基于公共利益的行政发展生态结构

朱明仕 ，杨 鑫

(1.长春师范学院政法学院，吉林 长春 130032;2.吉林省人事考试中心，吉林 长春 130022)

完整意义上的政治发展包括了以人为主体的价值观和政治制度的有机统一。“价值观是基础，人是政治发展的主体，而制度则是政治发展的重要手段。”［1］(P16)政治发展则表现为价值观的转变和制度的完善，从而形成一个良好的政治秩序，社会公共利益得到较好的维护和实现。制度包括行政主客体之间的宏观生态结构和政府管理的微观运行机制。公共行政的宏观生态结构就是政府与社会、市场关系的制度形态，同时，公共行政是形成政府与社会、市场关系的重要工具。行政发展就是三者关系的合理定位与协调，表现为政府职能的转变。政府最重要的功能在于为经济社会发展营造一个良好的制度环境，而不是通过公共权力去直接创造和分配财富。政府的制度能力实现公共利益的基本条件。“如果没有强有力的政治制度，社会便会缺少确定和实现公共利益的手段。创建政治组织的能力就是创造公共利益的能力。”［2］(P80)我国的转型不只是经济的转型，还包括更复杂的社会转型与政府转型。因此，要紧紧围绕公共利益的实现逻辑来构建我国行政发展的生态结构，正确处理行政发展中的各种关系。

一、公共利益基础上的党政关系模式

党政关系是我国最基本的政治关系。党政关系包括党和政府、人大、政协等国家组织的关系，本文中的党政关系主要是指党和政府的关系这一狭义的党政关系。在我国的行政发展的生态结构中，党政关系始终处于中心位置，也是政治体制和行政体制改革的关键环节。“政治体制改革的关键是解决党政关系问题，消除党政不分、以党代政的现象。”［3］(P328)

(一)维护和实现公共利益是党政关系调整的目标指向

以往，我们在认识和处理党政关系的过程中，存在着一种对立的思维模式，事实上，党和政府之间并不是一个对立体，而是一个统一体。无论是从意识形态的角度还是从组织利益的角度，党和政府之间始终是一种共容关系，这种共容关系的延续不能脱离党和政府同社会公众之间的关系而独立进行。因此，党政关系的调整本身并不是目的，而是加强和改善党的领导、提升政府效能，实现公共利益的手段。党政关系合理性的评价标准在于党政关系是否有利于公共利益。如果党政关系调整的结果不利于公共利益的实现，那么这种党政关系就是不合理的。我国以往一元化的党政关系模式虽然在权力结构的形式上确立了党的主体地位，但在实践中也相当程度上制约了政府管理效能的提升，政府不能够充分维护和实现公共利益，也影响了党的中心地位。因此，党政关系必须调整，这是行政改革的基本前提。作为一个党领导的政府，只要能够更好地为公众服务，满足社会对于公共利益的需求，公众就会增强对党的认同感，从而增强其合法性，反之，当政府无法满足社会公众的公共利益需求，政党的合法性自然会随之削弱。二者合法性的最终根基是公共利益。实现社会的公平正义和公共利益，需要党和政府的共同努力。在公共利益的实现上，党和政府应进行合理地分工，应明确党的领导主体和政府的执行主体地位，充分发挥各自的功能。“政党首先且最主要的是表达的手段:它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表他们。”［4］(P56)因此，党应该更具开放性和包容性、民主性，充分吸收和反映公众的意见和利益诉求，将之最终反映到其政治纲领和政策中来。政府则将工作的重点放在如何制定和实施具体的公共政策，加强政府自身建设和管理，进而维护和实现公共利益。因此，公共利益是党政关系调整的目标指向。

(二)党政关系调整的内容

第一，必须坚持和加强党的政治领导。坚持党的领导是我国改革党政关系的前提，加强和改善党的领导也是改革党政关系的一个基本目的。中共十六大报告指出:“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”［5］(P555)党的领导最根本的是要使政府的行政管理把握正确的政治方向，制定国家发展的重大战略决策。中国共产党是一个成熟的政党，有坚实的社会基础、明确的政治纲领、严密的组织体制和高素质的党员队伍。坚持和加强党的政治领导是改革党政关系的基本前提，在弱化党的领导的情况下，党政分开的意义也就极其有限，因为这不符合公共利益的原则。

第二，规范党与政府的关系。我国党政关系改革的基本思路就是党政分开，但是这个党政分开是指党和政府在工作职责上的分开，重点解决以党代政的情况。党政关系的调整应从以下几个方面进行:(1)在政治领导层面，坚持党政统一，政府必须贯彻执行党的路线、方针、政策，这一点不容动摇。同时，要加强党对领导干部和行政人员的监督，我国政府中的领导干部和行政人员大多具有党员身份，应充分发挥党组织在干部人事管理中的优势，监督行政人员的行政行为，使其符合党的宗旨和党员行为规范;(2)在坚持党的政治领导的前提下，经济管理和社会管理的权力应充分赋予政府，党政分开主要是对社会经济事务的管理上的分开，让政府充分发挥其行政管理职能，党不对政府的具体工作进行干预;(3)在制度上进一步明确党委一把手和行政一把手的权责关系。我国目前采用的领导方式是党委领导下的行政首长负责制，但是，在实践中党委一把手的权力过大，而责任并不明确，因此需要在制度上进一步明确党委领导的责任;(4)在基层政府，领导干部的选拔任用坚持在党管干部的原则下，引入更多的考核评价机制，特别是公众的参与。在党的组织部门的独立运作下，行政人员的动力机制主要是来自于党的组织，这不利于形成行政人员的服务意识，其行政行为的目标指向是对上不对下，公共利益只是其行为的附属目标。

因此，在我国的现行政治体制下，党与政府的绝对分开是不现实的，应通过制度建设进一步明确党政职责分工，探索一种党政合作的模式和运行机制。

二、公共利益平台下的政府与市场关系

(一)政府与市场:公共利益实现的两个基本制度

政府与市场的关系是现代社会经济发展的核心内容。政府和市场是实现公共利益的两种基本制度形式，但是各自都存在着一定的制度缺陷，即市场失灵(Market failure)和政府失败(Government failure)。为了更好地实现公共利益，必须将这两种制度有机结合起来，这在现代混合经济制度框架下已经得到充分证明，在现代社会，政府与市场非此即彼的情况是不存在的。市场与政府对公共利益的实现来讲，就是一个公平和效率的关系问题。“在服务公共利益的过程中，政府所面临的根本性挑战就是要平衡追求效率目标和追求其他同样重要、有时是更为重要目标之间的关系。”［6］(P14)市场通过效率机制实现分配的程序公平，而政府要从公共利益的角度实现分配的结果公平。政府通过宏观调控和监管手段使市场效率得以延续，市场通过效率机制对政府维护和实现公共利益提供经济支持。所以，政府与市场统一在公共利益这个平台之上。

从政府的角度来看，要想更好地维护和实现公共利益，必须使政府与市场关系合理化。但是，二者关系的合理化的确是一个难题，并没有一个普遍有效的模式，只有一个大致的方向，确如西蒙的认识，在现代社会，在市场与组织之间或者在政府组织与私人组织进行选择并没有简单的公式。今天的世界，我们可以看到非常多样的形式，而在它们之间并没有清晰的选择。［7］(P10)这就要求，政府与市场关系的调整一定要根据自身经济社会发展的现实形态，政府与市场各自的状况来进行。

(二)加强政府宏观调控与市场监管，使社会主义市场经济体制在发展中完善

从我国现实的发展状态来看，我们应该坚持在市场主导的基础上，强化政府的作用和能力。这不是一个传统意义上的“小政府——大市场”的模式，也不是一个“弱政府——大市场”的模式，而是一个“强政府——大市场”的模式。只有在这个模式下，社会公共利益才能够得到最大限度的维护和实现。政府的作用不在于其规模和职能的大小，关键在于其制度能力。

德鲁克(Peter Druck)指出:“不管什么事情，只要非政府组织能做得更好，或者同样能做的，就根本不应该由政府去完成。”［8］(P50)虽然政府不应代替市场在资源配置中的主体地位，但这并不意味着政府放弃对市场的调控与监管，恰恰是“市场需要有能力的、适当的公共部门来发挥作用”［9］(P261)。政府需要良好的宏观调控能力和市场监管能力来克服市场机制本身的制度缺陷，使市场更富有效率地运行，这是市场经济条件下政府的最重要责任。卡尔·波兰尼(Karl Polany)在《大转型:我们时代的政治与经济起源》一书中明确地表达了这样的思想:自发调节的市场从来不曾真正存在过，这种类型的市场存在着重要缺陷，其结果也是与人类社会福祉相悖论，因而政府干预是必要的。［10］即使是成熟的市场经济也是建立在政府对市场的有效调控和监管基础上的，成熟的市场经济是一种法制经济，市场运行需要必要的规则和制度保障。只有严格规范的政府监管才能有一个良好的市场秩序，市场主体才能在市场中进行公平交易。

目前，我国的市场经济还处于发展和完善过程中，是一种不成熟的市场经济。不符合市场规则的经济行为还非常普遍，在相当程度上存在着双重失灵的情况，一方面是市场本身的失灵，另一方是市场不能充分发挥作用。因此，政府宏观调控和市场监管就显得更为重要。政府宏观调控并不是重新转回政府对微观市场行为的干预，而是要通过系统的政策手段来让市场机制重新发挥作用，克服市场机制本身的弊端。因此，在我国市场经济体制已经初步建立的条件下，政府应最大限度地突出市场发挥作用的领域，通过改善政策质量和法制、制度建设加强政府对市场的宏观调控和监管，这样既保证了市场效率的发挥，又能够较好地维护交易行为的公平和社会公平，从而促进社会公共利益。当前，应重点强调的是政府的市场监管问题，事实上，近期我国出现的一些产生恶劣的社会影响的事件主要是就出现在政府的市场监管领域，如三鹿奶粉事件、瘦肉精事件，等等。缺乏严格的市场监管，一方面，对公众的生产生活造成非常大的影响，另一方面，使市场也受到打击。究其原因，无非就是我国在相关领域的立法严重滞后和政府监管责任的缺失。通过这样一些具体的事件，我们能够深刻体会到政府监管对于市场经济发展的重要意义。今后，我国应重点加强在财政金融、劳动与社会保障、生产安全、资源环境、市场秩序等方面的监管力度。

(三)提升市场经济条件下政府公共服务的能力

市场经济条件下，政府管理的有效性不在于政府直接提高生产力，而是要为提高生产力创造良好的制度条件和经济社会环境，这是政府公共服务的重要内容。“凡是以协调人类行动为目标的任何其他形式，皆不可能是市场自发的产物。市场是一个社会建构的产物，它需要组织，甚至需要数量相当繁多的组织，才能满足其运行的要求。”［11］(P1－2)这就是说，市场经济的有效运行需要一系列的制度条件、组织条件和社会条件，要想真正确立市场的主体地位，必须为市场运行创造这样的条件和环境。比如，没有良好的社会保障，社会就难以为市场持续输送高质量的人力资源，市场中的人力资源就难以保持较高的生产力;没有政府对市场主体的良好服务，市场效率就会受到严重影响;没有政府准确及时的信息服务，市场的运行成本就会大大增加;没有一个良好的社会信用体系，公平的市场环境就难以形成，不公平的市场行为就不会消失;如果没有社会正义，经济也难以实现可持续发展。［12］(P6)

三、社会本位的政府与社会的关系

“发展中国家的政府机构在许多情况下曾是经济增长的障碍而且只能通过经济自由化得以最终解决。真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化。”［13］(P5)的确，社会建设是我国政府必须强化的领域。和谐社会的本质是各类社会主体关系的合理化，只有社会主体间关系是合理的，社会主体才能承担起应有的职责和义务，减少矛盾和冲突。行政发展就是一个政府与社会走向和谐的过程，政府与社会的和谐就是政府与社会主体关系的合理化。正确处理政府与社会关系的一个基本前提就是要明确，政府只是广泛的社会组织和社会主体中的一种重要组织类型，政府同其他社会组织和社会主体的差别在于政府组织在构建社会秩序和维护社会运行中具有根本的意义，但这不能成为政府凌驾于社会之上的理由。政府存在的价值仍在于促进社会的和谐与发展。事实上，政府也不具备完全掌控社会的能力，政府管理社会的理想状态是让社会能够自我管理，这也符合现代社会政府的价值定位和现代社会发展的一般规律。

政府管理一定要符合社会发展的内在规律。一方面，政府应积极协调处理社会自身无法解决的问题和困难;另一方面，政府更应该培育社会的自我治理机制。改革开放以来，随着市场经济体制的建立和发展，原有社会的利益格局和社会体制已经发生了重要变化，广泛的社会主体从原有的社会关系中脱离出来，人们的思想意识和价值观念也发生了重大变化，但是新的社会治理体制并没有建立起来，政府的社会治理面临着双重任务，既要政府通过公共权力来管理社会，又要促进社会自我治理机制的形成，然而，政府过多地使用公共权力又会对社会干预过多，不利于社会自我治理机制的形成，在一定程度上呈现一种两难状态。尽管如此，我国的社会较以前有了较大的进步，社会具有实现自我治理的可能性和现实条件。因此，我国的行政发展应该从传统的政府本位观念转变为社会本位观念，这就要求政府要为社会提供公共服务，为社会自我治理机制的形成创造条件。形象地描述就是“小政府——大社会”，但是“小政府”应是一个“强政府”，而不是一个“弱政府”。“强政府”的表现就是具有较强的政府能力和治理能力，重在效果，而不在于权力应用的过程。在我国，确立社会本位的政府与社会关系，不仅需要理念的转变，更需要在体制、机制上予以变革。

第一，民主法治是构建社会本位的政府与社会关系的前提。民主法治是现代社会的根基，是现代社会发展的最根本制度保障，没有法治，社会本位的政府与社会关系是无法确立的。对于政府来讲，只有在法治的制度约束下，政府公共权力才能从根本上得到约束，才能最大限度地减少政府对社会的干预;对于社会来讲，只有在法治的环境下，社会主体才能和谐相处，社会冲突和矛盾能够得到公正的处理，社会主体才能实现良性互动，进而形成社会的自我治理机制;对社会治理的重要主体——社会中介组织来讲，只有法治才能规范其组织行为，使其符合公共利益的目标。另外，民主对于政府与社会关系的调整也具有非常重要的意义，民主是公众约束政府的基本制度，只有广泛的真实的民主，公众意见才能充分表达，才能形成社会对政府的真正制约，从而确立社会的主体地位。因此，我国应充分重视公民权利的发展，让公众更多、更深入地参与社会政治生活中来，政府为公众政治参与提供有效的法律保证和和制度支持。

第二，改革和完善现行的社会管理制度是确立社会本位的政府与社会关系的基本手段。社会管理制度是政府社会管理的主要依据，如果社会管理制度的设计不科学、不合理，政府就会过多地通过公共权力掌控社会，既不利于改善政府的公共服务，也不利于社会发育。当前，我国应着力加强广泛的社会保障制度、户籍制度、社区管理制度、社会组织管理制度等社会管理制度的建设，通过提升制度能力来改善政府的公共服务。

第三，大力扶持和培养社会中介组织。社会的自我治理是一种组织化的治理，没有社会中介组织的参与，社会自我治理是不可能实现的。社会组织的发育程度也是衡量一个国家综合竞争力的重要指标。在我国传统的社会治理模式中，政府对社会中介组织具有较大的控制权，从社会中介组织的建立到运行，始终是在政府的权力框架下进行的，这在相当程度上制约了社会中介组织的发育和功能发挥。当前，我国应通过制度建设减少政府对社会中介组织的干预，扩大社会中介组织的自主权，实现社会组织在法律框架下的自我管理。温家宝指出:“坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批。”［14］让社会组织承担社会管理的职能也在一定程度上对政府权力进行有效的制约和对市场的补充，最大限度地弥补“政府失灵”和“市场失灵”。

第四，大力加强社会文化建设，培育社会资本。罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)认为:“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”［15］(P195)社会文化建设是培育社会资本的主要手段，社会文化建设有利于形成社会的共同价值观，增强社会主体间的信任，对社会主体行为起到内在的规范作用，进而提高了社会自我治理的能力。因而，通过有效的社会文化建设，扩大社会资本，减少政府的社会治理成本是一条现实的道路。我国社会治理的困境也在一定程度上是我国社会文化建设的缺失问题，对社会价值观的多元化、诚信缺失、功利色彩浓厚等现象需要认真地对待。

四、合作导向的政府间关系

如何正确处理中央政府与地方政府、地方政府与地方政府的关系是我国行政改革的重要内容。事实上，我国以往处理政府间关系的时候采用的是一种对立思维模式，特别是在官僚体制的作用下，政府间关系的制度模式没有使各级政府真正发挥其积极性和主动性，其关注的重心是利益的分配，而不是通过发展来实现利益的持续增长，周雪光提出的“一统体制和有效治理的困境”始终存在。在新形势下，需要构建一种合作导向的政府间关系模式，才能有效协调政府间关系，充分发挥各级政府的积极性，增强其社会治理的能力。

(一)中央政府与地方政府的合作模式

中央政府与地方政府关系是政府间关系最核心的部分，这也是行政管理体制的重要组成部分。构建中央政府与地方政府的合作模式应从两个方面进行:

第一，从“管制——服从思维”到“合作思维”的转变。在我国现行行政体制下，中央政府拥有管理地方政府的绝对权力，地方政府应服从中央政府的命令，这在理论上有利于维护中央的权威，有利于中央整体发展规划和政策的实施。但是，客观上却造成了中央政府管理权限和范围的扩张，中央政府面临巨大的管理压力，而地方政府的积极性和创新能力又受到了严重制约。事实上，无论是中央政府还是地方各级政府，其根本任务就是要为经济社会发展服务，实现社会的公共利益，确定各级政府管理权限也应围绕这一主题来进行。因为中央政府和各级地方政府组织的局限性，任何单一层次的政府组织都不具备独立完成这一任务的能力和资源，需要中央政府与地方政府的有效合作才能够完成。也就是说，中央政府与地方政府之间在实践层面是一种合作关系。地方政府治理能力薄弱所带来的治理危机和政治危机必然会向中央政府扩散，甚至向整个政治体制扩散。比如，当前十分突出的越级上访问题，就是充分反映出这一趋势。因此，转变中央政府与地方政府关系的前提是要形成合作思维方式。要消除合作会带来地方政府的“各自为政”和“拥兵自重”的思想顾虑，因为在中国共产党的领导体制下，党掌握着干部人事权力，这是合作关系确立的政治保障。

第二，必须合理划分中央政府和地方政府的事权。以往，人们有这样一种认识，认为调整中央与地方关系就是中央政府的权力向地方政府下放，就是分权。当然，在我国的一统行政体制下，中央政府和地方政府关系的调整肯定要涉及“权力下放”的问题，但是必须明确的是，下放的只是有关事务的“管理权限”，而不是不受约束的独立的政治权力。其实，下放管理权限主要是管理的意义上的“授权”行为，并不是政治意义上的“权力分立”。正是由于将本应是管理意义上的授权行为政治化为分权行为，中央与地方关系调整走入思想误区。澄清了这一认识问题之后，就要搞清楚到底下放什么权限，下放到什么程度的问题。下放管理权限的前提是权限的划分，只有在明确了中央政府和地方政府管理权限划分和职责分工，才能真正实现权限的“下放”，才能有效推动中央政府与地方政府关系在具体领域(如中央与地方的财税关系)的改革。转变中央和地方政府关系的关键就是在于这个“度”的把握上。

中央政府和地方政府管理权限的划分主要包括经济管理、社会管理和一部分政治管理的权限。在经济管理方面，应进一步给予地方政策、财政上的权限，让地方政府在自身的政策框架下，合理使用财政资金，中央政府主要是做好监督和审计工作。在社会管理方面，应强化政府的公共服务职能，让地方政府成为社会管理和公共服务的主体，中央政府主要通过财政转移支付来补贴基本公共服务的支出，这样更有利于保障和改善民生，促进社会公平。在政治管理上，地方政府可以有一定的人事权，中央政府主要管理地方政府主要领导即可。

第三，中央政府的顶层设计是中央政府与地方政府合作模式的实施策略。解铃还须系铃人。转变中央政府和地方政府关系必须从中央政府开始，通过顶层设计制定合理的实施计划和实施步骤，包括政府主导型经济增长方式的转变、财税体制改革、政府公共服务职能转变、GDP 为核心的干部考核机制改革等一系列具体内容。

(二)地方政府间合作模式

我国各级地方政府具有广泛的合作空间和潜力，我国地方政府间也进行了广泛的合作，但是合作的质量并不高。在我国中央与地方关系的大格局下，地方政府间的合作是难以取得实效的。地方政府间仍处于利益争夺的状态，比如，在国家大力加强基础设施投入的时候，地方政府纷纷到中央跑项目就是一个明显的例子。事实上，地方政府间是有共同利益的。因为，未来中国的发展是一个整体性的全面发展，强调平衡和谐。地方政府要走合作发展的道路，而非各自为政，要服从公共利益的要求。不平衡的发展最终将会失去自身的利益。我国实施的“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等一系列区域发展战略为地方政府间的合作提供了重要机遇，有利于发达地区地方政府与欠发达地区地方政府、欠发达地区地方政府间的合作。

第一，合作平台建设。中央政府要鼓励地方政府间的合作，特别是要加强合作平台建设。制约我国地方政府间合作的一个主要障碍就是缺少合作平台，导致地方政府间存在信息不对称的情况，进而影响了地方政府间合作的有效性，不能建立起稳固的合作关系，同时，信息不对称也导致合作成本的增加。

第二，合作机制建设。地方政府间合作要充分重视合作机制建设，包括责任和利益分担分享机制、风险分担机制、领导机制，等等。

总之，我国行政发展的生态结构就是一个以公共利益实现为目标指向，以市场和社会为主体，政府协同的社会治理结构。行政发展需要通过各种关系的调整来形成一个合理的生态结构，充分发挥其结构功能。

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