城中村改造:利益博弈中的政府行为选择——以郑州市为例

□赵姗姗

一、城中村改造研究的简要评述

自1998年张建明发表了国内地理学界第一篇以都市村庄为研究主题的博士论文开始，我国学者从土地结构二元结构的角度入手，陆续分析城中村改造出现的问题。随后，早期学者也多从土地制度入手来进行相关问题的分析。

近几年，国内对于城中村问题的研究主要集中在概念界定，成因分析，改造对策等问题，据相关资料显示，2008年以前集中在这几个方面的研究论文数据分别是689篇、355篇和1213篇。而研究的视角相当宽泛，不少学者从经济学、社会学、生态环境、形成机制、遵循原则、改造模式等角度来探讨城中村问题。但是单从行政学视角，研究城中村问题的成因以及政府职能定位的文章并不多。

房庆云(1999年)在《城中村:我国城市化进程中遇到的政策问题》一文中，分析了广州市城中村改造面临的问题，并从政府角度提出完善土地、人口、经济等相关政策的具体建议。

王涛2007年在《浅析政府在解决城中村问题中的职能定位》一文中，综合论述了城中村改造过程中存在的问题，认为这些问题，是由于政府职能定位不清晰造成的，政府应从规范土地流转机制、加强村民保障资金的管理等角度入手，完善政府的管理机制。

孟维华，周新宏2008年在《城中村改造中的“市场失灵”和“政府失灵”及防止途径》一文中，从公共经济学的视角，分析了政府与市场在城中村改造过程中占的位置，认为城中村改造应有政府主导，并详细解析了政府与市场各自的负面效应，和政府的应对办法。

高云2010年在《政府与社会利益博弈中的公共伦理责任——以城中村改造为分析对象》一文中，主要分析了政府在城中村改造过程中，在经济效益和社会利益之间如何抉择，主要从承担社会责任方面，分析了政府如何改善城中村改造过程中的弱势群体的地位。

娄超2011年在《浅析城中村改造中的政府行为》一文中，从政府与市场关系的角度分析了政府应承担的角色，认为政府在城中村改造过程中主要发挥了规划者和监督者的作用。而避免政府职能的错位，应从加强城中村改造过程中的政府法律约束机制建设入手来规范政府行为。

从研究视角来看，行政学对城中村问题的研究，已逐步跳出地理学界的研究框架，行政视域的研究思路已经趋于成熟。从研究方法来看，实证研究和理论研究占有一定的比例。但是城中村改造是一个综合的工程，涉及的主体方方面面。并且每个城市在城市化进程中的改革方法都会因各自的特点有所差异，所以笔者认为，对于城中村问题的分析应该从个案入手，针对不同的改造模式来分析问题。此外，现有从行政学角度来研究城中村问题的文章，大多单从政府职能，或是政府与市场的角度入手来分析问题。但是城中村改造是一个利益博弈的过程，笔者认为，从博弈的角度来分析利益各方的得失，以及由此引发的一系列问题，进而得出政府应有的作为是一个可行的研究思路。

二、利益博弈中的城中村改造问题成因分析

博弈论是经济学中标准分析工具之一，所谓博弈即根据信息分析及能力判断，研究多决策主体之间行为相互作用及其相互平衡，以使收益或效用最大化的一种对策理论。城中村改造过程中，主要涉及政府、开发商、村民三方主体的利益。在改造过程中，由于每个主体难以避免追求自身利益最大化，因此存在多个层面侵犯到其他主体的权益问题。就近几年郑州市城中村改造而言，主要存在下列问题。

(一)经济层面

1.村民土地利益分配问题

土地制度是国家对农民的福利，不受个人收入多少影响。就郑州市城中村而言，土地出租为村民的重要经济来源，因此土地出让及土地上的附着物补偿是村民关注的重点，也是政府在制定城中村改造政策的一个重要内容。自2007年6月，郑州市人民政府出台了《进一步规范城中村改造的若干决定》(郑政文【2007】103号)，其中对土地使用和土地附着物的补偿方式也有了新的规定。就土地出让而言，土地如通过招拍挂方式确定由开发商参与改造的，需要经过村一级政府的同意。而土地附属物的补偿划分得也更加清晰，按照住宅宅基地面积和层数的不同，采取相应的房屋安置和货币补偿的补偿方式。对于3层以上的建筑问题不做明确规定，由区政府根据实际情况而定。

在新的改造模式下，对于土地出让方式，有了更明确的规定。土地附属物的补偿方式也更清晰。但是几方博弈主体在利益权衡时，由于不同的考量，引发的问题也很多。首先村民方在新的拆迁政策中，三层以上的房屋补偿没有明确的指示。这一方面，造成村民的心里恐慌;另一方面，拆迁方在拆迁过程中也要酌情采取不同的赔偿方式，使拆迁进度受到一定干扰;另一方面，村一级政府在土地出让中，出现的寻租行为也不容忽视。

2.开发商拆迁融资问题

根据目前形势，城中村改造所需资金量巨大，而受国家信贷资金政策影响，房地产开发融资相当困难。去年以来，房地产销售市场低迷，销量大幅度降低，多数开发商对房地产开发信心不足，特别是全球金融危机以来，更加大了融资难度，开发商普遍存在着等待、观望现象，办理各项手续的积极性降低。就拆迁而言，按照郑州市现行政策，三层以下的按照拆一还一，而高出的部分，随着项目的容积率增加，村民要求的赔偿也随之增加，并且，在房屋拆迁建造的过程中，原住民的租金收益无法保证，这部分损失也需要开发商承担。开发成本的提高，对于开发商的积极性，无疑是一个打击。

郑州市西关虎屯拆迁工作开始之前，要求新田置业存入监管账户1亿元作为安置保证金。拆迁补偿三层以下按照郑州市政策，按照1:1的原则进行补偿。三层以上的，经过评估协商，按照3:1进行补偿，集体所有房产按1:1原则补偿。建好后，拨出9万平方米住宅供居民回迁。以单方造价1300元/平方米来计算，就需要资金90000×1300=117000000元。巨额的补偿费用对于不少开发商已经产生进入壁垒，而城中村改造项目的土地成本相对周边地价还要略高。并且随着拆迁补偿的金额提高，郑州市大部分城中村都存在着严重的抢建风，不断地加高原有房屋。而一些签完补偿合同的村民，发现别的村补偿费用高出自己，还会要求重新签订补充协议。这些损失，使开发商只能提高产品的档次和价位，直到市场难以承受。

3.政府公共利益选择问题

市场失灵的存在，使得政府干预成为必然。公共选择理论，假设政府行为的理性，他们也存在对自身利益的追求。而城中村的形成，以及在城中村改造过程中的诸多问题，很大程度上与政府追求自身问题相关，这种自身利益大多与公共利益相违背。因此，如果政府的政策和管理措施不合理，就不能避免不同群体在利益博弈中的冲突和扭曲，导致政府干预失效或是政府失灵。城中村改造过程中，政府对市场的干预力度和深度一直是一个值得探讨的问题。在市场经济体制不完善的状况下，政府在公共利益选择过程中，一方面受到利益集团的干扰，政府利用掌握的城市规划信息，出现于开发商合谋的现象。另一方面，政府管理职能的扩张，也被不少部门当成扩充政府预算的机会，引起机构膨胀，排斥其他市场主体参与。这不仅使资源配置效率减低，而且极大地损害了村民的利益。

不少学者认为，城中村改造过程中，村民是最直接的利益相关者，只有在保护村民利益的原则下，城中村问题才能得到根本的解决。但郑州市改造的诸多项目中，忽视村民利益的项目并不少见。2004年12月29日，金水区政府委托市国土局将位于郑州北曲的西史赵村挂牌出让，信和置业以47452万元竞得其国有土地使用权，共计990.85亩。该地块是挂牌出让。但是在挂牌出让过程中，只有信合置业一家参与，竞拍的地价远远低于当时周边地价。2007年2月12日，《中国经济日报》以《郑州市城中村改造1600亩土地悬疑调查》为题目，报道了郑州市金水区庙李镇西史赵村因城中村改造存在多亩地被贱卖、开发商开发不符合程序等问题。这种事件的出现不仅损害了村民的利益，对政府的威信也带来一定损害。

(二)组织管理层面

1.基层民主自治机制仍不完善

根据我国《宪法》的相关规定，城中村村民是中华人民共和国公民，享有与其他任何公民的权利完全相同的各项权利。村民的民主权包括在村级社会发展和经营管理事务方面。村民享有对村委事务管理的知情权、决策权、监督权。村民选举实质上就是村民委托自身管理权的过程。但是目前，我国的基层民主自治发展仍处于初期阶段，虽然村民已加入到村委选举的过程中，但是村民选举过程中暗箱操作现象严重，有钱的靠经济实力贿选，少则几万，多则几十万数百万上千万。没钱的靠黑恶势力逼选，恩威并用、软硬兼施，既以金钱、利益诱惑，又采取恐吓威逼的手段，要求选民按其意图行事(陈晓莉，2010年)。这种选举状况，必然导致在村级事物治理过程中，村委违背相关规定，牟取私利。郑州市老鸦陈，在城中村改造过程中甚至出现村委会相关负责人不顾村民的反对，多次将土地以低价出让给开发商，谋取高额利润。2008年老鸦陈村长赵建功，私自以每亩35万元的价格出售位于北环附近的土地，而当时周边地价挂牌都在100万元以上;占地35亩的普罗旺世小区，在周边地价已达300万一亩的时候，竟然以25万的价格出让。类似低价出让土地的事件在城中村改造过程中层出不穷，极大地损害了村民的利益。

2.开发商监管机制匮乏

开发商参与开发的城中村改造项目，必须具备相关开发资质，并且在开工建设之时，应具备土地使用证等相关文件。但是，出于利益权衡，部分开发商出现违规操作。在没有经过审批和许可的情况下，开发商在城中村改造土地出让前就先行开工建设商品房。郑州市原齐礼闫所在处，即现在的“升龙城”项目，开发商拿到预售证前，升龙城就已经提前开发。这种程序倒置的现象，在郑州市城中村改造过程中并不少见。2007年，小岗刘城中村改造商业项目“中原新城”，直到2010年1月才拿到建设工程规划许可证。这种不正规的开发模式，不仅严重影响了房产市场开发的有序性，并且也影响了消费者的合法权益。

3.缺乏长效组织机构，政策法规执行受阻

一方面，城中村改造，涉及到诸多政府职能部门，需在多个部门的配合下完成。这些职能部门有临时性的机构，如城市拆迁管理办公室、民房建设指挥部，又有相关政府部门，如规划、国土、房地产管理、市政、环保、发改等部门。虽然目前郑州市各区设置有城中村改造指挥部统一管理，但是这么多部门之间的相关沟通协调比较难处理。此外在政策执行过程中，也存在各部门之间协调不清，相互推诿的状况。

另一方面，城中村问题的根源是由于我国二元土地政策造成的。城中村改造过程中，如何处理农民与土地之间的关系是关键性问题。但是目前，我国没有一部关于指导城中村拆迁补偿的政策法规文件，相关补偿政策都是由各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的。郑州市目前实行的城中村改造政策，形势上仍然属于“一村一策”的方式，这就造成了不同地区的村民相互攀比，增加了改进难度。

(三)社会文化层面

1.农村生活文化难以融入城市氛围

城中村的居民大多保持着农村固有的生活习俗。由于近几年城市改造的扩张，城市边缘的农村居民逐渐融入城市生活。在这一过程中，村民的生活、经济、文化等各个方面都发生了很大的改变。首先，村民的生活来源已从以往的土地耕种，变为土地、房屋出租。而城中村拆迁后，居民原有的生活来源发生变更，而村民已经养成懒散的生活习惯，很难很快地融入城市紧张、充满竞争的氛围。他们的安置、就业与生活文化都是城中村改造过程中非常棘手的问题。再有，我国城乡二元管理体制，就户籍政策来说，对于村民相对宽松，而城中村改造后，村民一时难以接受城市的独生子女政策，难免产生抵触情绪。据笔者调查，郑州市新政东区某城中村，在改造过程中，采取村(组)自行筹集资金进行改造，村委制定的相关补偿政策是按照家庭人口数量进行补偿，导致村民当中未达到结婚年龄的青年，甚至未成年的青年提前结婚，争相抢生。这种风气的盛行，不仅是对我国的婚姻、生育政策的抵触，更是让城中村的村民难以融入现代化的城市氛围。

2.对城中村弱势群体的关注

由于城中村的租金相对较低，因此大量地容纳了低收入群体。这些租户当中，有城市原有的低收入居民，也有无业的、流动频繁的外来人口。由于缺乏相应的社会保障政策和社会关注，内心的不安定感从一定程度上导致了社会恶性治安事件的频发。他们的安置、治理问题，正逐渐受到学者和相关政府部门的关注。再有，近几年，随着房屋租金的上涨，许多毕业不久的大学生，也选择城中村居住。城中村的拆迁，使得这部分租户不得不向城市边缘的新兴城中村搬迁，更有甚者，由于不堪高昂的租金，不得不往其它城市发展。他们的移走，无疑给城市的发展带来人才的流失。

三、城中村改造过程中的政府行为选择

从利益博弈的视角来看，城中村问题大多是由于利益在各个博弈主体中分配不合理导致的。要解决这一问题，就必然要发挥市场和政府的双重作用来调配。由于市场体制的不健全和市场失灵的存在，政府调控就显得尤为重要。在城中村改造过程中，各个地市采取的改造模式大体不同，但是，实践证明，在政府合理干预的条件下，城中村改造的各个主体可以更有序地进行相应活动。具体来说，政府的干预可以从以下几方面入手。

(一)完善城中村改造的管理机制，建立“多中心”的改造秩序

城中村改造是一个系统工程，各个部门的协调配合对于改造的顺利完成作用尤为重要。政府应从体制上建立一个保证统一领导、统一指挥的管理体制，从组织上保证各项政策得到落实。从社会学的角度来看，城中村的产生不仅涉及到经济因素，更是在农业社会的基础上再造一个城市社会。城中村的治安问题，村民子女教育问题，城中村租户的疏散、安置问题等也都需要相关职能部门的介入。相关改造的进行，不仅需要城市建设管理部门的介入，也需要在市政府的统一领导下，其他职能部门配合完成。

目前，城中村改造的模式主要是以政府为主导，村级政府自治配合的改造模式。随着新公共管理理念在中国政府治理的引入，第三部门也逐渐的参与到社会治理中来。目前来说，以公营独立事业单位和民办非企业单位为主，已承担起城中村公共服务的主要职能。这就要求政府在构建管理体制中，不仅需要重新分配管理职能，也需要重新界定各类组织的功能边界，重新构建组织结构，并对其权力和资源重新分配调整。明确界定政府部门、村委、第三部门等组织之间的功能边界和权限。由于第三部门发展尚处于起步阶段，政府应在资金和权限授予上给予相应扶持，在政策和法律上为城中村民间组织提供制度规制。

(二)完善公共政策的相应机制，提高政府的行政能力

城中村问题的形成，很大程度上是由于政府管理过程中的角色定位缺失，在治理过程中过分地依赖于市场机制，使得改造过程中各个利益主体过分注重经济效率，而造成社会公平的缺失。政府作为公共政策的制定者，有责任在政策形成过程中，通过各个渠道了解各个利益的主体的诉求，制定出适合社会良性发展的政策。首先，政府应建立公共表达机制，认真了解开发商、村民、流动人口的利益诉求。通过搭建利益表达平台，使得各种利益在公开、公正的前提下经过利益整合，实现多方公赢。其次，政府也应建立相应的政策回应机制，对在城中村改造过程中由于利益分配不到位引起的各种社会问题进行政策回应。再次，为了避免在政策执行过程中出现的暗箱操作行为，政府应建立完善信息公开制度，杜绝在拆迁改造、土地征用等环节出现的违背公共利益的行为。最后，建立更为全面的绩效评价体系。逐步推进政府将关注主体转变为城市社会的各个阶层(包括外来人口)，强化政府的公共服务角色。

(三)完善城中村改造的土地流转及开发商改造退出机制

进一步完善集体土地产权入市机制的建设，通过构建集体土地登记、评估等相关机制，保证土地拍卖的公正公平;通过缔造第三方土地使用交易中介组织，规范交易行为;完善相应法律机制，严肃处理拍卖过程中出现的村委开发商勾结出现的各种违规行为。此外，完善开发商前期介入承重村改造推出机制，妥善处理通过协议方式介入城中村改造，但没有取得土地使用权的开发商退出机制，已经介入城中村改造但是经招拍挂未竞得土地的，按照相关政策对开发商已有的投入进行协调退还。

(四)加强相应制度建设，逐步转变村民观念

要彻底消除城乡二元模式的影响，首先要建立相关的社会保障体系，使农民放下包袱，真正融入到城市的生活氛围中。在现行城市社会保障体系尚不完善的条件下，由村镇政府组建的“镇保”也是一种有益的制度补充。此外，加强文化教育的资金投入，通过在城市基层政府举办的各种类型的学校来提高村民的文化素质和职业技能。使村民逐步摆脱小农意识，融入城市中社会化大生产的工作氛围，掌握一技之长，在生活方式上摆脱过分依赖房租收入转化为对职业技能的依赖。

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