论人民调解协议效力的完善

张小会 ，赵 靖

（1.西南大学 法学院，重庆 400715；2.重庆市北碚区人民法院，重庆 400700；3.重庆市北碚区人民检察院，重庆400700）

论人民调解协议效力的完善

张小会1，2，赵 靖3

（1.西南大学 法学院，重庆 400715；2.重庆市北碚区人民法院，重庆 400700；3.重庆市北碚区人民检察院，重庆400700）

劳动争议发生的原因在于人民调解协议不具有强制性，而这也正是人民调解协议效力在实践中的困境。只有正确认识人民调解协议不具有强制性的原因以及并对人民调解协议的本质、现代市民社会追求确定性原则的需求、现有人民调解协议司法确认制度进行反思，才能找到对人民调解协议效力的完善措施。

人民调解协议；效力；实证分析；完善

1 引言

我国人民调解制度是我国社会制度的重要组成部门，具有浓厚的中国特色。人民调解制度对于解决民间纠纷，特别是劳资纠纷，调解社会矛盾，维护社会秩序的稳定起着巨大的作用，被国外称为“东方经验”。随着社会的发展，我国现阶段矛盾不断凸显，特别是劳资矛盾日益加深，人民调解制度也应不断发展和完善。虽然我国已颁布施行人民调解法，但该法未赋予人民调解协议强制性，致使其处于尴尬的地位。本文通过实证分析，就人民调解协议效力的强制性提出梳理，以期对化解矛盾、树立诚信意识有所裨益。

2 人民调解协议效力的实证分析

2.1 人民调解协议的概念

要对人民调解协议进行实证分析，首先要理清人民调解协议的概念，但要理清人民调解协议的概念就不得不先理清何谓人民调解。就人民调解的概念，理论和实务界均认识不一。有学者认为，人民调解是在人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导、促使纠纷各方当事人互谅互让、平等协商并自愿达成协议，消除纠纷的一种群众性司法活动。也有学者认为，人民调解是群众性组织以中立第三方的名义介入到纠纷解决中，不通过国家机关和严格的法律程序而是依靠社会力量促成当事人达成合意和解决纠纷的活动。我国民事诉讼法第16条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”结合上述学界以及官方的观点，本文认为，人民调解是指在人民调解委员会主持下，以国家法律法规、政策为依托，以公平正义、社会公德为基本原则，促使当事人达成某种和解协议的活动。因而，人民调解协议是指在人民调解委员会主持下，以国家法律法规、政策为依据，以公平正义、社会公德为基本原则，双方当事人就民事纠纷达成的某种和解协议。

2.2 人民调解协议的效力

《人民调解法》第31条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”第33条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”就人民调解协议的效力问题，法律仅赋予人民调解协议以法律约束力，不具有强制执行力。人民调解协议要取得强制执行力必须双方当事人在调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。

2.3 人民调解协议的显失公平与意思自治之辩——劳动争议案件的实证分析

案例：在江某诉某煤矿工伤保险待遇纠纷一案中，江某与某煤矿在人民调解委员会的主持下达成了调解协议，由某煤矿一次性赔偿江某伤残补助金、工伤医疗补助金和伤残就业补助金等各项费用共计30 000元整，并在之后支付了10 000元。后来，江某向仲裁委员会申请仲裁，由于江某在仲裁过程中未出示人民调解协议，而某煤矿也未到仲裁庭应诉，劳动人事争议仲裁委员会作出仲裁裁决由某煤矿支付江某各项工伤保险待遇99 402.33元。该煤矿不服遂以双方已达成人民调解协议为由诉至重庆市北碚区人民法院，请求判决江某应享有工伤保险待遇20 000元。

该案的焦点：劳动者认为该人民调解协议显失公平，仲裁裁决99 402.33元，而人民调解协议只有30 000元，法院应不予采信。而煤矿则提出该人民调解协议系双方真实的意思表示，协议不存在无效的情形，法院应予采信。

对该案分析：（1）《人民调解法》已经明确人民调解协议不具有强制执行力仅具有法律约束力，故人民调解协议不具有强制执行力；（2）人民调解协议在该案中的地位问题。由于人民调解协议不具有强制执行力，仅具有法律约定力，使得人民调解协议在本案中地位出现了尴尬。如果完全抛开人民调解协议来处理本案，那么人民调解协议的法律约束力无从体现，如果完全按照人民调解协议来办，其又不具有强制执行力。对此，笔者认为，认清人民调解协议在案件中的本质地位——证据，可以较好解决这个问题，即将人民调解协议作为本案的一个证据来对待。理由在于：首先，劳动争议案件的特殊性。本案中，虽然是用工单位起诉，但实质上是用工单位对仲裁裁决有异议而起诉，故本案审理的实质内容是劳动者的工伤保险待遇,煤矿的诉讼地位名为原告实为被告，其提出的人民调解协议，实为抗辩的证据；其次，该人民调解协议系双方真实的意思表示，在没有被依法认定为无效或者被撤销前，应当具有法律约束力，由于人民调解协议未经法院确认不具有强制执行力，其只具有合同效力，在诉讼中也只能作为证据来看待；（3）未经法院确认的人民调解协议，当事人反悔起诉到法院的，法院审理的标的应当是作为证据的人民调解协议本身，而不是原告起诉的原纠纷。因为如果再审理原纠纷，会使得调解协议处于不确定的状态，法院抛开人民调解协议而直接处理原纠纷，无疑会对原调解制度产生巨大的伤害，也会对不守约方当事人产生不良的心理暗示，也不利于矛盾初期的有效化解。因而本案中对人民调解是否采信则成为关键点；（4）该案的处理首先既然不能围绕原纠纷，而应先认定是否采信该人民调解协议，那么本案的争议点就在于作为证据的人民调解协议是属于显失公平，不予采信，还是当事人意思自治，权利自由处分。这里便出现了本文分析的重点，人民调解协议强制性之辩。

3 造成人民调解协议强制性之辩的原因——人民调解协议不具有强制执行力，仅具有民事合同的性质

《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确人民调解协议仅具有民事合同的性质，不具有强制执行力。之后的《人民调解法》也未赋予人民调解协议强制执行力。其原因之一在于人民调解组织作出的人民调解协议，不具有司法的属性，从而不具有强制性。正是由于人民调解协议不具有强制执行力，当事人在调解后可能会由于各种原因而反悔，造成了上文中出现的纠纷。人民调解协议之所以不具有强制执行力，主要原因在于以下几个方面。

3.1 人民调解组织的民间性

《人民调解委员会组织条例》第二条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”人民调解组织的民间性注定了由于其先天的缺陷而无法与具有国家强制力保障的机构相媲美。

3.2 人民调解组织中人民调解员的素质较低

《中华人民共和国人民调解法》第十四条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”从上可知，《人民调解法》对人民调解员的要求更多的是在道德层面上的，而对于专业法律知识要求并不高，据调研统计大专以上文化水平的调解员仅占14.4%。也正因为如此，使得法律难以下决心将强制执行力赋予人民调解协议。

3.3 人民调解程序较为灵活

公权力机关所进行的调解往往具有严格程序，对于民事纠纷来说，更注重的是对被害人进行以补救为主的救济方式，以此修复被破坏的人身和财产关系。同时，基于“不告不理”的原则，法院对救济的纠纷是被动的。而人民调解往往是对纠纷当事人进行感情和道德上的说服，纠纷的解决更多的着眼于维系现有的关系，而不是纠纷本身。而这种纠纷解决的目的就要求根据具体的情况来灵活处理，如果单纯地运用法律反而会增加救济的解决难度。鉴于人民调解程序灵活性的要求，故而《人民调解法》也未向诉讼法一般规定严格的调解程序。人民调解程序的这种灵活性从另一方面来讲也体现出了其程序的非严谨性。事实上，一种协议若具有强制性就会对当事人权利义务产生重大的影响，这种重大的影响本身就蕴含着对程序正当、严格程序的要求，而人民调解达不到这种程度，故人民调解基于严格程序的要求未赋予强制力。

4 对人民调解协议仅具民事合同性质，而不具有强制力的反思

4.1 对人民调解协议实质的思考

首先，就人民调解协议与法院的调解书进行一个比较。它们的不同之处在于人民调解协议是由人民调解委员会作出的，而人民调解协议属于民间机构，并不隶属于行政机构。而法院的调解书则是由人民法院作出，法院则属于国家的司法机构。法院调解书在双方当事人签收或者调解笔录在双方当事人、审判人员、书记员签名或盖章后，即具有与生效判决等同的法律效力，可以申请强制执行，当事人不得提出上诉或者再行起诉，具有终局性。之所以法院的调解书除非有撤销的法定事由并经法院撤销，其调解书具有终局性，原因在于法院的调解书是双方当事人在自愿的条件下进行，调解协议的达成是当事人自愿对自己某些权利的处分下达成的，后果由自己承担。充分体现当事人意思自治的人民调解协议只要不违反法律禁止性规定，当事人达成调解协议并由人民法院制作调解书，即对双方当事人具有强制约束力，一方不履行的，另一方可以申请人民法院强制执行。

其次，法院的调解属于在诉讼中进行，但其实质仍是法官作为调解人对双方当事人辨法析理，力争通过调解使双方达成意思自治的合意，即调解书的制作是基于双方意思自治，法官并没有在主持调解过程中将自己的权利强加给双方。人民调解的基本程序与人民法院在诉讼中启动调解程序并无不同，仍然是由人民调解员居中调解，只是法院的调解程序更加严格，而人民调解的程序较为灵活。但事实上，随着各级法院对调解制度认识的不断深刻，调解程序在保证最基本要求的前提下，也在向灵活性方向发展。

通过以上分析可以看出，人民调解协议与人民法院制作的调解书在实质上并无不同，都是通过一定的程序，由人民调解员或法官主持调解而双方当事人最终达成合意。因而人民调解协议与法院的调解书在执行力上不应存在本质差异，更不宜简单地将人民调解协议认定为仅具有民事合同的性质。

4.2 与确定性原则相悖

现代市民社会越来越要求纠纷的快速高效解决以及结果的确定性。人民调解制度效率虽高，但由于不具有终局性，使其价值大打折扣，人民调解制度因而受到了诸多怀疑，而究其原因，也正是其不具有终局性。日本学者谷口安平认为,“今天我们的社会生活的意识中已经渗透了法和权利的观念,完全不问法律上谁是谁非而一味无原则地要求妥协的调解方式已不可能再获得民众的支持”,因为“申请调解的当事人虽然没有选择利用诉讼制度,却也是为了实现自己的权利才提出要求调解”。如果人民调解协议的达成不能使当事人获得其应有的利益,试问还会有多少人愿意去花时间、费成本来进行人民调解?而现实中人民调解协议的履行主要有赖于当事人自觉,有赖于诚实信用的道德原则和社会舆论的压力促使。如果纠纷当事人不顾社会信誉,对调解协议予以反悔,不按调解协议方式履行义务,调解组织和人员以及对方当事人都无能为力,对方当事人也只能向人民法院提起诉讼以解决争议。调解协议只不过是一种“君子协定”,只能约束“君子”,无法约束“小人”，人民调解协议的这种效力状况使得调解协议缺乏应有的权利保障。

4.3 人民调解协议现有确认制度的思考

《中华人民共和国人民调解法》第三十三条明确规定了人民法院对人民调解协议的确认制度。但该条规定只规定了达成协议三十日内双方当事人共同向人民法院申请司法确认。如果出现一方当事人达成协议后申请司法确认，而另一方当事人又反悔的情况，则人民法院无法确认，一方当事人则只得向法院重新提起诉讼，实则有悖于效率原则。再者，该条规定自调解协议生效之日起三十内共同向人民法院申请确认，如果过了三十日的期限而另一方当事人又不履行，怎么办呢？显然一方当事人只得再行提起诉讼。实际上，双方当事人去人民调解委员会调解，关心的是如何快速的解决纠纷，而并不会花多大精力去了解人民调解法的内容。双方去人民调解委员会协商希望的就是快速解决纠纷，若好不容易达成了协议却还得再去法院确认，那还不如直接去法院。最后，一般老百姓的面子观念仍较重，好不容易达成了协议，却还要去法院确认，难免会感觉对方不信任自己，从而产生间隙，可能会出现一方本来准备履行，而另一方却要求先经人民法院司法确认，导致本来准备履行的一方以不信任自己为由不再履行的情况出现。事实上，据笔者了解，经人民法院司法确认的人民调解协议只占整个人民调解协议很少的比例。故笔者认为，从效率出发兼顾公平的角度，在严格人民调解程序的前提下可根据不同的责任承担方式来决定是否赋予人民调解强制力。

5 对人民调解协议效力的完善

对人民调解协议效力的完善并不是简单的是否赋予其强制力，而是在强化人民调解程序以及优化人民调解协议确认程序的前提下，通过细分责任承担的不同方式，赋予人民调解协议有限的强制力，从而满足市民社会对效率的需求。

5.1 有条件的赋予人民调解协议强制力

由于每年人民调解协议的数量较多，而随着我国社会转型期矛盾的凸显，人民法院本身的案件压力也非常大。事实上将所有的人民调解协议均交由法院予以司法确认并不太现实，也无必要。我国整体道德自律水平仍旧不高，人民调解协议效率价值的体现又依赖于较强的道德自律。鉴于此，在人民调解协议具有正当性的前提下，可赋予人民调解协议的强制力，确保其具有法律约束力。如美国的“社区调解中心”所建立的调解制度,其中重要的一项内容就是和解书一旦订立,即与法院判决书具有同等的法律效力。日本的《民事调停法》规定,和解协议书与判决书具有同样效力。挪威调解制度的一项重要内容即调解成功要达成协议,并记入调委会档案,该协议书与判决书具有同等效力。当然这种强制力应赋予一定的条件。

笔者认为，在认可人民调解协议具有强制力的前提下，可将人民调解协议依据不同的责任承担方式，分别对待：

（1）就停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的责任承担方式，由于双方能够就上述责任承担方式达成人民调解协议，说明侵害方对侵害事实或者违约方对违约行为是认可的，故单具有以上责任承担方式的人民调解协议可赋予强制力。

（2）赔偿损失。该责任的承担较为广泛，不仅适用于侵犯财产权的场合，也适用于侵犯人身权的场合。赔偿损失的金额在人民币10 000元以下的，从效率原则考量，则该人民调解协议可具有强制力；金额超过人民币10 000元的，从公平原则考量，则应在自人民调解协议生效之日起三十日内由一方向人民法院申请司法确认。

（3）支付违约金。鉴于就违约金数额过高或者过低，双方当事人在诉讼中可以请求法院适当调整，从效率原则考量。当支付违约金金额在10 000元以下的，则该人民调解协议可具有强制力；金额超过人民币10 000元的，从公平原则考量，则应在自人民调解协议生效之日起三十日内由一方向人民法院申请司法确认。

（4）若人民调解协议同时包含直接具有强制力条款以及需经人民法院司法确认才能具有强制力条款的，则应一并在人民自调解协议生效之日起三十日内由一方向人民法院申请司法确认。

5.2 人民调解程序的强化——严格调解过程的记录

人民调解协议强调的是灵活性，但其仍然是经人民调解组织作出的具有法律约束力的文书。在保障调解的灵活性的前提下也应保障其调解程序的严肃性，即在调解过程中，应当将争议的基本事实、双方当事人的基本意见、调解员的意见以及双方最终达成一致的整个过程记入笔录，并由双方当事人签名、盖章或者按印，人民调解员也应当在调解笔录上签名。事实上，作为人民调解协议内容公正的保障，调解笔录是否完整地反映了整个调解过程，关系到能否如实反映双方当事人对自己权利的处分情况。一份内容详实的调解笔录能够很大程度地避免不守诚信的一方以显失公平为由拒绝履行。而本文中所涉及的案件，人民调解委员会仅有一份人民调解协议而无详细的调解笔录，故而无法直接依据人民调解协议的内容认定该协议是属于自愿放弃权利还是显失公平。

5.3 人民调解协议确认程序的优化——赋予一方当事人申请人民法院司法确认的权利

《中华人民共和国人民调解法》第三十三条规定须双方当事人共同申请，方可申请人民法院司法确认。实际上，给了反悔的一方可乘之机，也不利于矛盾的最终快速解决。人民调解协议的司法确认作为双方当事人的权利保障，笔者认为，为了树立诚信原则，可赋予一方单独申请的权利。即对于需要人民法院司法确认的人民调解协议，一方申请确认，则人民法院可依据相关程序予以认定。如果人民法院司法确认后，另一方提出异议的，告知其可依法申请确认无效或者撤销。至于申请的期限，从促使当事人积极行使权利的角度出发，可按现行的申请期限规定，即自调解协议生效之日起三十日内可向人民法院申请司法确认。之所以赋予单方申请的权利，原因在于若一方反悔，另一方只需在规定的期限内向人民法院申请司法确认，而由于已经将调解过程中争议的基本事实、双方的意见均记录在卷，法院仍可依法确认人民调解协议的效力，即使一方想反悔最终也是徒劳，从而维护、树立整个社会的诚信理念。

5.4 强化人民调解员的素质

我国人民调解法仅仅要求人民调解员具有一定的文化水平、政策水平和法律知识。实际上，该要求显然规定得较低，而在外国，调解员通常是由法律专业人士中的律师、法学教授、行业专家等担任。在日本调解委员的资格为：（1）具有律师资格者；（2）持有对处理解决民事纠纷有用的专业知识或社会上的经验知识丰富之人士；（3）有较高的个人品格见识；(4)40周岁以上70周岁以下。故而，应强化对人民调解员的培训，可以邀请其到法院旁听案件，定时由法官予以指导培训调解员的跨区交流等各种方式来提高人民调解员的各方面水平。

[1]石先广.人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对策思考——以上海市杨浦区整合调解资源的实践探索为视点[J].中国司法,2006,(8).

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[7]《中华人民共和国人民调解法》第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”

[8]林来梵.从宪法规范到规范宪法:法学的一种前言[M].北京：法律出版社,2001:50.

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[10]石川明，梶村太市编.注解民事调解法[M].青林书院1993：138.

Enhancing the Force of Mediation Agreements

ZHANG Xiaohui1，2,ZHAO Jing3
(1.Southwest University,School of Law,Chongqing 400715,China；2.People’ Court of Beibei District,Chongqing 400700,China； 3.People’s Procuratorate of Beibei District,Chongqing 400700， China)

This paper analyzes the labor dispute empirical cases because the agreement of people mediation is not mandatory,which is also the practical problem of people’s mediation agreement.The paper discusses the reasons and nature of the people’s mediation agreements,the demand that modern civil pursue the certainty principle,and the reflection on the existing judicial confirmation system of people mediation agreement.The paper puts forward the suggestions on people’s mediation agreement force to perfect it.

people mediation agreement;force;empirical analysis;perfect

D920.0

A

1674－5787（2012）01－0045－05

2012-01-10

张小会（1983—），女，西南大学法学院民商法方向在职硕士研究生，重庆市北碚区人民法院干部；赵靖（1978—），男，重庆市北碚区人民检察院研究室主任。

责任编辑 田 艾