新时期大都市公共中心体系发展与规划策略——以浦东新区为例

刘 伟 邴燕萍

0 引言

公共中心的建设和发展，是现代大都市功能更新演变的重要表现。强化公共中心作为提升城市功能和城市竞争力的重要区域，是目前国际大都市新一轮发展的重要策略之一。过去的20年，上海浦东新区一直面临着“产强城弱”、“有区无城”的问题，突出表现为公共中心体系发育的不完善。在二次创业的新目标下，浦东新区该如何抓住机遇，完善公共中心体系，促进城市功能和产城融合，是值得深入思考的问题。

1 国际大都市公共中心的发展经验

伴随着城市的不断发展，伦敦、巴黎、东京等国际大都市公共中心的功能作用已经发生了变化，成为现代大都市功能更新演变的重要特征，主要表现在以下三个方面：

1.1 由单一商业功能向多元专业功能发展

为更多地应对全球化的需求，国际大都市公共中心正逐渐成为现代服务业的功能集聚体，它不仅不再是为城市内部居民提供生活服务的职能空间，而且正由商务和金融服务业为主导的经济功能向商务和金融服务业，以及创意产业、旅游产业、文化产业等多种产业并进的经济多元化格局转变；同时，各类专业中心（如会展、信息）也不断地涌现和发展。

1.2 成为提升城市综合竞争力的重要区域

随着国际大都市公共中心功能的发展演变，其所承担的作用也相应地发生了变化，成为其面对外部竞争、确保自身主导地位的核心区域；同时，公共中心集聚着众多的公共建筑、拥有较多的公共空间、人们社会活动频繁，也是体现国际大都市城市形象和经济社会发展水平的精华所在。因而，强化公共中心作为发挥城市功能、提升城市综合竞争力的重要区域，是目前一些国际大都市新一轮发展战略的重要策略之一。

1.3 成为引导城市空间结构发展的核心地区

为了满足功能扩展需求、更有效地应对全球化进程，国际大都市的公共中心在空间上纷纷扩展自身规模，一些城市建设新的中心，而一些城市在原有中心基础上发展新的中心区块，其空间布局发展规律大致可以总结为“中心—副中心—多中心”网络格局。多中心网络格局由于具有强大的功能集聚和辐射作用，影响着居住、商务等各项用地的安排，与公共交通及轨道交通一起深刻影响和改变着城市的空间结构。

2 浦东新区公共中心体系存在的主要问题

2.1 现状发展概况

在《上海市城市总体规划（1999-2020）》、《上海市中心城分区规划》和《上海市城市近期建设规划（2006-2010）》的指导下，浦东新区规划形成中心城区内“市级中心—市级副中心、市级专业中心—地区中心”（图1）、中心城区外“新城中心—新市镇中心”的公共中心体系。包括：陆家嘴市级中心、花木市级副中心、新上海商业城、新国际博览中心专业中心、南汇新城中心，以及洋泾、塘桥等10个地区中心，川沙、惠南等6个新市镇中心（图2）。

经过20年的发展建设，现状公共中心已建建筑面积共约1200万平方米。其中，市级中心包括陆家嘴金融城和杨高路沿线，已建量约750万平方米，花木副中心已建量约90万平方米。已具规模的地区中心和新市镇中心主要包括塘桥地区中心、御桥地区中心、惠南新市镇中心、周康新市镇中心等。

2.2 存在的主要问题

高等级公共中心数量不足、布局不均。浦东中心城区内约300平方公里，而陆家嘴、花木等高等级中心基本都集聚在内环线世纪大道沿线，使得浦东中心城区的北部和南部缺少高等级中心的辐射和带动。将浦东浦西市级副中心的数量比较后可见，中心城内浦西面积约为浦东的1.4倍，人口约为浦东的2倍，市级副中心的数量却是浦东的3倍。

花木副中心功能单一、能级较低。花木中心虽定位为行政文化中心，但却缺少市级副中心所必须具备的商业、商务功能，导致人气不足，功能缺陷明显。同时，其规模和能级无论是规划还是现状均明显落后于徐家汇、五角场和真如等其他市级副中心，并未有效地起到辐射和带动周边地区发展的作用。所以，有必要进一步提升其能级。

南汇新城中心发展滞后、人气不足。南汇新城自2001年建设启动以来，在环境、基础设施和功能设施建设等方面都取得了很大的成绩，新城面貌逐渐形成。但由于开发机制、交通联系及服务配套等原因，主城区一直面临着人口导入困难的问题，目前主要的人气集聚点为海事大学、海洋大学以及围绕滴水湖和雕塑公园的休闲旅游设施（图3）。

地区中心和新市镇中心整体建成率较低。在已规划的16个地区级公共中心中，有2个地区中心、3个新市镇中心尚未开发，平均建成率较低。由于地区级公共中心与居民的日常生活密切相关，较低的建成率直接导致了居民购物、消费、文化、娱乐等设施的供给不足。此外，建设不平衡的现象也比较突出，表现在办公建设超前，商业配套滞后。

3 转型目标下的发展机遇与诉求

3.1 转型目标

浦东新区自开发开放以来，地区开发模式一直是由陆家嘴、金桥、外高桥、张江等国家级开发区带动，在取得卓越成效的同时，也带来了城市功能欠缺的问题。2009年国家批准上海建设“两个中心”，在全市“创新驱动、转型发展”的发展要求下，浦东新区也面临着二次创业的新机遇和新目标。在这一过程中，只有坚持以人为本、产城融合，努力实现由开发区向综合城区的转变，才能汇聚资源、吸引人才，开创新区二次创业的新路径。

3.2 发展机遇与诉求

3.2.1 现代服务业加速集聚

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近年来，浦东以服务经济为主的产业结构加快形成。在金融、航运、贸易中心功能建设不断取得新成效的同时，科技研发、信息通讯、会展旅游、文化创意等融合高端科技、充满活力和前景的新兴服务业正蓬勃发展。2011年全区新增新兴服务业企业数量达2720家，累计企业数逾1.3万家，年增幅超过26%。随着浦东产业园区从单纯的制造功能向商务、管理、研发等复合功能发展，从业人员结构也出现了由蓝领向白领的结构性转变，相应的产业配套服务需求越加复合化，需要安排一定的商业、文娱以及配套住宿，而目前的产业园区则较难满足这种新的需求，给公共中心的发展带来了机遇。

3.2.2 全市中心体系面临调整

2001年国务院批复的上海总体规划提出了“一主四副”的公共中心体系，符合上海城市空间由“单中心”向“多中心”转变的趋势，是上海突破单中心城市结构、完善空间布局、提升和整合城市中心结构、有效疏解城市中心功能的重要战略。但随着城市规模的不断扩大，近郊将成为上海未来发展的主战场，原规划的四个市级副中心的区位就显得过于集中，拓展空间和辐射范围也均有限，同时，伴随着世博园区、虹桥枢纽等地区的迅猛发展，全市公共中心体系必将面临新一轮的调整。

3.2.3 世博会、主题公园等发展大事件

浦东自身的一些发展大事件也给公共中心体系的重构带来了机遇。世博园区及其周边区域的开发建设，作为上海最重要的滨水地区之一、中心城区重要的战略储备用地，未来将融入黄浦江两岸服务经济的综合开发，成为全市新兴的核心发展区，带动城市功能布局的调整优化。迪士尼主题公园的落户将带来大量旅游人口、就业人口以及公共设施项目，加速上海国际旅游度假区的建设，带动所在地区以及周边的整体发展，促进土地价值的提高。此外，随着外高桥（图4）、金桥、张江等三大国家级开发区的产业转型升级，将会产生用地布局、配套服务、公共交通等一系列相应的调整，也都可能促成新的公共中心的形成。

3.2.4 统一南北片公共中心等级体系

从规划实际操作层面上来讲，南汇行政区域划入浦东后，南北两片总体规划在公共中心体系的确定上存在着较大的差异。《南汇区区域总体规划实施方案》（2008年）将原南汇区的公共中心等级体系分为“新城级公共服务中心、新城分区级公共服务中心、新城社区级公共服务中心；地区级城镇公共服务中心、一般城镇公共服务中心、依托轨道交通设施发展的公共服务中心、专业中心”。等级体系的不一致直接影响各个公共中心发展规模、服务人口、功能设置等。因此，为推进浦东的南北联动和协调发展，就亟需进行公共中心体系的统筹规划。

4 浦东新区公共中心体系的规划策略

在二次创业的新目标下，浦东新区的公共中心体系应当与“四个中心”核心功能区相匹配、与浦东长远的空间发展相适应，集中体现出新城区的国际品质。也就是说，公共中心体系将作为浦东新区完善城市功能、促进产城融合、提升城市综合竞争力的重要手段。

表1 浦东新区公共中心等级体系建议

4.1 完善等级体系，促进城乡统筹设立综合性片区中心

4.1.1 统一南北两片体系

统一浦南两片体系是两区合并后公共中心体系规划的首要任务。在符合全市要求的基础上，在原浦东新区公共中心等级的基础上加以调整，建立全市中央商务区、市级副中心专业中心、综合性片区中心、地区中心及新市镇中心的四级公共中心体系。不同等级的公共中心对应不同的功能定位、服务人口和建设规模（图5）。在表1的体系中，为体现全域城市化管理的思想，不再区分中心城内和中心城外两套体系，而在全区范围内统筹考虑公共中心的布局，并将新城中心纳入市级副中心及专业中心级别，将地区中心及新市镇中心归于同一级别。

同时，吸取花木行政文化中心的建设教训，并借鉴国内外的成功发展案例，也不再强分综合性公共中心和专业性公共中心。建立“市级副中心及专业中心”，强调公共中心一是以复合功能为基础，完善商业商务配套，二是要引导特色功能和职能的发展。

4.1.2 增加综合性片区中心

中心城区外是浦东新区发展较为滞后的地区。从已有的发展经验来看，仅通过新市镇中心来带动中心城外地区的发展，力度尚不够；同时，在浦南两区合并以后，南片地区的几个新市镇的发展条件大为改善、发展诉求也十分强烈。因此，为带动中心城外及南片地区的整体发展，促进城乡统筹，对应规划中的综合片区，提升惠南、曹路、周康等3个新市镇中心作为综合性片区中心。

综合性片区中心与其相邻层级公共中心的功能差别主要为：市级副中心及专业中心突出综合和专项服务，片区中心突出综合服务，一般不具备专业职能；地区中心及新市镇中心主要突出为居住生活服务，片区中心则兼顾生产和生活服务。因此，综合性片区中心是片区的综合服务中心，服务人口一般为50-80万。

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4.2 优化空间布局, 增加若干市级副中心及专业中心

4.2.1 高等级公共中心的布局原则

国际大都市的发展经验已经充分印证了公共中心对于城市结构和城市功能的重要作用。因此，对于浦东新区高等级公共中心的选址，首先要从宏观上考虑它和城市发展的关系。包括三方面的因素：（1）浦东作为上海的组成部分，公共中心体系应当符合全市“多心开敞”的发展格局；（2）选址应当具有优越的区位条件，要能够促进浦东本身“一轴三带”总体空间结构的形成；（3）选址所在的区域还应当具有核心的产业功能，要能够促进和引领浦东新区现代服务业的发展。

而在微观上，高等级公共中心的选址则应当充分考虑交通组织、人口规模、土地存量和现状发展等条件，以保证规划的可操作性。

在上述布局原则的指导下，在原有陆家嘴、花木、南汇新城等高等级公共中心的布局基础上，增加若干市级副中心及专业中心，以优化整体空间布局，改善浦东新区高等级公共中心数量不足、布局不均的现状。

4.2.2 促进产城融合，增加外高桥-金桥、张江公共中心

由开发区向综合城区转变是浦东二次创业的重要任务。同时，外高桥、金桥、张江三大国家级开发区随着浦东的持续开发以及城市建成区的不断外扩，由开发初期的外围远郊转变为中心城区的重要组成，相对区位的变化造成了产业成本的上升，制造业开始逐步外迁。在这种情况下，三大开发区必须通过转型谋求新的发展路径。其中，外高桥将向贸易转型，重点发展国际贸易和航运服务；金桥将向商务转型，建设生产性服务业高地；张江将向创新转型，形成创新企业孵化基地、龙头企业总部基地、文化及创意产业基地。

从实际发展来看，这种转型已在发生。以金桥为例，近年来吸引投资上升最快的是生产性服务业，下降较快的是家用电器等制造业，这些行业正通过技术和管理创新等方式进行转型调整，更加注重研发孵化和生产管理。从园区建设来看，目前Office Park已吸引了贝尔、西门子、华为、百思买、多美滋等诸多世界500强企业以及中国顶级公司争相入驻。

结合三大国家级开发区，增加外高桥、金桥、张江公共中心，它们将不同于传统的依托商业消费产生的公共中心，而是依托产业转型发展、具有持续内生动力的公共中心，将更加突出专业性的生产服务功能，进而带动生活配套等功能的综合发展。一方面，其建立将有利于完善产业园区的配套环境，改变其原有的地区形象，加速吸引和集聚各类高端人才，有力地推动其转型升级、促成产城融合，带动周边区域的整体发展。另一方面，从区位上来说，张江选点位于浦东东西发展轴上，该轴线是全市发展主轴的重要组成，外高桥、金桥选点位于浦东中部产业发展带上，该发展带集中体现了浦东的产业实力和研发创新能力，都将有力地促进浦东“一轴三带”总体空间结构的形成和地区现代服务业功能的塑造。

4.2.3 结合重大项目，增加世博园区、川沙—主题公园公共中心

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世博会的举办给上海和浦东的发展带来了新的契机，在很大程度上改善和提升了区域的功能结构、空间布局和地区形象。世博会后该地区及其周边地区将成为市级公共活动中心，具有会展旅游、金融贸易、文化创意等高端服务功能。它与陆家嘴地区将共同成为全市黄浦江沿岸中央商务带的两个核心区域（图6，图7）。

迪士尼主题公园的落户同样是浦东发展中的又一重大事件。总结世界上几个迪士尼公园的发展经验，它将加速周边的产业发展和各项设施建设，带来大量的就业人口。因此，考虑增加川沙—主题公园公共中心。一方面，其所处的区位条件有利于浦东东西发展轴线的形成，向西衔接张江公共中心，向东衔接浦东空港；另一方面，该地区将被打造成为世界顶级的国际旅游度假区，结合建设公共中心能够加快它和周边川沙等地区的整体发展。

4.3 提升功能定位, 完善职能组合, 倡导多元专业发展

4.3.1 在生活功能的基础上提升生产功能

现代服务业的迅猛发展，为城市发展带来了巨大的“乘数效应”，把商业服务、商务办公、金融贸易、咨询研发、法律会计、文化娱乐、信息通讯等多种功能集聚起来。

浦东是上海建设“四个中心”的核心功能区，公共中心是提升城市功能和城市竞争力的重要区域。因而，在安排浦东新区公共中心的功能构成时，必须在生活功能的基础上，强调生产功能的提升，充分发挥现代服务业的核心职能（表2）。

表2 浦东新区高等级公共中心功能提升策略

表3 浦东新区公共中心职能体系结构

4.3.2 由同一中心的自我完善转向多个中心的多元专业发展

多中心城市的发展实践表明，现代公共中心已不再局限于同一中心内部的自我完善，而是在城市甚至区域层面形成不同功能主导的特色和专业化中心。同时，不同主导功能的中心相互之间也形成多元协作的关系，构成完整的公共中心职能体系，共同发挥作用（表3）。

5 结语

随着全球化的不断深入，现代城市的竞争已日趋演变为对资本和人才的竞争。反应在对城市空间的发展要求上，即应具有相应的功能承载和环境魅力。浦东新区是上海建设国际化大都市的重要区域，在二次创业的过程中，必须转变发展思路，坚持以人为本，通过公共中心的建设和发展来完善城市功能、促进产城融合，塑造出宜居、活力的城市形象。从宏观层面提出了浦东新区公共中心体系的构建建议，其中，对于新增的几个公共中心以及综合性片区中心的设立，还需要在下一步的规划以及实施发展过程中进行深入的研究和不断的摸索，以期更好地推动新区的发展。

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