和谐社会构建中农民政治参与的制度空间

梅记周，张百顺

（1.华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079；2.贺州学院思政理论教学部，广西贺州542899）

“在现代民主制国家，公民是在一定的制度环境下参与政治并依靠一整套健全的制度来保证实现其利益要求的，没有制度作保障的民主，只会导致无政府主义或社会政治动乱。”［1］在和谐社会构建中，农民政治参与也同样必须具有一整套健全、完备的制度体系，才能保障农民政治参与制度化的实现。目前我国现行的政治体制已经为广大农民的政治参与提供了比较充足的制度空间，就广大农民政治参与的具体制度而言，主要有：人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度、民主恳谈会制度、听证制度，以及司法途径的政治参与制度和最重要的村民自治制度等。其中人民代表大会制度、村民自治制度和信访制度是和谐社会构建中扩大农民有序政治参与的主要制度载体。

一、人民代表大会制度是农民政治参与的基本制度

人民代表大会制度是我国人民民主专政的政权组织形式，是人民当家作主的一项根本政治制度。人民代表大会作为我国最高权力机关，确保了一切权力属于人民。它是以马克思主义的国家理论学说和无产阶级专政等科学理论为指导，建立在一切权力属于广大人民的现代民主理念基础之上，具有现代民主制度的特质，充分体现了人民当家作主的本质特征。它不仅是广大农民政治参与最重要的渠道，而且是广大农民政治参与的一项基本制度。

《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人民代表大会制度作为我国的一项根本政治制度，是人民当家作主的最高实现形式。人民代表大会制度成为广大人民群众政治参与实践中的重要制度载体。

人民代表大会制度是一项根本政治制度，体现了我国社会主义民主政治鲜明的特点。《宪法》明文规定，人民代表大会具有至高无上的权力，不受其他国家机关的牵制，是广大人民群众行使政治权利的最高权力机关。地方各级人民代表大会是本级行政区域内的最高权力机关，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。“鉴于我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在国家政治体系中的地位与作用，农民通过影响人民代表大会的渠道来实现政治参与必然会成为我国农民政治参与的重要途径。”［2］当前广大农民通过各级人民代表大会进行政治参与实践的主要方式有：

首先，广大农民通过直接或间接提名代表候选人的形式进行政治参与。 《宪法》明确规定：“中华人民共和国年满18 周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”根据我国 《选举法》的相关规定，县级以下人大代表候选人按照所在选区的提名，通过各政党和人民团体的单独或联合推荐产生。因此，广大农民可以根据自己的实际地位，直接或者间接地推举出自己信得过的代表参与各项政治活动，以实现自己政治参与，表达、维护和实现自身合法权益的目的。人民代表大会制度，是真正把广大农民与国家联系起来的制度桥梁与纽带，成为广大农民制度化政治参与的重要渠道之一。

其次，广大农民通过联系或影响代表的方式进行政治参与。各级人民代表大会是由各级人大代表组成的，他们作为国家权力机关的组成人员，直接行使国家权力。因此，各级人大代表必须代表最广大人民群众的利益和意志，对人民群众负责，并接受广大人民群众的监督。广大农民不仅可以通过与人大代表的密切联系和接触来表达自己的政治意愿与利益诉求，还可以通过给人大代表提意见或建议，使广大农民所关心的各种问题成为每年 “两会”代表的议案，最终上升为国家的法律和法规，以更好地维护和实现广大农民的利益诉求。

最后，广大农民通过依法为人民代表大会立法提供意见或建议的方式进行政治参与。《宪法》明文规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。立法权是我国人民代表大会及其常务委员会最重要的职权之一，民主参与是立法必须遵循的一项重要原则。在人民代表大会立法过程中，立法部门必须广泛了解社情民意，听取广大人民群众的意见或建议。对于广大农民而言，凡涉及农业、农村和农民方面法律法规的起草与讨论，广大农民均享有通过人大代表将其所关心和关注的一系列问题，提出自己的修改建议或意见的权力。

在构建社会主义和谐社会中，人民代表大会制度为广大农民制度化政治参与提供了重要的渠道，是广大农民政治参与的一项基本制度。

二、村民自治制度为农民政治参与提供了实践场所

村民自治制度指 “农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法参与与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育和自我服务”，［3］是广大农民依法自主参与管理本村经济、社会等各项事务的一项基层民主制度，是农村政治文明建设和构建社会主义和谐社会的重要基础环节。在各级党委和政府的领导下，广大农民依法通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等制度化政治参与来实现对本村共同事务的管理、服务与监督，以达到维护和实现本村广大农民切身利益、实现有序政治参与的目的。历经几十年的不懈探索与发展，我国农村基层民主政治建设逐步深化。如今，村民自治制度已经成为广大农民制度化政治参与的一项行之有效的制度载体，为农民政治参与提供了十分重要的实践场所。

（一）村委会选举制度

村民自治的基础是村民通过民主的方式参与村民委员会的选举，选举制度已经不断完善。选举权是 《宪法》赋予我国公民的一项民主权利。在我国 《宪法》的基础上，2010 年最新修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》 （以下简称 《村委会组织法》）第十三条对选民资格的认定上明确规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、教育程度、财产状况、宗教信仰、居住期限，都有选举权和被选举权等。”村民委员会的选举就是根据《宪法》、《选举法》、《村委会组织法》等相关法律的要求，由广大农民直接选举村委会干部或罢免村委会干部。《村委会组织法》第十一条还规定：“村民委员会成员每届任期三年，届满应当及时举行换届选举，其成员可以连选连任。”《村委会组织法》制定的目的旨在保障村民实行自治，依法管理村务，发展农村基层民主，促进农村发展，其重点就是确保广大农民能够选择自己信得过的人，管理好村中的各项事务，保障其切身合法的利益。《村委会组织法》中用了四条八款具体规范了村民委员会的选举程序，不仅充分体现了民主选举的精神，而且更具可操作性，使广大农民能够选出管理村务的满意人选。《村委会组织法》还对选举规则作了明确规定，即由广大选民直接提名候选人，实行竞争性差额选举等。

随着直接选举的扩大和差额选举的实行，广大农民参与选举的积极性比较高涨。据国家民政部公布的数据显示，有百分之九十以上的村民参与了村委会的选举。尤其当前在农民政治参与实践中，获得了一系列的成功经验与做法。比如候选人提名方式确定初步候选人、海选、公开竞选，即在正式投票前候选人向选民们发表治村演说，接受村民质询，回答选民关心的问题，并向选民做出自己任职承诺和保证、组合选举、公推直选。有的农村还针对村民外出务工日益增加的情况，采取了选举现场网络视频或者电话联系等方式让选民按照自己的意愿投上自己神圣的一票，等等。可见，村委会选举制度以及形式日臻完善。

（二）村民会议和村民代表会议制度

按照 《村委会组织法》的规定，村民会议和村民代表会议是村民自治的最高权力机构，是村级民主决策的基本组织形式，是广大农民政治参与的重要渠道，是监督和制约村民委员会和村干部行为的重要组织保证，凡涉及广大农民利益的重大事项必须通过村民会议或者村民代表会议讨论决定。

《村委会组织法》第二十二条明确规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上过半数的村民，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作出的决定应当经过与会过半数人员的通过。必要的时候，村民会议的召开可以邀请驻本村的企业、事业单位以及群众组织派代表列席参加。”村民会议按照大多数人的意见作出正确决策，决定村中重大事项和村民共同关心的问题，体现了农村所有成年农民所应该享有的政治权利，具有广泛的民主性。

《村委会组织法》第二十五条还明文规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。”《村委会组织法》规定，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”，并且“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”。但是，由于农业生产季节性很强，农民忙闲不均，要召开村民会议相当困难；而且外出经商、务工的村民也越来越多，很难定期或经常召开村民会议。为了更好地解决这个难题，农民创造了村民代表会议这一有效的组织形式。通过定期或不定期地召开村民代表会议，代表村民议决村中大事，监督村民委员会工作，甚至行使撤换和补选村民委员会成员的权利，被人们形象地称之为 “村中 ‘小人大’”。1990年国家民政部要求各地在开展村民自治示范活动中应建立村民代表会议制度。随后，这一组织形式在全国迅速普及，并被载入 《中华人民共和国村民委员会组织法》。《村委会组织法》规定，村民代表会议由村民按每五户至十五户推选一个代表，或由各村民小组推选若干代表组成。与召开村民会议比较，村民代表会议具有成员人数较少，相对比较集中，更易于村民委员会操作与掌握的优点。

村民代表会议不仅有利于把国家的意志有效地宣传到村民各家各户，而且成为村民行使村民自治中 “四大民主权利”的核心。在广大农村，村民代表会议制度实施得好与坏，对于遏制少数村干部的不良行为起到了积极有效的监督作用，并且也是实行村民自治制度发展好坏的决定因素。村民代表会议作为对村民会议制度的重要补充，已经成为广大农民政治参与的一种重要渠道。

（三）村务公开制度

《村委会组织法》对于村民委员会实行村务公开制度作出了具体规定。所谓村务公开，就是凡是与广大村民利益密切相关或需要让广大村民知道的事情都应该公开，让村民了解，便于村民更好地实施对村务的管理和监督。村务公开主要包括政务公开、事务公开、财务公开等诸多方面。

《村委会组织法》第三十条特别规定，村民委员会必须实行村务公开制度。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需要的费用，须经村民会议讨论决定，可以向本村村民或者经济组织筹集，收支账目应按期公布，接受大家的监督。村委会干部每年或者在年终，向村民或者村民代表报告工作，报告大家决定事项的完成情况，也是村民监督村委会干部的行为，使他们廉洁奉公，遵纪守法，全心全意为村民服务的重要形式。比如一些农村地区，从党员干部、村民代表中民主推选部分立场公正、热心公益事业的代表成立民主理财小组、村级事务监事会、集体经济审计小组等，并分别制定相关工作职责。仅以民主理财小组为例，村委会明确规定，村支书和村主任不能插手村中现金和账目，而是由一名支部委员负责审批，民主理财小组监管，五百元以上的开支必须经村 “两委”班子成员开会集体研究决定，重大开支和投资项目，须经村民代表大会表决通过。民主理财小组每季度或年终对村里的收支情况进行一次全面审核与把关，并予以及时张榜公布。通过“两组一会”对村民关注的敏感问题进行监督，一些农村地区收到了良好的效果。 《村委会组织法》第三十条中还明文规定，村民委员会应当保证所有公布事项的真实性，并接受村民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡镇人民政府或县级人民政府以及有关上级主管部门反映情况，相关政府部门应当负责调查核实，责令公布；经相关部门查实确有违法行为的，相关人员应当承担相应的行政和法律责任。

总之，村民基层自治制度已经成为广大农民有序政治参与的一项行之有效的制度载体。它不仅得到我国宪法和相关法律的保障，而且也得到各级地方性政策法规和村民自治章程以及村规民约等各项法规方面的完善与支持。作为一项中国特色社会主义基层民主政治制度，村民自治制度已经成为我国广大农民制度化政治参与的一项十分重要的制度载体，为广大农民政治参与提供了重要的实践场所。

三、信访制度是农民政治参与的一项权利救济制度

信访制度是关于信访活动行为规则的总称，是指公民、法人或者其他组织利用书信、电子邮件、电话、传真、走访等形式向各级人民政府反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法应当由国家机关处理的一项制度。“在现代政治体制中，公民的政治参与已成为政治制度中不可缺少的环节，并被列入宪法的一项权利。”［4］公民通过信访这一渠道进行利益表达与诉求，是宪法赋予公民政治权利的一项具体制度体现。信访制度作为广大农民政治参与、民意表达和解决纠纷的一种特殊的政治参与制度，有着悠久的历史渊源、深厚的社会根基和人们普遍的认知基础。由于信访简单易行，一般在农民权益遭遇不法侵害时，是农民经常采用的一种方式。实践证明，信访制度作为我国广大农民制度化政治参与的渠道，是具有中国特色的、最基本的民意表达制度，是各级政府与广大农民相互联系、沟通的桥梁与纽带，在化解农村社会矛盾、稳定社会秩序等方面发挥着极其重要的作用，是广大农民政治参与的一项权利救济手段。

信访制度是我国公民政治参与的一项重要的制度化渠道。1995 年10 月28 日，国务院颁布了 《信访条例》，标志着信访工作步入了法制化、制度化轨道。信访制度下的政治接触是指广大农民接近干部，向他们反映情况、提出意见、建议或批评，以期改变领导干部的工作作风，影响或改变政府的决策，维护和实现广大农民自身利益的政治参与形式。这是宪法赋予人民的一项权利。我国 《宪法》第四十一条明确规定，公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利。这是信访制度以及公民信访的重要法律依据。在我国，信访制度下农民的政治接触形式多样，如在接待日与政府工作人员面谈、通过信访的方式与政府官员接触、以座谈会的形式与国家工作人员沟通，甚至可以亲自到村委会、村党支部或乡镇政府等相关部门反映情况或提出建议等。

信访是制度化的政治接触渠道。当前比较普遍的信访方式是各级领导定期接待群众来信来访。有些地方还开通了 “市长信箱”、“政府热线电话”等等。甚至有些地方领导把自己的联系方式通过电视、报纸、网络、广播等媒体对外公布，直接与广大民众在各种平台上展开广泛交流，信访工作取得了积极成效。信访制度作为一种特殊的权利救济制度，广大人民群众通过信访参与到国家各项事务管理的活动之中，表达了他们的利益诉求和心声，是维护广大人民群众的各项合法权益，实现其主人翁地位的有效参与方式，也是现代政治文明的重要表现。首先，信访制度为广大老百姓，尤其是广大农民群体开启了一扇公正的窗口，对于维护合法权益、平衡广大农民心理，切实表达、维护和实现好广大农民的根本利益，为中国特色社会主义事业建设凝聚人心与力量奠定了坚实的基础。其次，信访是各级领导干部联系群众、了解社情民意的一项重要渠道，通过群众反映的各种问题，相关政府部门调查后予以解决，并出台相关保护广大农民利益的政策与措施，切实实现党的 “为人民服务”的宗旨。第三，广大农民通过信访，在一定程度上检验了党和政府制定政策的科学性、合理性以及政策执行的合法性。信访制度为政府决策在社会民众中实施情况的反馈信息提供了窗口。通过这些反馈信息，党和政府能够及时了解广大人民群众对政府决策的反应，以及决策贯彻落实的情况。我国从中央到地方都建立了信访机构，也有专门从事信访工作的人员，他们直接面对群众，耐心细致地努力工作，解决了广大农民反映的实际困难和问题，一定程度上维护了广大农民的合法利益。

实践证明，广大农民通过信访制度参与政治，既体现了他们对党和国家以及信访工作人员的认同和信任，又提高了他们有序政治参与的自觉性、积极性。新的信访制度不仅是社会主义民主政治的重要体现，而且作为广大人民群众参政议政的特殊管道，也是广大农民表达、维护和实现自身合法权益的一项十分重要的权利救济制度。

总之，在和谐社会构建中，随着我国社会主义民主政治的进一步发展，广大农民政治参与的制度空间也将会日益增大，为扩大农民有序政治参与奠定坚实的制度基础。

［1］陈晓莉.政治文明视域中的农民政治参与 ［M］.北京：中国社会科学出版社，2007：179.

［2］蔡振亚，华创业.浅析当前我国农民政治参与的制度支持 ［J］.河南工程学院学报 （社会科学版），2010，25 （4）：5.

［3］徐勇.中国农村村民自治 ［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：3.

［4］陶东明，陈明明.当代中国政治参与 ［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：133.