非现场监管：给财政监督装上“望远镜”

■本刊记者 周 菲

一直以来，现场监管作为传统检查方式，凭借其针对性强、准确率高的优点，在财政监督工作中占据着主要地位，在保障财政资金安全、维护财经秩序方面发挥了重要作用。而随着财政监督工作的不断深入，这种监管方式也日益显示出其固有的局限性。

现场监管方式耗费人力、物力，财政监督部门在“人手少、任务重”的情况下，仅仅依靠每年开展几次现场检查，必然难以实现全面监管，监督检查工作的效果也无法确保。更重要的是，现场监管是一种以事后检查为主的监管模式，存在着严重的滞后性，即使查出了问题，很多损失往往已难以挽回。因此，打破传统监管理念，探索一种既能解决财政监督部门任务重与力量不足的矛盾，又具备覆盖面广、便捷高效、时效性强等特点的非现场监管方式，作为现场监管的补充，显得尤为必要。

财政部门的非现场监管方式探索

非现场监管，是相对于实地走访、现场调查、现场核查和专项检查等现场监管方式而言的，其主要手段是信息采集、资料分析、审核审批、约请谈话等。通过非现场监管方式，能够起到“望远镜”的作用。就财政监督工作来说，非现场监管通过对各种信息进行持续监控和动态分析，查找财政财务管理中的薄弱环节和风险点，确定现场检查的对象、时间、范围和重点；现场监管通过现场调查、核对、专项检查，修正非现场监管的偏差。在监督检查工作中运用非现场监管手段，既能减少工作量，合理分配监管资源，又可以提高检查工作的针对性，做到有的放矢。从实际情况来看，非现场监管方式的合理运用往往能达到良好的监督效果。

中央基层预算单位综合财政监管工作覆盖面广、工作量大，非现场监管方式在这里有很大的应用空间。面对大量的信息，如何才能有效收集并加以利用？吉林专员办通过下发《关于中央驻吉林省基层预算单位报送综合财政监管相关资料的通知》，明确了基层预算单位报送资料的内容、格式和时间。要求纳入综合财政监管范围的单位按通知要求，在规定时间内上报预算、资产、国库集中支付、银行账户、政府采购、非税收入和财务会计等内部财政财务管理制度。信息的采集并不是为了简单的数据统计，而是为了分析问题。该办在全面采集信息之后，根据预算单位的性质、隶属关系、核算体系等因素，设置了分类监管指标体系，并对相关数据进行年度对比分析、单位比较分析、财政管理事项的关联分析，确定监管重点。在此基础上，通过走访、核查等现场监管方式对非现场监管发现的问题进一步核实和纠正。这种“现场监管与非现场监管”有机结合的监管模式，成为综合财政监管工作的有力手段。

不仅仅是综合财政监管工作，在其他监督检查工作中，运用非现场监管方式，也能达到提升监管成效的作用。在专项检查和日常监管中，新疆专员办都尝试了引入不同的非现场监管手段。如针对专项检查的前期数据统计摸底及日常审核事项中没有被实地抽查到的单位和部门，采取函证的方式；针对专项检查、调查及各种日常审核监管事项的事前、事中、事后监管，采取约谈的方式；针对社保类资金，采取网络数据分析的方式；针对涉及民生类资金或发现有疑问线索的检查工作，采取电话抽查的方式。灵活的监管方式不仅加大了财政监督的覆盖面，也提高了财政监督效率。

除此之外，财政部门实施的财政国库动态监控也是一种非现场监管方式。通过财政国库动态监控系统，可以对预算单位的每一笔财政资金进行实时监控，一旦发现违规或不规范操作等支付活动，就会按照不同的归类实现自动报警，监控人员再依据发现的疑点问题进行重点核查。自2000年国库集中支付改革试点以来，全国财政系统陆续建设并启用财政国库动态监控系统。从运行情况来看，这种非现场监管方式效果十分明显，通过对国库支付资金的全程监控，加强了源头管理，有效地降低了资金支付的风险。

非现场监管方式在其他监管部门的应用

非现场监管作为一种效率高、覆盖面广的监督方式，在其他监督部门也得到了广泛的应用。

2007年，由银监会组织开发的全国银行业非现场监管系统开始正式运行，并第一次独立地对全部银行业机构的数据进行采集、审核、加工和披露，实现了对银行业机构并表统计和对全国银行业审慎数据的汇总分析。非现场监管系统通过各银行金融机构填报的23张基础报表，自动生成227张各类报表，监管人员和统计分析人员能够采用多种方法，快捷、准确地对各银行业金融机构资本充足、信用风险、盈利性、流动性风险、市场风险情况进行评判和分析，掌握银行业金融机构的风险情况。着眼于对银监会非现场监管信息系统的延伸使用和深度开发，地方银监部门也结合本地实际，尝试了自主开发相关系统，以提高非现场监管成效。如陕西省银监局针对农村中小金融机构监管的实际情况，着手开发建设了“陕西农村中小金融机构风险监测预警系统”，有效提升了农村中小金融机构非现场监管水平。除了建设非现场监管系统，对于非现场监管的程序、内容和方法，以及非现场监管人员的职责和报告路径，银监会也通过发布《中国银行业监督管理委员会非现场监管指引 （试行）》，予以明确，建立了非现场监管的统一框架和流程。

与银监会一样，为进一步规范监管工作流程，提高监管工作效率，保监会开发了保险专业中介机构非现场监管系统，于2010年8月开始推广使用。全面实现了保险专业中介机构非现场监管报表的网上填报、查询和统计分析工作的系统化、信息化管理。

人民银行在对国库监管过程中，除采取现场调阅账、表、簿等资料，对各项业务进行现场核对的现场检查方式之外，也实施了非现场监管。其主要做法是通过国库经收处向人民银行国库管理部门报送非现场监管报表，实现对国库经收处日常业务的监督管理。

这些监管部门相对成熟的非现场监管方式为财政监督部门提供了好的范本，特别是非现场监管信息系统对财政监督工作有良好的借鉴作用。

非现场监管方式仍需完善

非现场监管是一种新的监管方式，体现了“及时、高效”的监管要求。对于财政监督部门来说，探索非现场监管方式无疑能达到事半功倍的效果。从现阶段实际情况来看，财政监督部门已经建立了较为成熟的现场监管机制，而非现场监管工作还比较薄弱，有很大的提升空间。

非现场监管主要依赖于制度和技术两个层面的工作。在制度层面，通过明确的制度规定确保非现场监管工作按计划有序进行，促进非现场监管工作的规范化、制度化。在技术层面，财政监督部门运用一定的技术手段，对各种数据、报表和报告等信息进行监测和分析，及时发现问题并进行预警。完善非现场监管方式，必须从这两个层面入手。

首先，要建立非现场监管制度。一是建立工作责任制度，明确监管责任、监管任务、监管对象等；二是建立资料报送制度，明确被监管单位报送资料内容、口径、格式、时间、频率；三是规定具体操作流程，如信息采集分析管理办法、约请谈话办法等。

其次，要完善非现场监管技术手段。一是改变手工报表的做法和利用磁盘等媒介进行信息传递的方式，通过网络渠道采集非现场监管信息；二是开发非现场监管系统，实现数据核对、汇总、对比分析、查询，并能依据数据进行预测及风险预警；三是要实现财税关库行横向联网，做到沟通协作，实现资源共享。

当然，探索非现场监管并不意味着弱化现场监管。实际上，只有将现场监管和非现场监管有效结合，使之相互协调、相互促进，才能达到理想的效果。