推动产城融合，促进城市转型发展——以浦东新区总体规划修编为例

许 健 刘 璇

1 “产城融合”概念的提出与内涵

在我国推进工业化的进程中，依托主城区边缘设立以各类开发区为代表的产业园区，或在远郊以产业园区配合综合住区设立独立新城，是大城市拓展发展空间普遍采取的方式。因各类产业园区大多以分散组团形式布局在主城区外围，同时以功能分区规划思想为指导，产业区与城市综合服务区普遍采取相对分离的布局模式，不仅表现在城市空间结构上的不连续，也表现在内在主体功能、用地布局、发展重点的差异性和独立性。随城市发展进入到形成以服务经济为主的产业结构时期，转型发展对城市综合功能提升提出了更高、更多的要求，不仅需要大幅度提升产业区内的综合服务能力，同时也要求提高综合居住区内产业服务功能，创造和培育服务经济发展空间，促进城市住区与产业区的融合发展，核心功能的提升，从而在城市发展上体现为“产城融合”。“产城融合”最终表现在城市核心功能提升、空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生态的协调发展目标的实现等方面。

上海市“十二五”规划中，明确提出上海市已进入转型发展的新阶段，中心城及拓展区要增强城市综合服务功能，郊区推进城镇化和工业化，重点推进建设特色鲜明、功能完善、产城融合的新城。浦东新区区委、区政府在“十二五”规划纲要也明确将“坚持统筹协调，积极推进城乡一体、产城融合”作为加快转变经济发展方式的指导思想之一。从城市规划角度看，“产城融合”是发展转型的必然要求，是形成以服务经济为主的产业结构的必然选择，是优化城市空间结构、提升城市核心功能的主要手段之一，是城市规划方法响应社会经济发展转型的主要表现形式。

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2 浦东新区总体规划修编的实践

2009年4月15日，国务院下发《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》；5月6日，又批复《同意将原南汇区行政区域整体建制划入浦东新区》，同时明确加快建设国际旅游度假区、商用飞机制造等重大产业项目，浦东新区面临着前所未有的重大发展机遇，浦东新区已进入转型发展的新阶段。2011年年底，浦东新区地区生产总值预计达到5400亿元人民币，第三产业增加值比重为57%，第三产业比重不仅低于全市平均水平，也远低于北京、广州等地区。与此同时，浦东新区产业结构优化升级仍面临着艰巨的任务，突出表现在金融、航运等高端服务功能与国际先进城市相比仍有较大差距，制造业领域还存在高端不高效的问题。因社会建设相对滞后于经济建设，城市功能相对滞后于产业功能，生活功能相对滞后于生产功能，“有区无城”①“ 有区”指产业区，有产业功能和生产功能；“无城”指城市综合服务功能不强和缺失。的现象比较明显，而生态环境和土地资源承载能力的刚性约束日益明显，浦东新区转型发展的需求更加迫切。

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2009年10月，浦东新区人民政府与上海市规划和国土资源管理局推进《浦东新区总体规划修编》，将“产城融合”作为规划修编的指导思想与重点之一，突出体现了城市总体规划在引导城市发展转型过程中的核心作用（图1）。

2.1 转型发展策略制定对“产城融合”要求的呼应

针对浦东新区发展转型面临的各项核心问题，浦东新区总体规划修编围绕产业转型发展和综合城市功能提升提出了六大发展战略。一是产业转型提升战略，即围绕“四个中心”核心功能区建设，通过对“7+1”②“7+1”生产力布局，原南汇区整体划入浦东新区后，在大浦东格局下按照促进资源整合共享、要素优化配置的需要，突出功能导向和产业结构调整，依托陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区、上海综合保税区、临港产业区、临港主城区、国际旅游度假区、后世博地区等国家级开发区或重点产业发展区，整合形成的产业发展格局。并在此基础上，建立了相应的管理体制。生产力布局的管理创新，提升主导产业空间载体能级。二是和谐发展战略。以人口、经济、资源、环境协调发展和城乡一体化发展为视角，将浦东新区作为一个整体，协调产业发展与城区建设的关系，科学合理地谋划总体发展格局。三是生态优先战略。严格维护城市基本生态控制线，通过完善生态用地实施机制和政策保障，促进生态网络的生态保障功能和城市服务功能融合互补。四是区域协调战略。积极推进与长三角地区的区域经济合作和协调发展，形成集陆海空运输于一体、面向国际国内两大市场的外向型、国际化区域交通网络。五是空间优化战略。着眼全市东西发展轴线、南北发展轴线和沿海发展轴线等主要发展轴线在浦东新区的落实和强化，加快推进中心城区的深度城市化，提升南部地区的城市发展水平，推动中、东部地区的城镇体系演化，全面推进新农村建设。六是文化发展策略。在上海城市精神的基础上，不断充实“只争朝夕、勇立潮头、崇尚科学、开放包容”的浦东二次创业精神，以推进文化产业发展,促进多样文化的有机融合，丰富城区精神内涵。

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2.2 转型发展目标对“产城融合”内涵的细化

“产城融合”的内涵是城市核心功能提升、空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生态的协调发展。从上述角度出发，浦东新区城市总体规划修编将浦东新区发展目标分解为总体发展目标、经济发展目标、社会发展目标和生态发展目标四个部分。其中总体发展目标包括：承接中央和上海市委、市政府对浦东新区的战略部署要求，着眼于全市发展整体布局，深入实施综合配套改革，率先加快转变发展方式，进一步提升国际竞争力，全面建成科学发展的先行区、“四个中心”的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区，实现浦东新区“二次创业”的新跨越。

经济发展目标包括：加快构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的产业体系，提高产业核心竞争力和自主创新能力，提高全球范围内的资源配置能力和辐射服务能力，成为国内最具发展活力与综合实力的经济重地。

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社会发展目标包括：统筹城乡发展格局，提升城乡社会服务均衡化水平，建设城乡一体化的现代化国际大都市；保障社会民生，完善公共服务体系和社会保障体系；构建城市综合防灾减灾体系，促进城市公共安全常态化。

生态发展目标包括：保护生态绿地资源，完善自然生态系统，建设生态文明示范城区，改善环境质量；合理利用江海岸线资源，节约集约利用土地资源。完善提升循环经济发展水平，推进低碳试点，创建低碳社区、节约型园区和节约型城区（图3）。

2.3 规划布局优化对“产城融合”的空间体现

浦东新区空间结构对“产城融合”的落实，主要体现在三个方面：一是在落实和强化全市沿黄浦江、沿长江和东西向三条主要发展轴线的基础上，将贯穿浦东新区南北的中部产业发展带纳入整体空间格局，最终形成“一轴三带”的空间结构，为产业转移和转型策略提供支撑（图4）。其中，浦东新区中部形成的贯穿南北的中部产业发展带，将对区域内部空间结构优化和主导功能形成起到重要的引导作用。中部产业发展带依托外高桥、金桥、张江、国际医学园区、国际旅游度假区、临港产业园区等，集中体现了南北融合发展的战略要求，并依托该产业带形成城市核心功能集聚区，成为浦东新区内部最为重要的一条发展脊梁。

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二是将浦东新区划分浦东主城区、南汇新城和中部城镇群3大地带。以国家级产业园区及重点产业发展项目为核心，周边150-300平方公里为单元，将浦东新区划分为特色鲜明、功能完善、各有侧重、分工协作的若干城市综合片区。城市综合片区的划分，进一步明确了产业园区与周边城镇、生态控制区等的协同发展的关系，片区内生产、生活、生态各功能组团围绕核心主体功能均能获得多种发展机会，这也为统筹区域内有限空间资源、破解资源约束难题、提高土地使用利用效率创造了条件。

三是通过重构浦东新区公共中心体系，大幅度提升城区的服务功能，将城区发挥全球或区域主导地位的核心功能载体落实到各大高等级公共中心上。浦东新区总体规划修编提出形成一个市级公共中心、六个市级副中心及专业中心、三个片区中心的公共中心体系。六个市级副中心和专业中心中，除花木行政文化副中心是上一轮上海市城市总体规划明确的市级副中心外，南汇新城副中心、世博园区国际商务文化活动中心、川沙—主题公园旅游商贸活动中心、张江科技文化创新中心等副中心和专业中心，都是依托现有优势产业区或未来重点培育的新兴产业集聚区，紧扣产业发展转型需要和提升浦东新区对全球资源配置能力的要求设立的，突出表现了“产城融合”发展的要求。

2.4 用地结构调整对“产城融合”发展要求的响应

浦东新区第三产业增加值占全区GDP比重在2006年超过50%，以外高桥、金桥、张江产业区为代表的国家级开发区，生产性服务业发展势头迅猛，产业转型发展的趋势越来越明显，产业园区也由单一生产功能园区向综合性复合功能园区发展，园区本身也表现出“产城融合”的发展需求。根据国家战略部署，浦东新区在落实推进“国际金融中心”和“国际航运中心”核心功能建设的同时，还需要推进战略性新兴产业、先进制造业的发展。制造业发展与生产性服务业发展对用地需求如何在用地结构、用地布局上进行统筹、优化，也是本次总体规划修编重点研究解决的问题之一。

上海市明确的“104”工业区块内的工业用地在浦东新区的总面积约为130平方公里。本次总体规划修编未对“104”工业区块边界线进行更改，但对其中用地结构进行了较大幅度的调整，将其中约30%的工业用地调整为产业研发用地。通过增加容积率，可在上述用地内新增产业研发类建筑面积约4000万平方米。与此对应的，浦东新区也在积极探索对低效工业用地进行更新改造的配套土地政策，加快用地由“二产转2.5产”或“二产转三产”。新增的产业研发用地并非在所有产业区块中均衡布局，而是相对集中在靠近或位于中心城内、具有一定产业发展基础或产业转型趋势明显的工业园区内，如张江高科技园区、金桥出口加工区、国际医学园区等。

临港新城是上海市近10年来重点推进建设的新城之一，产业区与主城区从无到有，目前尚处于“产城融合”发展的初级阶段。本次浦东新区总体规划修编提出，要围绕“国际航运中心”核心功能区、战略性新兴产业及先进制造业基地、上海市滨海旅游度假目的地的主体功能，促进产业园区及主城区的良性互动发展。一方面，产业区根据近中期发展要求，大幅度削减中部主产业区工业用地建设用地指标，相应增加了东侧滨海地区的旅游度假用地规模。主城区则通过将部分规划居住用地调整为大型居住社区、限价房基地等措施，达到促进知识型、创业型等人群导入的目标，在为产业区发展提供必要的人才保障同时，快速集聚人气，提升区域发展活力。另一方面，主城区也依托优良的自然资源，牢牢把握航运贸易、文化影视、旅游会展、科研教育、健康创意等产业发展机会，在主城区内增加了研发、旅游度假等产业发展用地的规模。

2.5 综合交通设置对“产城融合”发展的落实

浦东新区总体规划修编从综合交通（图5）设置上对“产城融合”发展要求的落实主要有两个方面，一是围绕城区核心功能的建设，强化区域对外交通联系，促进市域乃至长三角区域内外交通设施的融合发展，为浦东新区整体融入长三角发展大格局创造条件。具体而言，包括围绕“四个中心”核心区建设，构建面向大型港口、国际中转枢纽的集约、共享和绿色的货运集疏运系统；积极推进上海市东站选址和建设，与浦东国际机场共同构成面向世界的交通枢纽，并为区域集聚高端产业、提升城市综合服务功能创造可能。

二是关注区域内各功能组团之间的联系，尤其是南北区片之间的联系，在全区内构建顺畅便捷的交通系统，为区域产业区与综合城市服务区融合发展奠定基础。具体包括构建面向城市居民通勤、商务活动的高效、便捷和公平的客运集散系统；整合不同制式的铁路、轨道交通、常规公交实现“三网合一”。针对浦东新区轨道交通南北联系的不足，中心城内建议沿黄浦江、锦绣路增设南北向轨道交通；郊区轨道交通线路依托18号线和沪通铁路从东西两个方向考虑增加南汇新城与中心城的快速联系。此外，在有条件的主体功能区内，如南汇新城地区，通过增设环形新捷运系统作为常规轨道交通的补充。

3 结语

浦东新区总体规划修编编制过程中，通过研究产业发展转型与城市空间结构、生态安全保障、社会经济人文发展之间的关系，将推进“产城融合”作为促进和实现城市转型发展的重要途径。其着眼点在以下三个方面：

（1）城市转型发展目标的实现，基于城市产业功能调整。浦东新区转型目标的实现，必须促进浦东新区推进上海“四个中心”核心功能区、战略性新兴产业主导区的建设。这些城市核心功能的落实，必须围绕浦东新区已有及规划产业区、城市服务区能级的提升和功能完善，推进“产城融合”。

（2）城市转型发展目标的实现，需要通过优化城市空间结构和公共中心布局，来创造和培育城市核心功能载体。这个过程，是对产业区、城市综合服务区、生态控制区内在关系和空间格局的重新调整，本身也是“产城融合”的过程。

（3）城市转型发展目标的实现，需要在资源约束条件下寻找新的发展空间，为有效提高土地集约使用效率，也必须推进“产城融合”。总体规划围绕“产城融合”制定空间管制方案，通过产业区更新和布局优化，实现城市空间资源的优化再生，强化培育新的空间增长点以打破城市空间的同质低水平利用开发，增加现有城市空间资源的使用效能。

以开发区为主导的离散式扩张模式，在进入社会经济发展转型阶段，必然要求推进“产城融合”。“产城融合”的发展要求，并不仅仅是实现产业区与城市综合服务区之间联系便捷、功能互补，而是需要全面形成并大幅度提升区域主体功能和城市（区）综合服务职能，为产业区、城市综合服务区、周边生态控制区等，培育并创造多种发展机会，使区域获得协调、均衡、全面的发展。

[1]上海市人民政府. 上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[R]. 2011.

[2]上海市浦东新区人民政府. 浦东新区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[R]. 2011.

[3]上海市浦东新区人民政府，上海市规划和国土资源管理局. 浦东新区总体规划修编（2011-2020）文本[Z]. 2011.

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