农村环境监管亟需政府出手

徐瑾+王睿

【摘要】环境资源的公共性决定了政府在农村环境监管中必须起主导作用，完善农村地区政府环境监管法律责任将对农村生态环境保护起到决定性的作用。可以通过建立科学生态的政府评价体系，落实村民环境参与权，完善追究政府农村环境监管法律责任的机制，强化农村环境监管政府法律责任。

【关键词】农村环境监管 政府法律责任 参与权

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

在我国农村环境保护中，农民、乡镇经济组织、政府三者都起到非常重要的作用，但是由于政府地位的特殊性，其所起作用更为突出。导致农村环境问题的原因很多，比如立法不完善、执法不力、环保意识薄弱等，但是政府环境监管法律责任不完善是其中非常重要的原因之一。

突出政府在农村环保中的主导地位

乡镇经济组织与村民保护环境意识先天不足。乡镇经济组织作为理性的经济人，以最低的经营成本获取最大的利润是其终极目标，环保义务是法律强加给经济组织的义务，而其本身没有内在保护环境的动因。

村民既是农村生态环境的保护者和利用者，又是农村生态环境的破坏者和受害者。村民的环境权在我国立法上缺乏特别保护，对经济组织的污染行为与政府机关环境执法不作为，往往因为没有合理的渠道去维权，只能默默忍受。

乡镇经济组织与村民由于存在当前自身无法克服的局限性，无法充当农村环保的主导。而政府拥有法律赋予的公共资源有效配置的公共权力，并且掌握了农村环保所必需的各种物质与人员条件，加上政府的天职就是维护公共利益，这恰恰与环境利益的公共性相一致，所以政府担任农村环境保护中的主导是必然的选择。

强化政府农村环境监管法律责任的合理性

环境资源的公共性是强化政府农村环境监管法律责任的基础。首先，在农村环境资源的保护与生产的过程中，商业生产者追求利益最大化的本质，可能使其有搭顺风车的不良动机，而消费者对生态环境的真实偏好可能在短期内无法表达。由于消费和收益的非排他性，私人企业将无法实现排他性的收益，从而不会主动从事改善环境的行为。因此，环境资源这样的公共物品是不适合由私人主体去生产和供给的，这时就需要代表公共利益的公共部门进行市场干预，比如由政府提供生态补偿等方式强化政府职责。其次，由政府等公共部门提供生态环境产品时，个体表达偏好的方式一般通过投票的方式来表达，这一方式也存在着明显的缺陷。所以需要用立法的方式，规范政府的环境法律责任，防止政府滥用职权。

政府职责的公共性是强化政府农村环境监管法律责任的必然。出现环境问题，一般是由于部分私人主体为了追求自身的利益而对环境进行破坏；或是政府公共决策失误破坏生态平衡。前者是市场失灵导致，后者为政府失灵导致。前者是个人对集体的损害，后者是政府代表集体对集体的损害，无论何种损害，最终都会对公共利益造成重大损害。

导致政府在农村环境监管中法律责任不完善的因素

个别地方官员片面追求经济增长指标，忽略环境保护。当前，我国经济下行压力比较大，个别政府为了完成经济增长指标，缓解就业压力，保证地方政府财政收入稳步上涨，主动向一些重污染企业进行招商引资。这些企业往往成为当地财政收入的重要保证，所以地方政府往往对这种企业导致的环境污染采取放任的态度，对于群众举报也基本是敷衍了事。某些地方大型乡镇企业导致的污染甚至引发了群体性事件，个别地方政府甚至充当污染企业的保护伞，除非导致严重后果无法收场，才会被动应对。个别地方政府对待生态环境的这种态度，加速恶化了我国农村地区本身就无比脆弱的生态环境。

环境监管政府法律责任立法不完善。近些年来我国出台了以环境保护法为主的大量环保性的法律与法规，但其对于法律责任的立法主要集中在污染者，而对政府监管法律责任的立法大多比较抽象，规定不够具体明确，实施起来有困难。现行环保领域的法律对农村环境政府监管法律责任规定得不具体、不完善，直接导致我国政府对国家环保政策执行不到位，这样必然导致我国农村环境不断恶化。

城乡环境二元制保护机制。我国政府对于环境保护长期存在重城市、轻农村的二元制保护机制，对城市与农村环境进行分而治之的策略，这种以城市为中心的环保理念，使我国的城乡差距不断拉大。目前，我国城市的发展在很大程度上是以牺牲农村为代价，比如很多重污染企业被城市驱逐，转移到农村。这种城乡二元制的环保模式逐渐形成了政府重城市环保监管责任，轻农村环保监管责任的理念。

农村环境行政执法不到位。农村环境执法不到位是导致农村环境问题的一个关键原因。根据笔者的乡间调查分析，由于环境执法不到位导致的农村环境污染问题几乎占到农村环境污染总量的一半以上。导致农村环境行政执法不到位主要有以下原因：首先，农村环境执法队伍非常薄弱，目前农村环保基本是缺人、缺钱、缺设备。农村环保现状基本是无人管、无力管。其次，我国对农村环境监测投入不足。我国目前政府对环境的监测主要在城市，对农村的环境监测投入非常有限，所有政府无法及时掌握农村的污染现状。再次，政府环境执法权出自多个部门，权力互相交错，错综复杂，极不协调。

完善政府在农村环境监管中法律责任的路徑

建立科学生态的政府评价体系。各级人民政府要树立科学的发展观念，把追求绿色GDP作为最重要的追求目标。一方面，制定非常具体而明确的各种环保指标，作为政府政绩的重要考核指标。另一方面，环保指标由独立于政府之外的专业的环境监测机构进行评价，保证监测过程独立、客观、公正。并且政府内部应当出台非常具体、便于操作的处罚措施，使政府工作人员环境监控行政责任可以精准地落到实处。

落实村民环境参与权。公民环境参与权是公民监督与制约国家环境管理权的重要权利。作为环境权主体的公民，有权自始至终参与到国家环境监督和管理的过程中。但是我国公民的环境参与权没有得到法律应有的保护，对村民的环境参与权的法律保护更是几乎处于空白状态。保护村民环境参与权，建立并完善政府环境监测信息公开制度，建立环境信息公众交流平台。鼓励与引导环境公益性组织健康发展，公民可以要求环境公益性组织，或者由该组织自己启动针对政府的环境监管中不作为、乱作为等违法性行为的行政复议或行政公益诉讼制度。

完善追究政府农村环境监管法律责任的机制。一是在立法中完善政府环境责任。应在宪法中明确规定政府是承担环境法律责任的主要主体之一。完善环境保护法中对政府责任的规定。另外，还应完善环境单行法及地方性法规、规章的相关规定。二是科学合理设置环保执法机构。加快政府各机关环境职权职责法治化。建立专门的政府环境职权协调机构。并将各地区之间的协调机制制度化。各个地区之间只有协调共管才能解决环境问题。协调制度规范化可以使这种跨地区的环境污染依照法律与制度进行合理解决。三是完善政府农村环境监管问责制。完善立法机关对行政机关的环境问责制。完善司法机关对行政机关的环境问责制。加强司法机关对行政机关环境责任的监督与问责。司法机关问责制有强大的国家机器作为后盾，如果使用得当，政府环境监督责任法治化将取得实质性的进展。

（作者单位分别为江西农业大学人文与公共管理学院；江西财经大学软件与通信工程学院）

【注：本文为江西省高校人文社会科学研究项目“我国农村环境执法问题研究”（项目编号：FX1311）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①张建伟：《完善政府环境责任问责机制的若干思考》，《环境保护》，2008年第12期。

责编/贾娜 美编/于珊