我国民事执行检察监督制度之完善

唐再明

(湘潭大学法学院，湖南湘潭411100)

我国民事执行检察监督制度之完善

唐再明

(湘潭大学法学院，湖南湘潭411100)

民事执行工作的好坏，关系到司法公平正义价值的落实，和谐法治社会的构建。但民事执行工作一直是法院工作的难点。要克服民事执行混乱、监督不力的现状，创建完善的民事执行检察监督制度是关键。据此，需对民事执行检察监督的具体工作部门及其责任机制、监督范围与对象、程序、保障机制等方面加以完善。

民事执行;检察监督;完善建议

民事执行程序作为民事司法活动的最后一个环节，是民众诉求利益的最终归宿与落脚点，司法公正通过执行程序得以彰显。因此，民事执行工作的好坏直接关系到民众对司法的信任，而公众的信任是法治的基础，即要树立司法权威，民事执行程序是关键。但执行权作为一种公权力如不加以制约，其必然会朝着滥权的方向发展。近年来不断出现的“执行难、执行乱”现象，固然是多方因素造成的，但监督的失控是其中最主要的原因。我国对民事执行的监督主要来自人大、政党、检察院、社会媒体等。但检察院作为国家的专业法律监督机关，是最能体现权力制衡理论，保障民众司法诉求利益的，而检察院对于民事执行工作的监督一直受困于“于法无据”的尴尬。2011年10月24日全国人大常委审议的《民事诉讼法》修正案草案对民事执行检察监督加以规定，一定程度上填补了民事执行检察监督的法律空白。但是，草案对执行检察监督的规定过于笼统，对检察机关监督具体部门及相关人员的责任、监督范围、程序等方面未作进一步具体规定，检察监督难以落到实处，不利于形成全国统一的执行工作机制，民事执行检察监督权仍存在多方面的问题。

1. 民事执行检察监督的现状

作为国家专业的法律监督机关，检察院对执行工作的监督应是最有力、最有效的方式，因其不仅能维护当事人及相关执行参与人的合法权益，也是对法院执行工作的支持。但执行监督立法上的不足，导致司法缺乏具体的可操作性。法院对民事执行监督缺少积极配合，各地检察院也都各寻“出路”，无法形成统一有效的制度模式。

1.1 法院整体对民事执行检察监督持排斥态度

最高人民法院曾多次以司法解释的形式排斥检察机关的执行监督，认为执行权是法院审判权的自然延伸，执行是法院内部事物，从法院整体利益出发也不愿处处“受制于”检察机关。如1995年、1998年和2000年最高人民法院分别通过批复的形式否定了人民检察院对民事执行裁定、诉前保全裁定抗诉及对暂缓执行建议的合法性。虽然，近年来为了规范民事执行工作，最高人民法院相继出台了一系列司法解释，但这些内部监督规定，对民事执行工作中存在的问题“治标不治本”。面对执行工作的重重困境及越来越突出的执行腐败问题，法院在执行工作上的态度也有所转变。最高人民法院某位领导曾在全国法院执行理论研讨会上指出:关于检察机关的法律监督问题，理论上要进行深入研究，实践中应不断完善。对于维护人民群众的合法权益，维护法院判决的权威方面，检察机关同志的认识态度是非常高的。对于已经发生法律效力的裁判文书，检察机关会很慎重地提出抗诉。我们人民法院则也应该尊重检察机关的法律监督。对于强制执行裁定，虽然检察机关无权抗诉，但是如果检察机关对强制执行过程中的生效法律文书提出检察建议，执行法院应当认真对待!从此处不难看出，法院主动接受检察院的监督仍是以内部利益最大化为前提的。

1.2 实践中各地执行检察监督方式各异，缺乏科学统一的执行模式

实践中检察院从未放弃过对执行监督方式的探索，各地运用监督方式主要有:一是“要求法院提供书面执行情况说明”的广东番禹模式，即法院以书面形式向同级人民检察院说明执行情况，检察官据此分析执行依据、判断执行工作的合法、合理。二是“以权力机关为主导、地方法规为框架、检察机关为主体”的深圳模式，即由深圳市人大颁布具体的民事执行法律，规定执行机制、期限、方式和责任追究形式等。三是大规模综合性的广东省模式。2008年7月，广东省在全省下发了《关于对民事行政执行活动实施法律监督的指导意见》，对民事执行检察监督权进行全省范围内的引导。其中主要的监督方式有检察建议、现场监督、纠错监督意见、事前关注等。四是“检察室常驻法院执行局、监督执行局日常工作”的青岛模式。另外，抗诉、暂缓执行建议、查处职务违法犯罪、执行阶段提起公益诉讼等，也被运用于实践中。

上述执行监督方式是检察院从各地实践出发，在现有法律框架下积极探索的成果，在一定程序上保障了执行工作的合法有序进行，节约了司法资源，提高了司法效率，维护了司法的公正权威。但不具有全国性的推广意义，如深圳模式，操作规范过于细化，增加了检法两家的工作量，且对执行监督人员的素质要求过高，对于经济文化不发达的地区不具有借鉴意义。

2. 造成民事执行检察监督困境的原因

笔者认为造成上述检法两家不能形成统一的配合协调机制，各地执行混乱，无法建立全国范围内科学有效的执行监督模式的原因主要有两点。

2.1 立法规定上的过于笼统，导致实践缺乏统一的指导依据

虽然，我国《宪法》第129条，《人民检察院组织法》第1条对人民检察院的法律监督权作出了规定;《法院组织法》第 12条和第 14条，《人民检察院组织法》第17条和第18条也都对检察院的抗诉权作出了规定，但这些都只是对检察院执行监督权宽泛层面的规定，并不具有实践的指导意义。此次民诉修正案草案第 1条将原民诉法第14条中的“民事审判”改为“民事诉讼”意味着立法对检察监督权在民事执行领域的确认，但遗憾的是，草案在第49条、21条及23条加大了法院对执行工作的权力，却没有对执行监督的具体部门、范围、对象、方式、程序等方面作进一步明确的规定。缺乏具体操作性立法规定，将造成在执行工作中法院表面“放权”实际敷衍，检察院处处受阻的被动局面，最终有损司法和谐，不利于执行程序的良好运行。

2.2 司法上，检察院“重刑轻民”的工作习惯是民事执行监督工作的又一障碍

检察院作为公共利益的代表，其工作重点多放在刑事“公诉权”及相关职务犯罪的侦查权上。虽然近年来，检察院在民事执行程序上也作了不少努力，但因执行检察监督理论研究的相对薄弱，各地检察院对民事执行监督工作，缺乏科学合理的理论指导。在检察系统内部也缺乏统一的执行监督标准与执行机制规范，如执行监督人员的配置、工作方式等。另外，公众法治维权意识的先天不足，使执行检察监督缺少社会民众基础。在中国几千年来的封建专制传统中，审判官集侦查、起诉、审判、执行于一体，这种大包大揽的法官权威思想在老百姓心中根深蒂固，对现代法治下的检察院职能认识不多，当自身权利被权力侵犯时，缺少转求权力制约的意识。

3. 民事执行检察监督制度完善的建议

鉴于民事执行的复杂和目前我国民事执行活动的混乱状态，有必要单独制定民事执行法，对民事执行监督权作进一步详尽、明确的规定。如，最高人民法院和最高人民检察院可依据此次民诉修正案草案第1条的规定，联合出台关于民事执行监督的具体、可实践性的司法解释。另外，我们还可借鉴国际社会在执行立法上的经验。英国在 1884年就制定了《执行法令》，又于1980年颁布了《对执行(判定价额)命令实施的措施法令》。《美国法律大全》在规定证据、审理、法院组织与权限的同时，也专门规定了强制执行。日本于1979年修订《民事诉讼法》时，也单独制定了《民事执行法》。奥地利、俄罗斯也都有自己的《强制执行法》。为规范纷繁的民事执行工作，建议在第三编“执行程序”中专门设立“民事执行检察监督程序”一章，对民事执行检察监督作出具体规定。在《民事诉讼法》修改或《强制执行法》中专设检察机关执行监督一章，明确检察机关执行监督的范围、主要内容、方式等。

3.1 明确民事执行检察监督具体工作部门与责任机制

构建执行监督权的目的是为了保障民事执行工作的顺利进行，创造和谐高效的法制环境。但监督权也是一种公权力，有权力必有权力制约。若不对检察人员的执行监督权加以规范，在利益欲望的驱动下，必将带来权力行使的漫无边际，致使“监督不受监督”，最终背离执行监督权创设的初衷。因此，在民事执行检察监督制度的构建上首先应做到，明确监督的具体工作部门，并规范其工作人员的具体权利、责任、监督权的行使方式、范围等。只有做到主、权、责一体，才能使民事执行人员更好地站在国家法治、公共利益的立场上，尊重事实和法律秉公执法，避免偏私。笔者建议在检察机关内部创设专属的民事执行部门的同时，对执行人员在从业要求、职业素养、业绩考核等方面作出详细具体的规定，建立完善的责任追究机制。如，对执行工作人员实行定期的职业培训，提高其专业素养水平;建立领导或小组负责制，实行业绩定期考察;开设执行监督工作情况公布栏，实现监督的公开透明;规范与法院相关部门的工作衔接机制等。

3.2 规定民事执行检察监督范围与对象

对民事执行监督的范围存在“全面监督”和“有限监督”两种主张。全面监督说认为执行检察监督应贯穿于民事执行活动的全过程，即包括民事执行裁判行为与民事执行实施行为。有限监督说认为检察机关只能对民事执行实施行为实行监督。笔者赞同第二种观点。当一个社会选择法治，就是选择对司法、对法官的信任，对权力过多的制约未必是防止权力滥用的最好方式，当监督的法眼如影随形，法院与法官的权威便成了空中楼阁。而适度的信任与放权，不仅能促进自律，还能减少司法资源的浪费。

民事执行检察监督权固然是为了利用权力约束权力达到权力制衡，但民事执行工作中经常存在因法院系统外的原因，导致执行工作难以进行的“执行难”问题。当法院的执行裁定和执行行为正确，但被执行人不服时，检察院应做好法院、执行人与被执行人三方的协调工作，真正实现民事执行的和谐顺畅。另外，出于检察院的中立因素考虑，民事执行监督的对象除了法官执行人员外，还应包括当事人等其他执行程序参与人。

3.3 规范民事执行检察监督启动程序

虽然执行权作为一种公权力存在，但民事执行程序仍归属于民事诉讼活动的大体系中，也就是说，我们应最大程度地实现对公民权益的保障，尊重当事人的处分权。“执行主要涉及平等民事主体之间的财产权利与人身权利，属当事人意思自治的范围，受当事人处公权支配”，因此，除了严重影响到国家、社会公共利益的情况，检察院可依职权主动进行监督外，执行监督权的启动应以当事人的申诉、控告为前提。即民事执行程序的启动应以当事人主动为原则，检察院依职权为例外。如，我们可以规定检察院依职权主动进行监督的特别情形:第一，由于客观原因，当事人及其法定代理人不能或者难以自己行使救济权利，而没有向检察院提出申诉的;第二，人民法院的执行人员，在执行该案时因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪行为的有罪判决生效，可能导致执行错误，而当事人又没有提出申请的;第三，法院据以执行的执行根据尚未生效或者依法失去效力的。也可根据不同的执行监督方式采取不同的程序启动模式。

3.4 统一民事执行检察监督方式

我国实践中存在的执行监督方式主要有:检察建议、纠正违法通知书、现场监督、抗诉、暂缓执行建议、专业执行室的常态监督、查办执行人员职务犯罪行为等。上述监督方式各有弊端:在纠正违法通知书的情况下，检察院是通过事后监督发现严重的违法执行行为，向法院发出纠错意见书。而此处“严重”的范围难以界定，这种监督方式难以落到实处。而现场监督的模式，会使检察院显得过于强势，且执行人员难以把握权限行使的度，易引起检法两家的摩擦，无法形成两家的协调配合机制。执行抗诉是否必然引起再审，法律没有明确规定，若法院因抗诉启动再审，将打破诉权平等的民事诉讼原则，且检察院在执行再审中审判监督权和抗诉权的冲突有违“审控分离原则”。常驻检察办公室制度成本较高，存在法检两家工作衔接、人员缺编、办公经费及工作环境的管理等问题。

从上述各执行检察监督方式的利弊来看，笔者认为应注重对书面检察监督方式的探索。因其可以克服检察监督办案经费紧缺、人员缺编、法律专业素养不高、法检两家职权摩擦等方面的问题。但与此同时应完善立法保障，如规定法院对检察院建议的回复期限，法官对检察院的纠正违法意见通知书必须予以答复，对执行人员的一般违法行为规定行政制载措施，当执行不当触犯刑法时交由侦查部门处理。

3.5 创设民事执行检察监督保障机制

对于民事执行检察监督工作，应建立一定的机制保障并给予执行人员一定的权力，以便执行工作的顺利进行。一是执行息诉工作制的建立。对于法院的执行程序合法合理，但当事人不服时，检察机关应做好说服解释工作，必要时和法院执行庭建立联合息诉机制，共同做好执行案件的息诉工作。二是检察院、法院及其他相关工作部门相互配合，定期沟通联系的机制。法院定期向检察院汇报执行情况，检法两家定期举行工作会谈，特别是对一些疑难复杂案件的及时交流研究。在执行实施活动中当遇到阻力较大的案件，而单凭司法之力执行难以进行时，可借助社会或政府相关部门的力量。三是检察监督人员的调查取证权。检察院对法院执行活动实行监督的过程，大多数情况下依赖于法院提供材料，但当法院在案卷中故意回避违法情节时，需赋予检察监督人员向当事人、利害关系人等其他执行参与人进行调查取证的权力，并规定相应人员协助的义务。四是检察执行人员的阅卷权、法院对执行工作汇报不及时、不充分时的纠问权、必要时在刑事强制措施之外对违法执行人员采取行政强制措施的权力等。

［1］ 沈德咏.强制执行法起草与论证(第一册)［M］.北京:中国法制出版社，2002.

［2］ 郭佳.我国民事执行检察监督制度的建构［J］.山西政法管理干部学院学报，2011，(1).

［3］ 刘晓.民事执行检察监督制度研究［D］.北京:中国政法大学，2010.

［4］ 何学忠.论检察机关对法院民事执行工作的监督［D］.上海:复旦大学，2008.

［5］ 刘海燕.论民事执行检察监督［D］.苏州:苏州大学，2010.

(责任编辑 孔占奎)

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1008－7257(2012)02－0112－03

2012－03－01

唐再明(1983－)，女，湖南岳阳人，湘潭大学法学院2010级法律硕士(法学)，刑法学方向硕士研究生。