注重提升城市功能和推进产业发展——关于浦东新区总规修编的几点建议

毛佳樑

2011年6月，应上海市浦东新区人民政府和上海市规划和国土资源管理局的邀请，我参加了《浦东新区总体规划修编（2011-2020）》全国专家研讨会。随着原浦东新区和南汇区的合并，浦东新区新一轮总体规划的调整势在必行。应该说，本次总规修编非常及时，也很有特点。在全市“创新驱动、转型发展”的大框架下，浦东新区对原有两个区域的总规进行了认真评估，在此基础上，进一步整合和修编，这对今后大浦东地区在新形势下的新发展，意义深远。

结合浦东综合配套改革试点，对这次总规修编和今后的推进实施，谈几点意见和建议，供参考。

一、本次总规修编体现了前瞻性、统筹性和操作性的结合

1、这次总规修编工作，十分注重前瞻性

作为国家级综合配套改革试点区，浦东新区站在全市的高度，更加注重金融中心、航运中心核心区的建设，集聚优势，加大推进力度。总规进一步明确了“一轴三带”的空间格局，完善浦东新区的功能定位、总体布局和产业发展。通过国家级和市级产业园区的示范效应，推进产业的联动发展，有利于促进产业的能级提升和转型发展。大力发展服务经济，在更大范围内利用浦东新区的政策优势，推进各项改革先行先试。同时，不断优化城乡布局，积极推进市政交通、生态环境的协调发展，充分发挥规划的引导和调控作用。

2、这次总规修编, 有一个很大的亮点就是注重统筹性

在修编中，进一步明确了浦东新区城镇体系规划，统筹城乡有序发展。重视交通体系规划，使原本隶属于两个行政区划的道路、交通形成了一个完整的综合交通网络。这也有利于区域内优势互补，进一步发挥大浦东地区的综合效能，更好地为上海、为长三角服务。

3、这次总规修编更加注重操作性, 重点突出、布局清晰

例如，通过梳理土地、优化空间布局，加强了土地的集约和节约使用，进一步明确了黄浦江滨江地区开发建设的规划目标，特别是对世博园区以及向南辐射地区，进行了统筹规划，为黄浦江两岸地区的综合开发，为浦东新区的发展搭建了一个新的舞台。又如，以临港新城的综合开发建设为基础，大力推进先进制造业、战略性新兴产业的发展，这是浦东新区乃至上海今后经济发展的一个新的经济增长极。

当然，这次总规修编还有一些需要深化和优化的地方。要进一步明确临港新城的定位，不断提升新城的综合功能。迪士尼不仅仅是一个大型娱乐项目，更是一个带动旅游、文化、娱乐、宾馆等诸多服务产业发展的重要载体，要对周边的土地、产业、交通和环境进行相应的规划研究和整合。同时，要在市有关部门的支持下，尽快明确铁路浦东客站的选址，推进上海“四主三辅”铁路枢纽中最后一个主客站的规划落地，以利进一步完善铁路系统整体的网络建设。

二、临港新城的发展是城市的综合开发建设，不是产业园区大配套的延伸

目前，临港新城正在按规划有序推进开发建设，从原先的南汇边缘之地，现在已逐渐成为上海航运中心和先进制造业的主战场。新城既要服务于航空港、深水港的建设，又要提供先进制造业和战略性新兴产业的发展空间，同时又是浦东新区一座具有综合功能的滨海新城，任重而道远。

临港新城的发展模式不是产业园区大配套的延伸，而是要站在新的起点，坚定不移地推进有产业支撑的新城建设。新城的建设初期，往往是人气不足，这就需要政策的支持和市、区合力的推动，需要认定目标、持之以恒，大力推进产业发展，不断增加就业岗位，同步配套道路交通等各类市政基础和城市公共服务设施。

历史上，上海新城的发展，比如嘉定、松江新城等，都是经过多年的开发建设才逐步完善起来的。新城在功能上与中心城区互补，在经济上互相促进，对于疏解市区人口具有重要的反磁力作用。一个好的规划，贵在坚持，重在实施。希望临港新城今后能依托上海和杭州湾，充分发挥沿江沿海的资源优势，不断增强集聚和辐射能力，逐步建设成为一个功能完善、充满活力、宜业宜居的上海新城。

三、加强产城融合，注重城市内涵式发展

产城融合不仅仅是一种规划理念，更需要我们在工作中去积极探索和实践。对于产业园区的建设，过去我们总是考虑产业园区的规划要很纯粹，和居住区以及教育、文化等公共服务设施之间要保持一定的距离，其实大多数产业园区的功能应该是多元的。同时，产业园区和城区之间，也应该是融合的。我本人不太赞成在园区内建设过多的花园工厂，工业用地要讲效益，要注重投入和产出，按照标准建设绿地和市政配套设施，而不必在大草坪、大水面上大做文章。中心绿地和广场，包括一些商务楼宇、职工宿舍以及必要的文化、商业设施配套，应该在产业园区中相对集中布局。当然，一些有污染的工业园区和城区之间应该有足够距离的绿化隔离。

从更大范围来讲，有了产业园区的建设，就有了发展实力和就业岗位，有利于促进城市的经济发展。同时，产业园区的发展和提升，也需要城市功能的支撑，需要城市中的教育、文化、医疗以及市政基础设施的配套服务，创造就业、居住的良好条件，真正做到产、城融合，推动社会经济的发展。

大型社区的建设，应该融入城市，成为城市中最有生气的一部分。浦东新区既需要大力推进金融中心、航运中心建设，同时也需要建造多层次的居住社区，环境优美、配套齐全、交通便捷，成为浦东新区乃至上海各类人才的宜居之地。而且对浦东新区来说，随着轨道交通的建设，大型社区也在逐步发展，今后轨道交通站点周边的用地要预先加强规划控制，较为合理的还是要多布局一些商、办、住综合体。

四、进一步优化产业园区规划，努力提高存量土地的使用效益

土地资源是可持续发展的重要基础，但目前上海的建设用地已超过了土地总量的40%，特别是新增工业用地的余地已经很小。在这样的背景下，上海城市要转变发展模式，必然会对城市存量土地的使用提出了新的要求。

历史上，根据工业用地技术规定，上海产业园区的开发容量普遍不高，配套服务设施也不够齐全，一些乡镇工业用地还存在粗放型开发的现象。从产业园区发展趋势来看，随着电子、信息、生物医药等新兴产业的快速发展，一些传统产业中的产品也在逐步淘汰，原有的园区规划与企业发展的要求已经不相适应。现在，浦东新区有些产业园区，对存量土地进行了分析、梳理，希望进行二次开发，这个问题值得重视。

比如，有些产业园区，原有配套设施不全，或者已与发展目标不相适应，在综合评估后，可重新编制或修改规划，报规划管理部门审批。同时，紧密结合产业园区新的发展趋势和要求，积极转型发展，推进总部经济和研发企业的落户。特别是要进一步完善市政基础、教育培训、生活服务等配套设施的建设，如增加商务办公、职工公寓、停车场地等，不断提升产业园区的综合效能。

通过对产业园区规划的梳理和完善，注重节约和集约使用土地。同时，不断优化布局，合理提高开发强度。这样，既可推动产业园区的转型发展，提升能级，又能进一步提高存量土地的使用效益，有利于上海产业用地的可持续发展。