当前分税制财政管理体制改革的成效、问题及对策

■寇铁军 周 波

作为中央与地方财政关系的载体，财政管理体制是关于各级政府之间财政级次、财政收支权限划分及政府间财力配置的根本性制度规范。1994年分税制改革时，我国以“中央和地方政府事权和财权对称”为指导，划分中央和地方财政收入，建立过渡时期政府转移支付制度，初步解决了“两个比例”大幅下降问题后，最终于中国共产党第十七次代表大会确立“建立和完善政府间财力与事权匹配体制”原则，用于指导我国现行政府间财政关系改革和完善。

从理论上讲，政府间财力与事权匹配目标可以分解为两部分，一是中央和地方财力配置，包括税权、非税收入和债权在内的财权以及政府间转移支付，一是作为前置条件的中央和地方专有和共有事权和支出责任划分。就两个组成部分关系而言，政府间财力与事权匹配原则，首先依赖于中央和地方政府职能划分和权力配置，要求中央和地方财政支出职责划分与中央和地方政府承担的各项职能、职责适应；其次，根据“以支定收”的管理逻辑，确定中央和地方财力配置。实践中，世界各国通常选择分税制这种最规范、最定型的财政体制模式作为载体，规范中央和地方税权、组织各层级政府财政收入、实施政府间财政转移支付，确定各层级政府财力。我国现行中央和地方财力配置就是在1994年分税制财政体制改革建立的中央和地方财政分配关系框架中予以规范的。

一、我国分税制财政管理体制的主要成效

（一）基本确立分级财政管理体制的总体框架

中国1994年施行的分税制改革以原计划经济条件下的财政包干制为基础，按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”原则设计，采取“三分一返一转移”形式，即划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度。应该说，基于1994年分税制财政体制改革建立起来的财政体制，初步遵循了“市场与政府合理分工→确定并划分不同层级政府职能、支出责任→包括税权、非税收入和债权在内的各层级政府财权划分→政府间转移支付”的理论逻辑，为实现政府间财力与事权匹配目标奠定了良好基础，初步建立了符合社会主义市场经济体制要求的中央与省级政府间财政分配关系的基本架构，找到了适合社会主义市场经济的中央与省级政府财政分配关系的载体。

（二）财政收入稳定增长机制与中央财政的主导地位已逐步建立

我国1994年建立的分税制财政体制，明确划分中央和地方的税种和分享比例，建立政府间转移支付制度和分级预算制度，中央政府在中央地方关系中保持强劲的支配能力，国家和中央财政收入不断增长，在制度层面对我国多级财政体制产生正面效应，改变了我国中央政府财政依靠地方政府财政上解的历史，突出了中央政府及其财政的主导地位。其一，中央财政收入占全部财政收入的比重明显提高，如1993年中央财政收入占全部财政收入的22%，而1994年实行分税制的当年，中央财政收入占全部财政收入的56%，目前中央财政收入稳定在55%左右。其二，财政收入占GDP的比重明显提高，1993年财政收入占GDP比重为12.8%，而2009年财政收入占GDP比重为20.4%。

（三）逐步设立的中央对省转移支付制度有利于缓解政府间纵向财力不均衡，推动区域经济社会协调发展

中央政府对省级政府转移支付是分税制财政管理体制不可或缺的重要组成部分。1994年至2009年，中央政府对省级政府转移支付从550亿元增长到28000亿元，其中，税收返还4886亿元。从中央政府财政看，随着中央政府对省政府转移支付和税收返还力度的日益加大，转移支付和税收返还占中央政府财政支出的比例呈明显上升趋势，从2000年的45%上升到2009年65.2%；从省级政府财政看，随着中央政府对省政府转移支付和税收返还力度加大，转移支付及税收返还对省级收入的贡献率越来越大。2009年，中央政府对省政府转移支付及税收返还占省级财政总收入的比重上升到46.75%。

二、我国现行分税制财政管理体制存在的主要问题

分税制财政体制运行十八年来，伴随我国财政体制不断改革完善的过程，我国财政体制内生蕴含和累积的体制性弊端也在不断凸显，政府间财力与事权不匹配，并成为影响我国政府间财政关系的重要因素。

（一）当前“分税制”侧重于财权划分而忽略事权

受到1994年我国中央财政收入占全国财政收入以及财政收入占GDP“两个比例”大幅度下降问题的现实约束，我国的分税制在一定程度上是侧重政府间财政收入划分的“分钱制”，而对于作为政府间财政收入划分前提的、政府间事权划分重视不足，中央和地方事权、财政支出责任界定模糊，缺乏明确的划分界限和标准。我国现行《宪法》规定，除国防、外交、戒严等职权外，中央政府的18项职权与地方各级政府基本相同。这同样在2004年修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章“地方各级人民政府”第五十九条中得以明确。我国县级以上地方各级人民政府行使如下职权：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。省及以下地方政府不仅承担法定事权支出责任，而且承担中央指派或下放时难以清晰界定委托事权的支出责任，加大了地方政府财政支出压力。

（二）中央政府集中较大财力，基层政府事权与财力不匹配

在中央和省级政府层面，分税制改革以及此后的多次系列局部调整将能取得较多税收收入的税种 （消费税、车辆购置税、关税、船舶吨位税、海关代征部分的增值税、铁道部和各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税）划归中央，取得较少税收收入的税种（房产税、城市房地产税、城镇土地使用税等）划归地方，中央政府在中央地方共享收入中拥有较大分享比例，如增值税的75%，所得税的60%。而划分给地方政府的税源却不佳，这使得地方政府难以具备调控区域经济的充足财力保障，也无法有效激励地方政府组织财政收入，使地方政府，特别是落后地区的地方财政过于依赖转移支付。

省以下地方政府未真正进入分税制状态，而是演变成弊病明显的分成制和承包制这一财政体制凝固态。这造成基层财政保障能力薄弱，部分基层政府收支矛盾突出。2009年全国存在财力缺口县区为1232个，占全国总数的44%，资金缺口高达1048亿元。

（三）中央政府对省级政府的转移支付制度尚待健全

1、专项转移支付缺乏科学标准、决策随意性大。覆盖面过宽，已丧失“专项”特征。2009年中央专项转移支付拨款覆盖了几乎所有的预算支出科目，补助对象涉及各行各业。

2、转移支付结构不合理。从转移支付结构上看，与一般转移支付相比，专项转移支付数额长期处于偏大状态，2009年专项转移支付额占转移支付总额的比重是52%，绝对额为12359亿元；其三，从纵向上与中央对省级政府转移支付相比，我国事实上存在着大量的省对省等形式的横向转移支付，转移支付形式更是不规范且底数不清，方式多样。

三、完善我国分税制财政管理体制的基本思路

给出完善我国分税制财政管理体制对策之前，重申建立我国财政管理体制的两个原则是重要的。其一，集权为主，分权为辅，注重集权与分权均是双向的，即纵向和横向。就目前中国的现实而言，应更注重纵向的分权与横向的集权。其二，事权与财权、财力匹配原则。不能只强调事权与财力相匹配、相统一。要缓解基层财政收支不对称、基层政府事权与财力不匹配的局面，不能只从财力方面加以考虑。更要适当下放财权，如地方举债权、地方税权，给地方一定的立法权，使地方提供地方性公共产品与准公共产品具有正常资金来源渠道，同时也增加地方政府调控经济社会发展的手段。

（一）以中央和地方权力配置和分割为主线，划分中央和地方事权和支出责任

遵循适度分权、受益和职能优势原则，采取列举法，就行政事务、外向事务、社会秩序类事务、科技教育类事务、公共事务、产业和经济发展事务和社会保障事务，在中央、省、市、县（市）等政府层级间确定各自专有事权和共有事权；不能一一列举的“未明事项”可由上级政府行使或由上级政府委托下级政府行使权力。在各层级政府基于本级政府职能优势充分恰当行使事权的基础上，采取列举法，明确划分中央和地方政府的各自财政支出责任。与各层级政府专有事权对应的财政支出责任由本级政府财政承担，与各层级政府共同承担事权对应的财政支出责任由各级政府根据具体情况分别承担，避免上级政府出于“财政自利”转移财政支出责任，进而形成各层级政府财权和财力配置的重要依据。

（二）适度增加省级政府财权财力。

可以将个税及尚未开征的社保税设置成共享税，流转税、消费税、企业所得税和资源税等归中央，财产类税归地方；并适时开征一系列的辅助税种如环境保护税、遗产税。同时，以经济效率为基础，在省以下行政层级间合理划分原有的各专有税种，具体可以将利于宏观调控的税种划为省级政府主体税，将税源遍布，较为分散的税种划为市和县级的主体税；将同经济发展直接相关的税种确定为省、市、县三级共享税，并制定能够增强基层财力的划分比例。坚持中央税收立法权的主导地位，要赋予地方一定税收立法权。省（自治区、直辖市）级政府税收在接受中央财政监督、不影响国家宏观调控大局的前提下，可以自行设立地方性税种，并报全国人大常委会备案。

（三）完善财政转移支付制度

提高一般性转移支付在全部转移支付中所占比重，将每年新增财政收入部分适当用于加大一般转移支付，将长期存在、数量稳定、与一般转移支付无明显差别的专项转移支付适时纳入一般性转移支付，渐进降低专项转移支付比例。使用“因素法”取代“基数法”，因地制宜地探索构成转移支付科学分配依据的“因素法”的诸因素及其权重。主要考虑人口、人均GDP、人均财政收入、土地、地理位置、资源等因素。压缩共享税，增加中央或省级固定收入，适时取消税收返还，这是因为税收返还是为了保护分税制改革前既得利益的。注重建立和规范横向转移支付制度，规范对口支援，实施横向转移支付，促进各地区财力的横向均衡，加快欠发达地区经济社会发展与地区间协调发展。

（四）正确处理财政运行中的条块关系

在中国财政运行中不仅有中央与地方的块块关系，还有各部门的条条关系。也可以理解为纵向的块块关系和横向的条条关系。中国在计划时期财政关系是以条条为主条块结合的，而在社会主义市场经济时期，实行的是块块为主条块结合的财政制度。这就要处理好部门财政与块块财政的关系，处理好在中国具有财政预算权的各部门与同级财政部门的关系，处理好发改委、教育、卫生等部门财政与同级财政的关系，实行资金整合，缓解条块分割的状况。