中国金融改革的制度保障体系构建

滑冬玲

【摘要】鉴于现阶段我国金融领域的法律制度尚不完善、产权不明确、信息披露制度不健全、该领域政府权责界定不清晰等问题，全面的金融改革具有一定的必然性。要减小金融改革可能带来的金融风险，提高金融改革的绩效，完善的制度体系是前提和保障。

【关键词】金融改革 法律制度 产权制度 信息披露制度

金融改革过程中制度体系构建的必然性分析

合理的制度体系能够减小金融改革中的金融风险。金融改革特别是金融资产价格市场化改革必然带来市场风险。在全面金融改革前，建立合理的制度，能够减小市场化风险。市场化的金融体系内在脆弱性的最主要原因是信息不对称。信息不对称会导致金融体系内的道德风险和逆向选择，还可能产生羊群效应，带来金融体系的不稳定。合理的制度，如法律制度、信息披露制度等都能有效地解决金融体系内的信息不对称问题，从而减小金融体系的内在脆弱性。

合理的制度能够促进金融深化。金融资产的价格—利率和汇率，是由在市场上交易的金融资产产权的数量和强度决定的，利率汇率决定体系不合理的实质是产权结构不合理。因而，金融压制下金融资产价格体系的种种扭曲，与产权制度不合理有很大关系：储蓄者的产权不明确或难以得到有效保护，储蓄者就没有存款的动力，可能导致社会储蓄和资金供给不足；金融机构的产权不明晰，金融机构没有动力和压力动员储蓄、合理投资，储蓄转化为投资的渠道就会不畅；借款人的产权缺乏保护，没有保证借款人按期还本付息的约束机制，就可能导致社会投资需求膨胀而投资效率低下；政府的权力缺乏法律约束、政府职能不明确，政府就可能滥用权力、干预经济运行，通过行政手段以低价格和直接信贷配给的方式，为与其有特殊关系的企业提供生产要素。

合理的制度安排有助于提高金融机构效率，促进储蓄向投资转化。合理的制度结构为金融市场上的资金供给者、需求者以及金融中介提供激励约束机制，有助于储蓄向投资转化。合理的产权制度能明确资金供给者对资金的获得、占有、控制、收益或任意处置等一系列权利，并对资金供给者的这些权利予以保护。这一方面确保了资金供给者在提供资金的使用权后，能得到相应的报酬—利息；另一方面为借款人按时偿还资金供给者的本金和利息提供了约束，一旦借款人违约，将会受到经济及法律的惩罚，高昂的懲罚成本抑制了借款人的违约意愿。资金供给者的权利得到有效保护有助于增加社会储蓄。

合理的制度安排有助于金融市场的发展。要使金融市场上金融产品丰富就必须有合理的制度安排：一方面，合理的制度安排保证了资金盈余单位贷出资金并获取收益的权利，赋予了资金盈余单位对其投资决策承担后果的责任；另一方面，合理的制度安排同样使资金赤字单位拥有了使用资金取得收益的权利，以及对资金的使用效率负责并按时足额偿还贷款的责任。合理的制度安排使资金盈余和赤字单位成为真正的自主经营、自负盈亏的理性经济主体，能够按意愿自由订立各种金融合同（金融工具），使这些金融契约得到有效保护，保证金融工具的履行；同样合理的制度安排使资金盈余和赤字单位为了实现收益最大化，积极地从事金融创新开发新的金融产品，实现金融产品的收益性、流动性和风险性的最优结合。

金融改革阻力的制度性分析

法律制度不完善。法律制度的不完善主要体现在四个方面。第一，《物权法》尚不完善。2007年10月1日实施的《物权法》仅仅构建起了产权制度的基本框架，缺乏明确和详细的规定，其效力和实施因此大打折扣。第二，产权交易法律法规不完善。2004年2月1日起正式实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》属于部门法规，法律效力层次较低并且没有明确指出依据的具体法律条款。第三，投资者保护法律制度不完善。2006年1月中国实施了新修订的《证券法》和《公司法》，但是，总体看，首先投资者保护法律体系对中介机构的约束不足，没有明确地规定中介机构侵害投资者权益应当承担的法律责任。其次，对投资者损失的民事补偿不足，中国证券交易的违法行为，是行政处罚在前、民事赔偿在后，如果违法者的资金不足，就可能会导致投资者的权益得不到充分的补偿。再次，中国的投资者保护法律体系不完善，中国的投资者保护法律体系欠缺《投资者权益保护法》、《国债法》、《期货法》、《投资银行法》、《投资顾问法》等重要组成部分。第四，法律执行质量不高。法律制度质量的高低不仅取决于书面法律制度的完善，也受到法律执行质量的影响，执法不力、执法不当、监督机制不完善都影响着法律的执行效力。

产权不清晰。银行和国有企业的产权不明确。尽管完成了股份制改造，中国的大型商业银行，包括中国建设银行、中国银行、中国农业银行、中国工商银行都是国家控股的银行，即由国务院委托国有资产管理委员会行使出资者权利，国家、国务院国有资源管理委员会、银行之间的责任划分仍不明晰。

信息披露制度不完善。中国现行信息披露制度的主要缺陷在于：首先，商业银行信息披露法的法律效力层次过低，真正对商业银行信息披露具有较强可操作性和指导性的是中国人民银行颁布的《商业银行信息披露暂行办法》以及其他部门规章，法律效力层次过低，其权威性和约束力不足。其次，上市公司信息披露法律制度不完善，《中华人民共和国证券法》等信息披露法律的某些条款可操作性较差，《证券法》、《上市公司信息披露管理办法》给予上市公司的信息披露期间过长、信息滞后，而且法律对信息披露违规者的惩罚不足，中国对信息披露违规者的处罚以行政处罚为主，行政处罚后再移送司法机关，罚金数额小而且刑期较短，而对受害者的民事赔偿也有可能因为违法者的财产不足而不到保障。

政府职能界定不清晰。在中国的现行法律中，《宪法》、《行政许可法》以及单项宏观调控法如《预算法》、《人民银行法》、《税收征管法》、《价格法》等都对政府在金融领域的职能和权限有所规定，但其对政府职能的界定在两个方面仍待完善：第一，《行政许可法》缺乏可操作性，《行政许可法》第十二条列出了可以设定行政许可的六种事项，这些事项涉及到国家安全、公共安全、经济宏观调控、公共资源配置、有限自然资源开发利用等诸多方面，但这些名词含义不明确，导致在实际操作中存在借用上述含糊概念滥用行政权力的问题。第二，尚未建立《宏观调控基本法》。中国目前有多个单项宏观调控法，但是尚欠缺一部有关宏观调控的总纲性、基础性的法律。

保障中国金融改革的制度体系构建策略

完善法律法规，提高执法质量。完善物权法。对《物权法》的内容进行细化，增强其可操作性，避免由于规定过于笼统导致法律效力低下；填补《物权法》中所有权取得中关于取得时效、添附等空白；在《物权法》中明确企业对其财产的所有权、投资人对企业的所有权，强化对投资者的保护。通过《物权法》强化对债务人和筹资者的约束，保护金融体系中的资金供给者，促进银行的稳健和金融市场的发展。建立产权交易的法律平台。首先，制定《产权转让法》，就产权转让的管理、产权转让的条件、转让双方的权利和义务、转让的程序、转让收入的管理和使用以及向外商出售国有产权等问题作出规定。其次，进一步明确非国有经济的企业并购行为的有关政策、法规，鼓励某些产业的非国有经济与国有经济之间、非国有经济之间的企业并购行为。最后，建立有效的产权交易协调指导监管机制。

建立完善投资者保护法律体系。构建保护法律体系，制定统一的《投资者保护法》，并针对不同的投资对象制定《国债法》、《期货法》、《证券交易法》、《投资银行法》、《投资顾问法》等法律。

提高执法质量。第一，提高执法者素质、对执法者给予有效的监督，对执法人员进行严格的筛选、定期培训。建立完善的执法监管体制，设立专门的对国务院直接负责的独立的监管机构，对执法者的行为进行监督。第二，完善法律执行程序，重建经济审判庭，专司经济纠纷审判，建立专门适用于经济法诉讼的诉讼制度和程序，保障经济法的有效实施。第三，强化对執法机关的法律约束，完善行政法、行政诉讼法、行政复议法、行政监察发等行政法案，强化对执法机关的约束，修订刑事诉讼法，细化检察机关、公安局和法院的相互制约和监督的相关规定，强化检察机关的法律监督职能。

健全信息披露的法律体系。第一，加强信息披露的时效性，修订《中华人民共和国证券法》、《上市公司信息披露管理办法》、《商业银行信息披露暂行办法》中有关信息披露时间间隔的规定，缩短信息披露时间。第二，适当提高上市商业银行信息披露立法层级，以法律或者行政法规的形式明确商业银行特别是上市商业银行信息披露的基本内容。第三，完善信息披露的民事和刑事责任，增加对信息披露违法者的罚款，完善信息披露的刑事责任，并且坚持民事赔偿优先的原则。

依法行政、提高行政效率。第一，完善《行政许可法》，制定行政许可法的实施细则，对“国家安全”、“公共安全”、“经济宏观调控”、“公共资源配置”、“有限自然资源开发利用”所涉及的事项进行明确和细化，增强行政许可法的可操作性。第二，制定《宏观调控法》，对宏观调控的主体、宏观调控的方式、程序、宏观调控的手段进行明确的规定，避免政府直接干预市场。

（作者为天津师范大学副教授；本文为天津师范大学引进人才基金项目“金融发展中制度变量衡量指标体系构建”研究部分成果，课题编号为：5RW095）