我国法治建设进程中的问题及其出路——由乌坎村事件引发的思考

陈协平

（金陵科技学院人文学院，江苏南京210038）

法治是人类政治文明发展到一定历史阶段的标志，代表一个国家文明发展的程度。自新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国的法治建设不断得以建立和完善，尤其是1997年党的十五大上，正式把 “依法治国”确立为具有全局性和长期性的治国方略之后，我国的法治建设进程已向前推进了一大步，取得了巨大成就，但目前我国的法治建设尚落后于现实需求。

一、我国法治建设现状

1997年，江泽民在党的十五大报告中，明确将依法治国作为我国治理国家的基本方略，使得我国的法治化进程实现了从以法治国到依法治国的根本性转变。我国宪法为实现依法治国提供了宪政基础。目前，虽然这一基础未变，但与改革之初相比，我国的社会结构已发生了深刻变化，出现了社会利益分化和利益博弈新格局，［1］法律在社会事物管理中的作用和调整对象发生了变化。在依法治国方略提出之前，我国的法治建设着重于以法治国，用法律来约束和管理社会，以达到治理国家的目的。而在依法治国方略中，则转向强调国家的各项工作都要依法进行，政府在法律的框架内行使管理国家事务、经济文化事业、社会事务的权力。各级政府部门就成为法律约束的主要对象之一。2007 年12 月26 日，胡锦涛总书记在全国政法工作会议上正式提出 “三个至上”的重要观点，从本质上对我国法治建设提出了具体要求。

在依法治国方略的指引下，我国的法治建设取得了长足的进步。但各级政府部门在职能的转变上，统的过多过死等现象一时还难以完全消除。人们还习惯的把希望寄托在政府的身上，专注于政府的作用。近年来，人民和社会的推动作用在我国法治进程中也逐渐凸显出来。发生在广东的乌坎村事件即为其中的典型。

广东汕尾市乌坎村村委会在居民不知情的情况下将213.3公顷的集体土地出卖，卖地款除每户补助500元外，其余被私吞，激起了当地民众的反抗。2011 年9 月起，当地居民多次上访，这期间仅存的一块土地又被卖出，引发了游行示威，最终酿成骚乱事件。［2］在这一事件中，村民的做法有游行请愿、封堵公路、围攻派出所与市政府，投掷石块和推翻警车等行为。地方政府则出动武警特警进驻当地，以武力驱散集会的市民，对乌坎村实行封锁措施 （封村、断水、断电、断粮、断网、监控电话和手机等）应对。上述行为表明，无论是当地村民，还是地方政府，最初在问题的解决上，都选择了法律之外的途径。2012年2月1日，乌坎村依法自发组织举行了村民选举委员会推选大会，产生了村民选举委员会，并在此基础上，推选出村民代表和村委会成员，使问题的最终解决回归到法律的框架内。

从乌坎村事件可以看出目前我国法治建设的进程陷入了一种困境之中。具体表现在乌坎村民众和地方政府的行动中：（1）虽然乌坎村民众一开始采取的是上访的做法，但在随后上访的过程中，便发生了一系列过激的行为。他们的行为在合法与违法之间。（2）地方政府的上述做法也同样值得商榷，明显违背依法治理地方事务的初衷，事实上也激化了矛盾。乌坎村事件最终依法解决，让我们看到民众的法治意识的不断觉醒，地方政府部门依法行使职权也不断变得明朗。从乌坎村民众的角度看，乌坎村组织举行了村民选举委员会推选大会，产生出村民代表和村委会成员，完全是依法行事。地方政府后来以最大的努力、诚意解决村民的合理诉求，恢复了当地法律秩序和社会管理秩序，使乌坎村事件回归到法律解决的轨道。事件最终依法解决为今后实现乌坎村的和谐、稳定、繁荣奠定了基础。

二、我国法治建设进程中存在的问题及其成因分析

近年来，类似乌坎村事件的群体性事件频发，我国的法治建设进程似乎正深陷困境之中，进展缓慢，举步维艰。可见，在民众的外力推动和倒逼作用下，我国的法治建设进程中显然存在着一系列的问题。

问题之一，我国的法治建设的直接承担者——各级政府在法治社会建设的职能转换中，存在着诸多权力约束不力问题。

在中国几千年的发展中，政府管理国家事务所遵循的核心理念就是 “以权治国”。法律只是权力的附属物，权力处于核心位置。而当前我国正在推行的政治体制改革，则要使权力让渡出自己核心位置，取而代之以法律作为治理国家、管理各项事务的准绳。理论上，无论是权力处于核心位置，还是法律处于核心位置，只要能有效地使国家和社会保持协调状态，都是没有问题的。但对于权力的拥有者就完全不同了，前者是他们手中的权力负载着自己的利益，而后者则在约束了他们的权力的同时，也损害了他们的利益，因而遭到部分权力所有者的抵制也就成了必然。一些地方主政者思想里，仍然是 “一朝权在手，便把令来行”，仍然是 “权大于法”的那一套。［3］这正是我国目前政治体制改革中最大的阻力所在，也是有关法治建设进程中的问题集中点之一。

目前，各级政府，特别是地方政府要达到江泽民在依法治国方略提出之初的要求还有一段距离。以依法治国为前进方向的政治体制改革必然会使得各级政府部门的权力受到约束，其直接后果就是引起了各级地方政府的自觉不自觉的抵制。如张保庆曾感慨说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗？”［3］这是对这一现象的注释。2012年3月14日，温家宝总理在两会记者招待会回答新加坡《联合早报》记者的提问，也可以看出总理对我国各级政府急需改革有着清醒的认识。

问题之二，社会主义市场经济建设需要法治作为支撑，但在市场经济中充斥着的利益之争却又同时使社会变得冷漠，腐蚀了社会的法治根基。

在市场经济中，一切都必须为利益让道，于官于民，皆无例外。尽管唯GDP 论一直为人们所诟病，但在许多地方政府眼中，此乃地方执政的首要问题。2012年7 月，发生在四川的什邡事件又再次使这一问题凸显出来。地方人民的切实利益和地方政府的唯GDP 主义之间的博弈背后，占据主导地位的依然是利益。和乌坎村事件相似的是，人民的诉求在利益的驱动下，遭遇了地方政府的强力打压，但事件的最终解决依然是回归到法律的框架内达成一致意见。与乌坎村事件不同的是，什邡事件中的钼铜项目是国家汶川地震灾区产业发展振兴重大支撑性项目和四川“十二五”发展规划重点项目，是经国家环保部审批同意的有着合法外衣的项目。法律在此为利益开道，为经济服务，得到体现。当然，什邡事件和乌坎村事件一样，不是一个孤立事件，如万达集团拆除香港援建的使用不到两年的紫荆民族中学教学楼，改建开发商业项目；为请求地方政府关停校舍旁污染严重的企业，长江大学数十名教授在荆州区政府门前，跪求区政府取缔或搬走校园旁一严重污染环境的非法小钢厂等等。在此类事件中，地方政府的行为无一例外地是站在GDP的立场上作出的，面对民众的基本权利漠不关心，而法律则沦落为被利益所绑架了的一个工具，为地方政府的行政行为提供一个合理的外衣。

民众在利益的腐蚀下，其对待各种社会道德准则甚至是违法现象，往往采取事不关己，高高挂起的态度。如2011年11月13日发生在佛山的两岁女童小悦悦事件，2011年9 月2 日发生在武汉市的88 岁李大爷摔倒后窒息死亡事件；2009年10月24 日发生在荆州的大学生为救溺水儿童牺牲，打捞公司挟尸要价事件，发生在全国的见义勇为赔钱事件等等，法律在一个冷漠的社会里会显得多么的苍白无力，发生在我们身边的诸多事件已为此做了明确的诠释。

问题之三，中国几千年来传统理念的影响，人治的观念已经潜移默化地渗透到政治、经济、文化等各个领域，甚至于深入到人们的日常生活之中，形成了法治社会建设进程的强大阻力。

这一阻力外在地表现为当今大家都已经注意到的人治与法治之争。作为世界四大文明古国的中国几千年孕育而成的传统文明异常发达和成熟，传统、习惯、情感、民风民俗等自在的文化因素根深蒂固，造就了一个以亲情和伦理为支撑的熟人社会。这一以家庭为基本单元的社会模式具有稳定的结构。中国这样传统社会结构必然导致其存在一个天然的弱点，即其中缺少独立的个体人格和主体意识。以亲情和伦理为人与人之间交往的基本纽带，再加上其本身固有的弱点，直接导致人情关系支配着社会生活的各个领域。通过对一个成熟的法治社会的深入分析之后，可以发现独立的个体是社会关系形成的基础和源头，维护社会的公平、正义、自由的法律制度则是在独立个体相互交往的基础上产生和发展起来的，人的主体地位的体现是法治社会建设的源泉和目标。而我国的法治社会建设却缺少这些天然土壤。

事实上，与外在的人情与法理的较量而言，这一阻力的内在表现则是人的观念的惯性影响。人情与法理之间较量的结果目前已经较为明朗，绝大部分人认同法理应该作为人与人之间是非得失判断的准绳，但是许多人同时还会为人情留有一些余地。因为人的观念的惯性影响力则要强大得多，由于其已经深入渗透到人们的日常行为举止之中，使得人们往往难以认识到其存在的危害性，甚至有些人意识到其危害性之后，也难以摆脱其束缚。因此，民众作为法治社会建设的主导力量，但却存在许多自身难以克服的问题。

三、对上述问题消解的思考

“法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法化的完善结合。”［4］尽管我国的法治社会建设进程中尚存在着种种问题，但法治精神已不断深入人心，依法治国已经成为我国确立的基本治国方略。 “人治”与 “法治”区别的根本不在于法律有没有，是否是完备的，而在于法治本质上是民主的法律化、制度化，在于 “权外用法”还是 “权内用法”，在于体现少数人的意志还是体现多数人的意志，在于专制还是民主。［5］为了实现民主的法律化和法律的民主化，寻求问题的消解之道是当下我国法治社会建设中亟待解决的任务。

首先，法律自身的完善是依法治国方略实施的前提条件。法律自身的完善包括两类：一类是法的种类和覆盖面的完善；另一类是法的品质的完善。前者业已受到高度重视，近年来取得了很大的进步，法的种类逐步增加，每年都会有一些新的法律法规出台，法律的覆盖面也随之越来越广，基本做到让我国各行各业都有法可依。后者进展则较为缓慢，主要表现为恶法与良法的争论。对此点大多关注主要来自民间。近年来，民间对于一些涉及普通人基本权利的法律，诸如拆迁法、劳动法、城乡最低生活保障法等，也有一些社会影响较大的争论，如近年人们关注较多的嫖宿幼女罪等，人们持反面意见既多且大，要求完善此类法律的呼声近年也不断高涨，但权力部门对此却反映较为冷淡。必须做好法律的这两个层次的完善，依法治国才能更好的向前推进。

其次，在我国由以法治国向依法治国战略的转变中，无论是前文所述及的制度职能的转变，还是广大民众在社会中角色的转换，其内在的困难都在于基本理念的转变。当然，人的基本理念的转变是以人的自身定位为前提的。“不能对权力进行有效约束的国家不是法治国家；不能运用法律约束权力的国家，也不是法治国家。社会主义国家也不例外。”［6］对于依法治国方略下，治理国家的各政府部门而言，其自身定位当由一名管理者向一名服务者转变，依法履行行政管理职责。这就需要解决好 “法治道路所需要的 ‘政府’权力不断扩大与 ‘法治’目标所要求的对政府权力实现有效制约之间的矛盾”。［7］而对于作为被管理对象的普通民众而言，其自身定位当由一名熟人社会中的公民向一名陌生人社会中具有独立人格和独立意识的人转变。只有完成这两个转变，依法治国才会有一个实质的进展。

最后，也是我国法治社会建设推进最重要的一点，就是我国法治社会建设的动力问题的解决。长期以来，在法治建设的推进上，人们主要寄希望于各级政府部门，也一再对政府部门提出越来越高的要求。但事实上，人们又常常会看到政府部门，特别是一些地方政府对法治建设的推进并不积极，有的时候还恰恰是阻力所在。从乌坎村事件和什邡事件中，我们看到了我国法治建设中一股新的推动力正在形成，那就是民众的参与。可见，在今后的社会主义法治建设过程中加大法制宣传教育，不断增强广大人民群众主人公意识和法律意识，提高人民群众参与法治建设的积极性，从立法到法律的实际应用，从个人的行为到政府、国家的行为都纳入法律轨道中来。2012年3月14日，温家宝总理在两会记者招待会回答 《华盛顿邮报》记者提问时，对我国民众参与法治建设就给予了充分的肯定。

法治社会的建设与发展是以民众广泛参与法治建设为支撑的，民众对法治建设进行参与的深度与广度是推动我国依法治国建设进程的内在动力。同时，民众参与法治建设也对国家各项工作的开展提出了更高的要求，这和江泽民依法治国方略的初衷相契合，与胡锦涛 “三个至上”的观点相契合，与温家宝在2012年两会期间对民众觉醒的期待相契合。民众的广泛参与是我国法治社会建设的不竭动力，有了民众的广泛参与，就能够加快社会主义和谐社会的建设步伐。

［1］刘茂林，王从峰.社会建设的宪法学意义——兼论中国宪法及宪法学的未来发展趋势 ［J］.河南省政法管理干部学院学报，2009（3）：28.

［2］乌坎事件 ［EB／OL］.［2012－08－20］.http：／／zh.wikipedia.org／zh／%E7%83%8F%E5%9D%8E%E4%BA%8B%E4%BB%B6.

［3］谭雄伟.为什么“中央政令有时都出不了中南海”［J］.党史纵横，2006 （1）：51.

［4］张文显.马克思主义法理学——理论、方法和前沿 ［M］.北京：高等教育出版社，2003 （1）：340.

［5］宋树涛.改革开放推动我国社会主义法治文明进步 ［J］.法学杂志，2009 （1）：2.

［6］葛洪义.法理学 （第二版）［M］.北京：中国法制出版社，2007 （2）：357.

［7］杨淑珺，朱宗侠.中国法治现代化进程中的两难困境 ［J］.兰州学刊，2007 （6）：114.