设施储备土地，甄选出其中适合做社区公共服务设施的部分设施建设，能极大改善区域内的土地稀缺的困境。

共享：资源共享是指所有权属不同的资源供大部分使用者共同使用，居住小区中的教育和体育休闲设施可以归入这类资源。

4.3 政策保障

资源共享制度安排。明确共享范围、管理单位、有关部门职责、经费来源、风险承担。建立共享工作协调中心，开设共享服务系统，制定管理评估规范。

产权变更制度安排。在基于资源共享的前提下，逐步完成公共服务设施产权的转移，即由原来的条线管理产权调整为条块的产权拥有模式。根据事权与产权挂钩的原则，将公共服务设施的管理层级与公共服务设施的等级相对应。

行政许可针对公共服务设施适当放宽。老社区处于成熟城市化区域，相关的城市规划参数控制严格，需要规划管理部门实施分类管理、简化程序，使社区公共服务设施建设参数能依据实际需求得到及时、合理的调整。

优先保障公共服务设施用地的供给。在制度上确立公共服务设施优先的原则，对城市老社区内部或周边的用地要早做预测，早做安排，将一些未来可能转化的用地，优先规划为公共服务设施用地，在立法上，应该考虑公共服务设施用地的不可转性。

鼓励民间对公共服务设施的投资。对于一些可市场化经营的设施，比如养老设施、体育健身设施等，政府实施包括税收减免、财政补贴等奖励政策，吸引民间资本对公共服务设施的投资，改善部分公共服务设施的不足。

5 结语

由于过往时代的局限、社会的发展和城市的变迁，陆家嘴老社区公共服务设施出现的供需矛盾与建设困境，在上海城市中心区的老社区中普遍存在。通过剖析老社区特性、挖掘供需矛盾与建设困境的根源，提出一系列优化解决问题的思路与途径，而且一些手法与措施已在现实中有所操作，但是由于当今政策、制度、资金等一系列的障碍，一些解决策略与途径并非能在现实的城市建设与改造中得以实现。所幸的是，民生与科学发展是当今政府的两大主题，老社区公共服务设施配置的矛盾也必将有望得到缓解。此外，政府在关注完善中心城公共服务设施建设的同时，正在城市外围新城大力推进大型保障性住房建设与公共服务设施的重点配置，这也留给了城市规划工作者以思考，面对当今老社区发展中的困境，在当今及将来新的社区建设时，如何才能让规划更有前瞻性，更富弹性。

[1]上海市浦东新区规划设计研究院. 陆家嘴老社区公共服务设施优化研究[R].2010.6.

[2]浦东情况专报. 社区配套状况有所改善 文化和养老设施仍较薄弱[N].2008.3.

[3]张玉鑫. 关于上海社区规划实践的思考——以虹口区为例[J]. 上海城市规划，2007（3）：9-12.

[4]周志清，倪晔. 社区规划的理论思考与对策研究[J]. 上海城市规划，2007（4）：9-11.