论参与式民主理论发展及其意义

赵小静

摘 要：参与式民主理论在当下的社会治理中有着极为重要的价值，为公众参与社会治理提供理论依据。参与式民主在西方社会有着很深厚的历史渊源，但在我国的法治发展中，还需要不断深化其对法律制度以及社会实践的影响。对参与式民主的追根溯源有利于我国对该理论的理解和发展，更能直接作用于我国环境保护、程序性法律的完善，保障公民的知情权、参与权。

关键词：参与式民主；法律制度；参与权

一、民主与参与的源起和发展

（一）西方民主理论的起源及演进

西方民主理论的起源大可追溯到雅典城邦，公元前5世纪的雅典城邦建立了公民参与政治决策的“公民大会制度”，虽然言为公民大会，实际上许多自然人被排除出局，大会也不避免的沦为少数人的暴政。随后罗马帝国继承雅典城邦的民主政治模式，但是罗马时代的思想家、法学家在前者的基础上开创了较为民主的多数人的参与政策，罗马公民都享有参与政治的权利。从罗马帝国时代到西方二战复兴之前的朝代更替大都以封建制为政治制度，故无所谓的民主而言。近三百年左右，西方民主政治制度进行了种种变革，公民的政治参与权相继扩大，卢梭的君主授权理论得到主张，公民的选举权得到有效保障。以美国为首的西方民主政治代表性国家在民主理论的发展中做出了卓越贡献，其中的功绩莫不过政治学学者专家的呕心沥血。现今西方民主理论大致分为两种观点：一种是精英主义的自由主义民主，另一种是公民参与式的参与式民主。自经济全球化以来，西方国家的民主政治理论也相应的在全球蔓延开来，并对第三世界的发展中国家产生深刻的影响。

（二）民主与参与的联系

自人类社会产生“民主”这一概念，争论从未停歇过。民主是一种理想的政治模式，而参与是民主的表现形式。这是许多研究民主理论的学者都主张的说法，人民主权必然意味着其参与到政治治理中。卢梭最早在《契约论》中论述国家和人民的关系，他所主张的共和制度中就强调了政府的权力实际来源于公民的授权，公民虽授权国家政权管理经营自己的部分权力，但其参与政治的权利并不必然消失。民主模式大致划分为三种制度：一是由公民投票选举得出的人民代表参与国家事务的决策的代议民主制；二是由国家行政机关直接管理国家、社会公共事务的行政集权民主制；三是当今备受热议的由公民参与政治事务以及社会生活事务的参与式民主制。民主模式由最初的代议民主制到行政集权民主制，很大程度上是由于社会管理事项的增多以及经济职能的增多决定的。笔者并不否定行政集权所带来的公共管理的效率优势，但是其设立的本质不符合民主的内涵。在世界经济不断发展的同时，公民的教育程度也相应提高，公民的参政能力不断增强，其在看到社会层出不穷的公共问题时参政要求与行政集权的矛盾就会日益尖锐。①因此，第三种参与式民主才得到众多学者和行政专家的支持。民主不可脱离公众参与的概念存在，否则民主将沦为“乌托邦式”理论。

二、参与式民主理论本质与演进

二战之后，西方当代民主政治建设出现了迫切需要解决的理论困境，那就是：如何克服行政集权制民主所导致的人民主权的实际虚化，以及因集权引发的公民对民主的愤懑和不满。围绕这一问题，当代分析主义民主提出两种方式：第一，从考察政治实践入手（经验主义路径）这会使人们根据制度和程序界定民主；第二，从表达民主的理想（理想主义途径）这会使人们思考民主的实际含义是什么。②参与式民主从民主本质出发回答了西方民主理论的困境，主张在代议制的基础上完善公众参与社会生活的渠道，其力图主张政府与公众的界限的重合点，认为国家应当完善公众参与途径。

最早提及公民积极参与权的是20世纪早期的英国学者柯尔，道格拉斯·柯尔主张公民具有政治参与权以外的社会生活中涉及的广泛的参与权。而参与式民主理论正式形成归功于《参与和民主理论》的作者佩特曼，我国自2006年后有许多学者参看了佩特曼的著作，并对其主张的教育功能进行辨析。之后，学者麦克弗森在其基础上从与自由主义民主与参与式民主的区别角度对参与式民主理论进行扩充。参与式民主理论的发展并非一帆风顺，90年代在美国甚至出现无人问津的情况，但民主自是不能离开公民参与的，参与式民主理论只能是循着历史文脉向前而行。学者们对参与式民主的定义众说纷纭，笔者认为参与式民主就是指公民参与国家公共管理，并非紧紧限于代议民主中的选举权。参与式民主理论在中国本土化的时间较短，其先进性不得怀疑，但必须将之中国国情化，以适应本土发展。

三、我国参与式民主的方式及现实意义

参与式民主自20世纪80年代以来备受热议，不仅仅因为其所带来的理论创新，也在于其在实践中存在的操作难、无参考和依据等问题。雅典和古罗马时代的参与式民主实例带给后人的不只是积极的制度建设问题，也让研究参与式民主理论的学者警惕“多数人的暴政”。参与式民主自90年代进入中国民主政治的视野，备受争议，理论上普遍认同参与式民主对中国民主政治制度的补充。我国参与式民主的方式同西方一些国家相同，即站在现有的国家民主政治制度代议制的基础上推行基层民主参与政策。我国自建国以来一直秉承“人民当家做主”的政治理念，从人民公社制度到村民委员会制度到现今的代议制为主的村民委员会制度，都体现国家在政治领域内对人民参与权的保障。然而，现今政府也面临西方国家的困境，社会实务中新生的经济、文化、科技事务呈喷张的态势，使得中央和地方政府高度集权，公民的参与权被压缩到很小的范围。参与式理论在解决中国式集权导致公民权虚化的问题时也发挥了其在西方社会领域的效用。“网络问政”、“立法意见征集”、“环境影响评价以及城乡规划中的各种模式的听证”都是参与权在社会管理中的体现。

政治制度与法律制度主要是目的和手段的关系，政治制度大都以原则或者指导思想的方式映射于法律制度。我国《宪法》第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”并且“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此条作为总则的第二条内容，导出人民的权力至上以及其参与权的来源。参与式民主制度不仅作为宪法的原则性制度，对行政法及相关立法也有影响。行政法虽然没有明确规定参与原则，但是行政法领域的专家、学者默认其作为行政法领域程序合法原则的应有条款，并且在相关的行政法规中涉及程序问题的均有所考量。我国第十二次全国人大常委会第八次会议于2014年4月25日通过的新《环境保护法》中专章规定公民的知情权和参与权，并且要求建立区域行政问责制度，监督政府机关信息公开和公众参与的执行。我国现行新法都在逐步完善公众参与制度，不得不说，这是我国参与式民主结合国内具体国情的良好发展模式。

四、结语

当下，环境性群体事件以及相关的群体性极端事件都迫使党及政府正视公民参与权的保障问题，而参与式民主的治理理念作为理论指导为解决中国社会矛盾提供了良性路径，但是实际操作仍需要结合中国特殊国情予以细化，但至少中国未来参与路径需要在合理的民主模式下运行，避免理论缺失，权利保障被虚化。（作者单位：中国石油大学（华东））

注释：

① 曹沛霖、徐宗士主编：《比较政府体制》，复旦大学出版社，1993年出版，第2页。

② 董石桃：《公众参与和民主发展—当代西方参与式民主理论研究》，浙江大学博士生毕业论文，2011年3月21日。