发展转型背景下的开发区产业发展和用地规划评估研究——以金桥工业区为例

朱新捷

0 引言

《城乡规划法》第四十六条明确规定应对总体规划实施情况进行评估，规划评估一时间成为了城市规划领域的热点。我国许多城市（如上海、广州、深圳、天津、武汉等）已开始进行城市规划评估的探索，一般表现为对上一轮规划做出评价或检讨，进而指导下一轮规划的编制。而规划评估的层次或内容也从《城乡规划法》中提及的总体规划衍生到了战略规划、控制性详细规划、各类专项规划以及规划某些具体的方面等。

由于我国城市发展的不平衡，部分大城市已逐步进入了深度城市化阶段，已经开始面对快速发展阶段遗留下来的种种城市问题；而大部分城市仍处于快速发展的城市建设阶段，正在进行大规模的开发建设。可以想见，这些正在快速化的城市很有可能将会面临那些走过快速城市化道路的大城市同样的城市问题。中国的开发区发展与城市化是同步的，与城市之间不同的城市化进程一样也面临着同样的不同开发区发展阶段的差异。

同时，现有的规划评估主要采用理论研究为主、定性评估为主的方式，而较少采用实例和定量的分析。无法采用定量分析是多种原因导致的，其中最主要的原因是正处在大规模城市化进程中的中国城市在城市管理数据、信息方面的缺乏。而开发区却拥有大量经济统计数据、国土数据信息。对开发区进行规划评估时，能较好地运用定量手段进行分析，这对规划评估从定性向定量发展、从项目前期形式向规划评估年报形式发展也是一种探索。

1 开发区规划评估的一般内容

规划评估的难点主要在于很难界定评估对象。为把握评估的效果，并通过评估探讨和修正规划，促进开发区有序、科学发展，关键是把握评估的对象。因为城市规划的作用因子难以单独剥离，很难清晰界定哪些实施结果是由于规划作用而产生的，哪些结果不是；而城市规划又是多样性、多目的性、多价值观的复杂系统工程，其中又掺杂很多感性、文化性的内容，很难从数理角度进行纯数据、逻辑的分析；同时，城市规划涉及到城市的各个方面，包括社会经济体系、城市居民生活等，各个方面之间存在隐性的联系或矛盾，甚至是似是而非的，难以测度。

由于上述的各种难处，使得规划评估往往成为一个大而化之的概念。而规划评估也较难进行定量分析，只能偏定性分析。

因此，在开发区规划评估中应首先选取对开发区发展起到最核心影响的几方面内容进行评估、分析，主要是产业发展、用地布局、就业人口、交通系统、公建配套这五大方面（表1，图1）。

1

2 开发区规划评估的核心内容

金桥出口加工区位于上海市浦东新区中北部，是1990年9月经国务院批准成立的国家级工业开发区。金桥出口加工区分为碧云社区、金桥工业区、金桥南区。其中的金桥工业区是金桥出口加工区最主要的产业基地。本文选取金桥工业区作为规划评估对象，范围与上海市控规编制单元金桥工业区Y001201单元一致，具体范围为东至外环线，南临锦绣东路，西至金桥路、杨高北路、金京路，北靠巨峰路、杨高中路（图2）。

目前国内的规划评估基本可以分为以下四种类型①《 北美城市规划评估实践经验及启示》，宋彦，江志勇，杨晓春，陈燕萍。： 规划编制——对规划方案及其表达进行评估；规划实施——进行规划实施过程和进度的评估；规划效果——对规划是否达到预定目标进行跟踪评估；规划涉及的利益平衡——公众参与规划评估。

而本次对金桥工业区的规划评估主要是第三类规划效果的评估。在评估方法上侧重定量的分析方法。

2.1 产业发展评估

金桥经过20年的开发建设，已成为上海重要的先进制造业基地和新兴的生产性服务业集聚区。现已形成了电子信息、汽车制造及零部件、现代家电、生物医药与食品加工四大主导产业，并依托先进制造业，发展生产性服务业。

2

（1）现状产业发展特点

①产业转型趋势明显

产业结构调整是我国经济持续增长的主攻方向，也是金桥长远发展的关键所在。金桥的产业转型应以生产性服务业为突破口，大力推进开发区产业结构调整。

从总量上，生产性服务业营业收入从2006年 的115亿 元 增 长 到2010年 的372亿元，占金桥总营业收入比例从6.25%增长到11.50%。初步使金桥从一个完全依靠先进制造业发展的开发区转向了生产性服务和先进制造二元协调、融合发展的产业格局。

从项目引进数量和合同外资来看（表2），2006-2010年引进项目中生产性服务业项目数和合同外资占比均达到3/4左右。而且高端生产性服务业成为导入重点，通用汽车亚太总部、通用汽车前瞻性技术研发中心、阿朗亚太总部、LG亚太研发中心等一批世界500强及国内大企业地区总部和研发中心落户金桥。从发展速度来看，生产性服务业营业收入从2006年的115亿增加到2010年的368亿元，年均增速22.5%，2倍于期间的工业收入增长速度。

②先进制造业集聚增强

在先进制造业方面，1999-2010年金桥四大支柱产业总产值占工业总产值的比例处于较高水平。显示出金桥的产业集聚度较好。同时，四大支柱产业之间也产生分化。其中汽车及零配件制造业，电子信息整机及配套件业产值较高，发展态势愈来愈强；而家电电器及配套件、生物医药及食品相对产值较低（图3）。

从工业发展整体格局上来分析，浦东在“十二五”期间重点向“三大三新一优化”的先进制造业产业体系方向转化。其中的三大指电子信息、汽车和装备产业，三新指生物医药、航空航天、新能源，一优化指石化产业。对金桥而言，汽车、电子信息是符合浦东产业发展导向的，而生物医药重点发展区域是在张江，家用电器产业由于其能级、附加值和技术门槛都较低的关系已不适合在金桥继续大力推进发展。

表1 开发区规划评估五大主要方面相互关系与主要因子一栏表

表2 2006-2010年金桥开发区招商引资情况

3

4 金桥主要产业用地规划布局

（2）规划产业发展

结合上述现状产业发展及特点，“十二五”期间金桥应重点推进聚焦“2+4”产业发展战略，在“优二进三”的基础上，深化“接二连三”，加快构建以战略性新兴产业为引领、生产性服务业为重点、先进制造业为支撑的创新型产业体系，全面推进开发区的产业融合与转型发展。其中的“2”指先进制造业中的汽车制造（新能源汽车和汽车电子）和ICT②“ICT”：是指信息通信技术。有关专家认为，“ICT”是信息、现代通信、数字传媒（特别是移动多媒体）等多领域核心技术的融合、互动、创新和应用，是集研发、制造、应用于一体，引领未来产业革命的基础性、先导性的新兴战略产业，其中核心技术的研发和产业化是关键，是ICT产业的第一推动力。两大新兴战略产业，“4”指在生产性服务业中重点发展“总部经济、研发设计、商贸营运、软件服务外包”四个方面。

落实到用地上，汽车制造产业主要布局在金海路以北、金京路以东区域；生产性服务业主要布局在新金桥路以北区域以及Of fi ce Park Ⅲ 区域；ICT产业主要布局在川桥路两侧申江路以东区域（图4）。

5

2.2 用地布局评估

（1）现状土地资源瓶颈

金桥在全国经济技术开发区中属于面积较小的园区。随着近20年的开发，每年新增产业用地越来越少，已基本开发殆尽。土地资源的短缺影响了招商引资的规模，制约了金桥的进一步发展。根据相关资料，金桥工业区未开发土地剩余仅101.22公顷。

在产业能级没有明显提升的情况下，由于土地资源的瓶颈，金桥出口加工区工业总产值的增长速度开始明显放缓，目前已低于上海市平均水平（图5）。

（2）工业用地布局评估

①金桥的转型发展模式评估

目前，国内的大部分开发区都有从产业园区向“新城”转型的趋势，即“区”向“城”转变模式。该模式主要认为开发区要从游离于中心城市发展体系之外的“产业孤岛”向具有相对完备的生活服务设施与配套的第三产业的新城转型。诸如苏州工业园、广州经济技术开发区、杭州经济技术开发区、大连经济技术开发区等均正按照此趋势发展转型。但对于与城区相连或在城市蔓延中已融入城区的开发区，笔者认为不适应于此种发展模式，应采取产业“内涵提升”的发展模式。

表3 金桥历年工业用地开发情况梳理

金桥出口加工区位于上海市中心城区内，主要员工来自中心城区。2009年上海7个国家级开发区就业人口总数为42.61万人，金桥为11.63万人（未统计相关衍生行业的就业数），占其中的27.29%。在5个中心城区内或邻近中心城区的国家级开发区中，金桥的就业人口总数占40.48%；7个国家级开发区企业总数为943个，金桥企业数为283个，占30.01%。由此可见，金桥在解决上海就业人口方面的贡献。同时，金桥工业正稳步发展，工业总值不断创新高，产业能级也在不断提升，处于一种良性的发展态势中，逐渐形成了以大型企业为核心的产业集群。

从第三产业发展来说，金桥发展的三产主要是以生产性服务业为主的服务业。生产性服务业是面向生产活动而非直接向个体使用者提供服务的服务业，首先它的发展是需要足够的产业支撑的，特别是二产对它发展的支撑。没有足够的产业支撑，它的发展必然空心化。同时，生产性服务业是一种高智力的服务业，它的入行门槛较高，并不像工业一样能解决社会普通大众的就业。

因此，金桥采取的转型发展方式应是产业“内涵提升”模式。即强调进一步挖掘工业开发的潜能，大力发展先进制造业，并积极发展生产性服务业，向“一区多园”发展。

②用地性质调整可行性评估

用地性质调整主要指根据发展预期，是否要调整该地块用地性质。对于早已建成投产的金桥，用地调整可行性首先要看土地地籍、土地批租合同情况。

在土地地籍方面，金桥产业主体的大部分土地已建成投产。申江路以西地区已基本出让，仅在金桥Of fi ce Park Ⅱ周边存在少量未出让用地。申江路以东在曹家沟、金穗路附近仍存在少量未开发用地（图6，图7）。

在土地批租方面，金桥大部分土地已批租。从已有数据资料来看，大部分已批租土地的批租年限尚有50年，仅有不到10%的土地使用年限在20年以下，不到5%的土地使用年限在10年以下（图8）。

土地使用年限的情况决定了未来发展转型的可行性，决定了哪些地块可以转型，哪些地块即将转型。这充分反映了金桥工业区在转型发展上的难度，也客观反映了对金桥工业区内的工业用地是很难将其转变为其他属性用地。

③土地集约化程度评估

根据《金桥出口加工区土地集约利用评价技术报告》（2009），金桥北区总建筑面积802.99万平方米。综合容积率为0.43。普遍土地利用强度较低。

在地块的建筑密度方面，约5成地块的建筑密度在30%-50%之间，4成地块的建筑密度在30%以下，仅1成地块的建筑密度在50%以上。其中建筑密度比较高的地块主要集中在金港路和金桥集镇。金桥已建产业地块基本符合《工业项目建设用地控制指标》、《上海市工业项目供地导则（试行）》的规定要求。

在地块开发强度方面，仅1成左右地块的开发强度在1.0以上，4成地块的开发强度在0.5-1.0之间，5成地块的开发强度小于0.5。开发强度相对较高的地块主要集中在金海路以南地区，金海路以北地区开发强度普遍在0.5以下。

金桥在建筑密度方面基本能达到相关规定的要求，而在开发强度方面又远低于相关规定的要求，这既说明了金桥的土地未得到充分利用，也说明了造成金桥工业区用地利用率低的更主要原因是容积率低即建筑高度、建筑层数偏低（这是由目前工业用地特性所决定的）。

④土地用地效益评估

比较金桥历年工业总产值和实际工业用地面积可以发现，金桥的单位面积产值近几年一直保持较均衡的水平，平均在200亿元/平方公里左右（表3）。一是说明金桥工业区的工业项目是经过深思熟虑后建设投产的，金桥的项目都具有非常可观、稳定的投入产出比，当年建设的项目当年就能获得丰厚的收益；二是说明在目前的工业用地利用方式下，金桥工业区的工业项目收益处于一个瓶颈期，目前无法突破。因此，有必要对用地方式进行调整，提高土地利用效率。

6

7

8

9 全国主要开发区相关指标比较

10

对与金桥发展情况相类似的国内园区进行比较后发现，在单位面积地区生产总值和单位面积工业总产值上，金桥的生产效率处于全国前列（图9）。但同时与全国领先的水平存在一定的差距，单位面积地区生产总值仅是漕河泾的一半，单位面积工业总产值分别比北京经济技术开发区、漕河泾开发区低52亿元/平方公里和42亿元/平方公里。这也印证了金桥出口加工区的土地利用效率并不充分，还有很多的潜力可挖。在单位面积工业增加值方面，金桥出口加工区仅为8.42亿元/平方公里，远远低于漕河泾开发区的48.10亿元/平方公里，广州经济技术开发区、北京经济技术开发区和苏州工业园的25-28亿元/平方公里。这表明金桥的土地资源已相对较为紧缺，已不能通过之前以土地换效益的模式来进行发展，应更注重通过土地效率、劳动效率来实现提高。

⑤基本工业用地概念

综上所述，在金桥工业区提出一个“基本工业用地”的概念。“基本工业用地”定义可类比于“基本农田”，指的是一定时期内，根据人口和社会经济对工业发展的需求，依据城市规划确定的不得占用的、适合在城市内发展且符合城市经济发展导向的工业用地（图10）。

通过“基本工业用地”的确定，可以确保工业稳步发展，避免中心城区过分强调三产发展而带来的产业发展空心化，从而确保人口就业，特别是社会普通大众就业的稳定性、长久性、安全性，从而实现社会整体的和谐发展。产业发展不能过分强调经济属性而忽视了社会人文属性。同时，对于一个开发区而言，“基本工业用地”更重要的是一个用地比例的概念，而非特定的某块用地。在确保开发区内的一定比例用地为“基本工业用地”后，它在整个开发区中是可以适当变更的。

3 结语

金桥工业区这种发展到成熟阶段、位于城市中心城区内的开发区，应坚持以核心产业发展为导向，走“内涵提升”的转型发展模式，避免产业空心化。而实现上述发展目标的根本是确保金桥的“基本工业用地”。同时，金桥现在的发展状况和问题，可能是其他开发区10年、20年后的状况和问题。通过规划评估，对金桥发展中遇到的问题进行梳理，对其他开发区也有很好的借鉴作用。

规划评估在国内越来越受到重视。现有的规划评估虽然还不成熟且缺乏体系，但只要本着科学的态度，实事求是地去做，规划评估工作将得到不断完善。

[1]宋彦，江志勇，杨晓春等. 北美城市规划评估实践经验及启示[J]. 规划师论坛，2010（3）.

[2]孙施文，周宇. 城市规划实施评价的理论与方法[J]. 城市规划汇刊，2003（2）：15-20，27.

[3]施源，周丽亚. 对规划评估的理念、方法与框架的初步探讨——以深圳近期建设规划实践为例[J].城市规划，2008（6）：39-43.

[4]欧阳鹏. 公共政策视角下城市规划评估模式与方法初探[J]. 城市规划，2008，32（12）：22-28.

[5]黄伟. 工业用地评价及整治规划研究——以苏州工业园区唯亭镇为例[C]//城市规划和科学发展——2009年中国城市规划年会论文集：2766-2777.

[6]黄伟.“ 退二进三”中工业用地评价体系研究——以苏州工业园CBD南、北工业区改造控制性详细规划为例[C]//2011年中国城市规划年会论文集.

[7]唐凯. 开展规划评估，促进规划改革[J]. 城市规划，2011（11）：9-10.

[8]林立伟，沈山. 我国城市规划评估研究进展与展望[J]. 上海城市规划，2009（6）：14-17.

[9]陈卫杰，濮卫民. 控制性详细规划实施评价方法探讨——以上海市浦东新区金桥集镇为例[J]. 规划师，2008（3）：67-70.