水利水电工程移民安置监督评估的意义和作用

□刘建华（河南工程学院）

水利水电工程移民安置是一项巨大、复杂的社会系统工程，参与方众多，涉及多方利益，为保障各方合法权益，保证水利水电工程移民项目的顺利实施，必须加强对移民安置的监督管理。

1.移民安置监督评估的性质

移民安置监督评估是水利水电工程移民管理体制中的重要组成部分，也是政府监督所必需的重要辅助手段。移民安置监督评估是指具有移民安置监督评估专业技术能力的单位，受与项目法人签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人的共同委托，对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用以及移民生活水平的恢复情况所进行的监督、监测和评估活动。

1.1 服务性

移民安置监督评估具有服务性，这是由它的业务性质来决定的。移民安置监督评估的主要任务是对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用以及移民生活水平的恢复情况进行监督、监测和评估，最终要达到协助项目法人和地方政府在计划目标内完成移民搬迁安置工作，确保安置效益。移民安置监督评估人员利用自己的知识、技能和经验、信息及必要的试验、检测手段，为项目法人和地方政府提供管理服务，这种管理服务不能完全取代项目法人和地方政府的管理活动。移民安置工程建设的决策权仍掌握在项目法人和地方政府的手中，监督评估服务只能在授权范围内按照监督评估合同的规定进行，受法律的约束和保护。

1.2 科学性

移民安置监督评估具有科学性，这是由移民安置监督评估对象的特点决定的。移民搬迁安置工作任务重、难度大、政策性与专业性强、投资规模大、安置环境与容量日趋复杂、功能与标准要求越来越高，而且搬迁安置的是人，难度与风险更大。为此，只有采用科学的思想、理论、方法和手段，才能驾驭移民搬迁安置工作。面对复杂而艰巨的任务，移民安置监督评估单位应有一支组织管理能力和专业能力强，移民工作经验丰富的高素质人才队伍；有一套科学、适用、完善的管理制度；掌握现代化的管理理论、方法和手段；要有科学的工作态度、严谨务实的工作作风和吃苦耐劳的工作精神。

1.3 独立性

移民安置监督评估具有独立性。独立性是对监理单位的一项基本要求，也是国际惯例。移民安置监督评估涉及移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用以及移民生活水平恢复的全过程，情况复杂、政策性强、投资额大，更应该坚持独立原则，自主地开展监督评估工作。按照独立性要求，移民监督评估应依据法律、政策、规章、技术标准、规程、规范、合同实施监督评估。在开展监督评估过程中，不受任何单位或个人关系、金钱关系的影响，按照规范科学的程序、计划、方法、手段独立地开展工作，做出自己的判断。

1.4 公正性

移民安置监督评估还必须具备公正性。公正性是社会公认的职业道德准则，也是监督评估行业的基本职业道德准则。在开展监督评估的过程中，既要维护委托单位的权益，又要维护实施单位的权益，还要维护移民的权益。因此，移民安置监督评估单位应当排除一切干扰，客观、公正地对待委托单位、实施单位和水库移民，当以上三方发生利益冲突或矛盾时，移民安置监督评估单位应以事实为依据，以法律、移民政策文件和有关合同为准绳，实事求是、不偏不倚、客观公正地解决三方的矛盾和问题。

2.移民安置监督评估的必要性

2.1 传统的移民管理体制存在诸多弊端，急需有效的监督机制。移民是一项复杂的系统工程，又是水利水电工程不可分割的一部分，固然应该按照工程建设的程序办事。过去，水库移民在一定程度上遗留许多问题，除了由于对水库移民的繁杂性和艰巨性认识不够和投资数量少外，在管理体制上也缺乏有效的监督管理体制，总是把水库移民实施阶段的工作全部交给地方政府，这是在计划经济体制背景下的合理选择。但是地方政府在实施过程中缺少相应的监督机制，当然也包括政府作为不到位、政府人员受专业限制出现的失误等，从而导致移民安置的效果不尽如人意。

社会主义市场经济的建立，客观上要求移民安置也要体现等价交换的原则，移民的经济利益等合法权益需要得到保护，改革传统的移民管理体制以提高其效率便势在必行。这既是维护移民切身利益的要求，也是保障国家政治社会稳定的要求，是地区经济发展和提高人民生活水平的要求。

改革传统的移民安置管理体制，着眼点在于坚持地方政府负责制的条件下，引入移民监督评估制度。

2.2 移民安置实施的全过程需要监督评估。移民项目是工程的重要组成部分，移民安置实施的过程同样需要监督评估。实施进度不能满足要求，则会影响主体工程的蓄水运用，给国家、项目法人带来效益损失；实施质量不能达到要求，则不能保证移民群众的生活水平及时恢复，移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的安置目标难以落实；资金的拨付和使用监督不力，则会给搬迁进度和安置质量带来隐患。

从移民实施机构看，目前甚至在今后相当长的一段时间内，地方政府是唯一的执行机构，不可更换，无需招标。对每一个地方来讲，移民项目重复的机会也不是很多，况且行政干部更替频繁，结果是地方政府的移民实施经验不足，往往是利用行政命令开展移民工作，技术手段没有真正发挥应有的作用。移民监督评估单位可以发挥在移民安置专业领域的专长，对地方政府的移民安置工作咨询和参谋作用。

3.移民安置监督评估的意义

3.1 完善移民安置管理体系。以往移民搬迁安置工作存在的主要弊端，就是缺乏有效的监督机制。这是管理体制上的“软肋”，往往是移民搬迁完毕，对移民搬迁安置的综合质量没有一个恰如其分的结论，也没有一个综合的评估意见，各种遗留问题也得不到认真的归纳整理。完善移民监督评估制度是在移民工作管理体制上克服移民搬迁安置诸多弊端的制度措施。移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，更需要完善而有效的监督机制。

3.2 保障移民的合法权益。过去，强调服从大局，对国家、集体利益考虑得多，对移民个人的利益考虑得少。但是随着社会主义市场经济的逐步确立，以及法治社会的建设，“以人为本”及构建社会主义和谐社会的科学发展观已成为主流，维护移民合法权益的呼声日益响亮。我们必须反思过去“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的思想和行为，建立科学的、符合市场规则的人性化的移民监督管理机制。实施移民安置监督评估，从移民补偿、搬迁、安置、恢复和发展等各个阶段全过程监督，能有效保障移民的合法权益。

3.3 维护投资人的利益。在水利水电建设市场化运作方式日趋成熟的大背景下，水电工程建设的投资方也在发生着变化。原来由国家投资的项目，逐步拓宽让有实力的投资公司进入这一领域，拓宽投资渠道包括利用国际金融机构与国外公司的贷款或融资等，也要求对资金的管理更加规范。移民搬迁安置与移民项目建设投资是进入项目成本的重要组成部分，但这部分资金不会给投资人产生新的效益，更为严重的是，移民安置的遗留问题还直接影响主体工程的运行。在国际上对移民问题都非常重视，根据通行的国际准则，移民作为重要的环境影响因素，与人权相关联，是国际投资人或贷款人非常关注的因素，一般要求进行相应的独立的“监督评估”。因此实施移民监督评估制度又可满足国内外投资者对移民项目技术服务的要求。

3.4 公正地处理移民工作的有关问题。由于专业监督评估机构有众多从事移民工作的专家，具有丰富的专业知识和经验，委托专门的监督评估单位进行移民搬迁安置的监督评估，可更加规范对移民项目进行专业化管理，监督评估成果技术含量增高，可信性强。同时，由于完全站在第三方的位置，监督评估机构的专家有机会和条件反思各个移民项目实施过程中的利弊得失，及时总结经验教训，找出不足，改进工作。

4.移民安置监督评估的作用

4.1 制约作用

移民搬迁安置工作是一项系统工程，参与各方的行为都应当符合法律、法规、移民政策、规章和市场准则。仅仅依靠参与者各方的自律机制和政府的监督管理是远远不够的，还需建立一个有效的外部约束机制，即移民安置监督评估制度。过去的水利水电工程移民搬迁安置任务由政府负责，是单一的政府行为，在实施中曾给部分移民遗留了一些问题，直接影响了移民的切身利益，造成了的影响。因此，及时的监督评估就可尽量避免遗留问题的发生。推行移民安置监督评估制度，对地方政府、对项目法人，都具有约束作用，是履行“政府负责制”的重要措施，也是保证移民安置的质量和进度、提高移民资金使用效果的操控手段。

通过对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用以及移民生活水平的恢复情况进行全过程跟踪监督，采用事前、事中、事后监督评估相结合的方式，才能有效地规范移民工程的建设行为；才能保证移民安置实施规划和下达的实施年度计划的顺利完成；才能最大限度地避免不当建设行为的发生，即使出现不当建设行为，也可以及时加以制止，最大限度地减少其不良后果。

4.2 预警作用

预警作用是一种提前预防作用。水库移民安置工作专业性强，涉及面广，内容包罗万象，情况复杂。安置过程中，新情况、新问题随时出现，因此监督评估的介入就可以起到随时预警的作用：一是及时预警，通过对移民安置活动中的情况进行检查、评估和考核，找出活动中出现的偏差和存在的问题，提出整改措施和建议，当即纠正和修改，把损失减少到最小程度；二是提前预警，提前发现移民安置过程中可能出现的问题和潜在弊端，进行风险分析，提前防范，主动控制，纠正偏差，避免可能出现的严重后果；三是快速预警，监督评估人员自始至终处在移民安置活动的第一线，可以及时收集到移民的反映、要求、思想动态等不稳定因素，以及工程质量、进度、投资的控制情况，快速反映到政府、移民主管部门和委托方，供领导决策，果断处置。

4.3 反馈作用

信息反馈是移民安置监督评估的一个重要作用。移民安置规划、计划在实施过程中，不可避免地会发生一些变化。所以，建立信息反馈系统，发挥信息反馈的作用尤为重要。监督评估人员要全面、及时、准确的收集和掌握移民规划、计划在执行过程中的变化，进行全面分析、严格审核、综合评价，找出与计划、目标相偏离的问题，提出建议和及时改进意见，并以专题报告或定期监督评估报告的形式及时报告，供项目法人、地方政府、移民主管部门进行决策。

4.4 促进作用

促进作用是项目法人和地方政府所赋予移民安置监督评估单位具有的监督权力所决定的，也是监督评估单位所肩负的使命所决定的。移民安置监督评估单位通过授权行使监督，它将形成一种外在压力，促使实施单位必须提高管理水平，增强责任感，规范管理程序，严谨工作态度，提高工程质量和安置质量，保证工程建设的顺利进行和移民安置目标、任务的实现。

4.5 协调作用

移民安置工作是一个多门类、多学科、跨部门、跨行业，不是单靠移民部门就可以完成的工作。它不仅要涉及到委托方、实施单位和移民个人，还涉及政府的许多部门以及社会的方方面面，因此需要这些部门、单位和各方的参与、支持和配合，这就不可避免地要出现一些问题和矛盾。要平衡协调这些问题和矛盾，除了政府职能部门出面协调外，还需要移民安置监督评估单位参与进行协调。协调工作情况复杂、政策性强、难度大，需要谨慎、实事求是、客观公正地进行，要经得起实践和历史的检验。

4.6 宣传作用

宣传工作是我们党的优良传统和作风,是做好群众工作的基础和最基本的工作方法。水利水电工程建设的成功与否，移民问题是关键。做好移民的思想动员工作、维护库区和安置区稳定，不仅是各级政府、移民工作者的责任，也是移民工程建设者的责任，同时也是监督评估的工作职责。移民安置监督评估的宣传作用主要表现在：一是宣传党和国家的移民法律、法规、方针、政策，使之深入人心，自觉执行；二是宣传国家水利水电建设、能源开发的重大意义，使移民舍小家、顾大家，自愿为国家重点建设作出贡献；三是宣传移民的补偿、补助标准、规定，使移民心中有数；四是宣传移民搬迁安置工程建设有关的标准、规范、制度，使各部门、各单位和社会各方都支持移民工作，协助做好移民工作。

4.7 维护作用

维护作用是移民安置监督评估工作又一重要任务。水利水电建设是国家规划的重要建设项目，在建设过程中，不仅牵涉到国家利益、项目法人的利益，还牵涉到移民个人的利益。所以，移民安置监督评估单位既然是移民安置的参与者，就有责任扮演好各方的利益监督者和利益维护者的角色，必须认真贯彻执行中央、国家关于水利水电建设、移民搬迁安置方面的方针和政策，按规范办事，按标准办事，在法律、法规合同条款的规定范围内，认真履行监督评估的职责，确实维护好相关各方的利益。

推行水利水电工程移民安置监督评估制度，是新的历史条件下我国在水利水电移民管理体制上的制度性创造，是体现以人为本、落实科学发展观、建设和谐社会的具体体现，是现行水利水电移民管理制度中的重要组成部分，只有认真贯彻执行，全面推广，才能有效地维护国家利益和移民的合法权益。