健全综合治税机制的实践与思考——以湖北省建始县为例

翟文

健全综合治税机制的实践与思考
——以湖北省建始县为例

翟文

本文以湖北省建始县为例，主要分析论证综合治税的背景、做法、成效启示、问题及建议对策。

一、开展综合治税的背景

建始县位于鄂西南北部山区，人口52万，属典型的老、少、边、穷山区县。20世纪末，全县国内生产总值不超过18亿元，全县财政总收入不超过1亿元。特别是支撑地方财政收入的骨干税源——建始烟厂在2001年因政策性原因被关闭后，一方面导致相关产业萎缩，支柱税源坍塌，零星税控管不到位；另一方面，随着经济的发展，纳税人数量不断增加，纳税主体也发生了明显变化，出现了许多新特点，主要表现为：经营多元化、收支隐蔽化、分配多样化、核算利益化、偷税避税智能化等特征。征纳信息严重不对称，堵漏增收仅仅靠税务部门的力量远远不够。实践证明，市场经济越发达，社会分工越细，税务管理就越需要社会各部门的有力支持和配合。因此，建立社会多部门协作综合治税是加强税收征管，维护纳税人合法权益，保障财政收入增长，促进地方经济和社会和谐发展的重要保证；是新形势下加强税源监控，提高征管质量和效率，实施科学化、精细化管理的重要举措；也是财政增收的必然选择。基于此，建始县地税局经过反复调查研究后于2007年向县政府提出实行社会综合治税、强化税收征管的建议，得到了县政府的高度重视。同年6月，政府下发了《建始县社会综合治税实施方案》，由此该县率先在全省拉开了探索实行社会综合治税的序幕。通过近几年的实践探索，一个以税务部门专业治税为主体，政府领导、部门配合、社会参与、司法保障“五位一体”的综合治税体系已经形成。

二、综合治税的主要做法

（一）建立部门协作机制，增强综合治税凝聚力

政府成立了由地税、财政、国税、工商等29个县直部门和10个乡镇为成员单位的社会综合治税工作领导小组，县政府常务副县长任组长、相关部门负责人为成员，领导小组下设办公室，并由地税部门牵头，从有关部门抽调5名干部负责全县综合治税的组织、协调和指导工作，将综合治税工作纳入政府日常行政工作范围。各乡镇也相应成立领导小组，常务副乡（镇）长为分管领导，乡（镇）各部门负责人为成员，下设办事机构，配备专职人员2-3名。除财税部门的工作人员外，全县参与社会综合治税的人员达116名，成为协税护税的“主力军”。这些部门进行综合治税的信息员，负责搜集、整理本部门的涉税信息，并形成纸质和电子档案，定期向县综合治税办公室报送。各乡（镇）在其乡（镇）部门、社区、村（组）明确综合治税信息员，准确掌握本辖区各种固定税源和流动性税收情况，按月向乡（镇）综合治税办事机构报送涉税信息采集表，各乡（镇）将涉税信息汇总后，于次月10日前报送给县综合治税办公室。县综合治税办公室在筛选、分类涉税信息后，反馈给相关部门、乡镇及其税收管理员，然后有针对性地开展征收管理工作。建始县在2009年，经过分类整理、调查核实，确定有价值信息达5132条。其中，根据房管部门提供的房产开发和交易信息追缴入库相关税收500余万元；根据国土部门提供的耕地占用和土地转让信息追缴入库耕、契税及营业税260余万元；根据建设和发改部门提供的基建信息和重点项目建设信息追缴入库相关税收1000余万元。几年来，各职能部门提供各类涉税信息3万余条。得益于这些信息，增收税款达5000多万元。

（二）建立目标考核机制，提高综合治税执行力

为了把综合治税的“软任务”变为“硬指标”，从2008年起，政府每年部署经济工作时，把综合治税当作一项重要内容单列出来，下发文件明确各乡（镇）及其县直相关部门的目标任务数，考核比分占综合目标考核总分的8%。年底，政府拨出专款100万元，对各乡镇和职能部门进行考核兑现，对完成目标任务的，按照5%兑现工作经费，超任务的部分，按10%兑现工作经费。同时，政府每年还列出专项资金50万元，奖励综合治税工作先进单位和个人。对因工作配合不力，监管失控，造成税款流失的，县政府在全县范围内予以通报批评，并给予相应的经济惩戒。

（三）创新宣传引导机制，扩大综合治税影响力

一是利用每年的税收宣传月活动，采取形式多样的方式进行宣传，围绕综合治税，举办大型税法知识宣传活动，设立税法咨询点，接受群众咨询，让税法知识走进街道、社区和机关；将综合治税政策编成剧本发送到民间艺人手中，让他们在老百姓中广泛演出。几年来共有39890人次接受了税法咨询。二是抓“娃娃”的税法教育，让中小学生充当税法宣传员，把重点、难点和盲点税收的税法知识印成小传单，发到全县中小学校，让学生带回家向家长宣传，几年累计发放税收宣传资料19880份。三是召开纳税人座谈会，举办税法知识培训班，同时在纳税大厅，通过发放税收政策宣传单和宣传手册的形式，大力宣传税收征管、综合治税的相关政策，让纳税人及时了解和掌握新的税收政策。四是充分发挥税收管理员和协税护税人员个体进户灵活、方便的优势，对特定对象开展面对面的税法知识宣传。五是实行税收检查查前预告、查中辅导、查后回访等制度，及时帮助一些企业解决纳税疑难问题。同时还依托互联网、手机短信平台等新兴媒体宣传最新税收政策，开展纳税信用等级评定工作。六是开展正反典型宣传。一方面大力开展依法诚信纳税典型宣传；另一方面利用新闻媒体对典型偷逃税案件进行曝光，以案说法，震慑违法犯罪分子，提高纳税遵从度。几年来，仅地税工作人员进户宣传就达7800人次。特别是地税部门组织专班深入到26家招商引资企业开展纳税辅导，实施跟踪服务，深受企业欢迎。这些企业依法经营，照章纳税，年均实现税收5000万元。

三、取得的成效及启示

（一）拓展了税源监控的广度

税源监控的单位由过去税务部门“单打独斗”变成现在多个部门参与的“兵团作战”，税源监控区域实现了从城市向农村转移，实现了由税务部门单一治税到政府主导下多部门综合治税的重大转变，有力地促进了依法治税和税收收入的增长。从2007年起步至今，直接入库税款达8770万元，间接入库税款不少于11000万元。2011年，全县通过综合治税源泉控管实现入库税款4100万元，较好地解决了税源控管特别是零散税源控管不到位的问题。

（二）加大了征收管理的力度

“内外并举”的综合治税工作,扫除了税收征管“死角”。几年累计清理漏征漏管户700多户。2011年上半年，仅建安行业就查补税款409万元。

（三）加快了税款入库的进度

通过部门整体联动，充分调动了政府、税务、社会三方加强税收征管的积极性，各部门资源得以充分利用，税收信息来源得以拓展，综合治税能力明显提升，加快了税收入库进度。税收收入连年提前完成，连续四年超计划、超同期、超历史。

（四）提高了纳税人税法遵从度

通过开展综合治税,整顿和规范纳税秩序,提高了纳税人自觉申报纳税意识。自2008年以来，我县地方税收纳税人采取上门申报、邮寄申报、数据电文申报等各种方式的纳税申报率达到98%以上。

四、存在的问题

从总体上看，虽然建始县社会综合治税工作开展得扎实深入、富有成效，但由于一些相关部门思想认识和重视程度不一致，“集中治税”仍然存在着工作开展不平衡、信息渠道不畅通、考核奖惩不到位、规章操作无刚性等问题。

（一）对综合治税的思想认识有待加强

少数乡镇、个别县直部门对综合治税在思想认识上存在一定差距，主观上对搞好社会综合治税的意义和方法仍然把握不清，把综合治税简单理解为是做形式，可有可无。此外，还认为综合治税是税务部门的事情，与自身本职工作关系不大，因此在联动中对综合治税工作应付了事，缺乏主动意识,没有认识到这项工作的开展是加强财源建设，营造公平税赋环境，促进全县全面、和谐、可持续发展的重要抓手。由于思想认识上的差距及对综合治税意义的模糊认知，导致全县社会综合治税工作发展不平衡。

（二）涉税信息采集的数量和质量不高

涉税信息采集的数量和质量不能适应税源管理对外部信息越来越高的要求，受人权事权影响，部分重要的涉税信息无法采集到位。加之目前受信息技术的制约，涉税信息应用程度不高，影响了工作效率，从而在一定程度上制约了综合治税的工作质量。

（三）考核奖惩未完全落实到位，有失严谨

认识上的不到位影响了考核的不到位。对社会综合治税，各乡镇、各部门没有建立相应的考核机制，认为综合治税是表面工作，不必耗费人力物力和时间而影响到本职工作的考核。对政府兑现的奖金，采取“平分”办法，因此导致涉税信息不准确、受托代征单位对税源监控不力、不敢碰硬、不追究责任，奖惩不分明。

（四）规章操作无刚性导致漏洞

目前我国尚未出台全国性的行政程序法，对于行政协助的基本原则和具体内容没有规定。仅有《税收征管法》对其他部门和单位对税务部门的协助做了原则阐述，而对具体哪些单位和部门对涉税事宜具有协助义务，这些部门和单位采用何种形式、何种程序对税务机关进行协助；这些部门和单位与税务机关双方各自的权利、义务如何等均没有具体规定。综合治税的具体措施大多是以地方政府文件的形式下发的，操作起来“刚”性不足。一些受部门利益（有的是部门直接受益，有的是部门直接下属经营单位，有的是部门直接参与的经济行为）对税收工作不理解、不配合，在具体操作中硬搬模式，没有因地制宜地开拓创新，在管理中存在“唯任务”的思想，认为小税源、零星税收，管理费时费力，收效不大，造成了抓“大”放“小”的现象。

五、完善综合治税机制的建议

（一）提高对综合治税重要性的认识

工作的深化，首先需要认识上的深化和提高，因此要提高思想认识，创造性地开展工作。加强综合治税工作是增加财政收入、保障社会正常运转的需要；是均衡税负、确保经济协调发展的需要；是完善税源监控、加强税收征管的需要。

（二）健全综合治税协调机制和工作体系

综合治税是一项复杂的系统工程，综治协调是整个工程的基础。要夯实这一基础，一是进一步健全工作协调机制，建立健全联席会议制度，各级领导小组都要定期召开部门联席会议，及时通报社会综合治税进展情况，并通过联席会议协调处理各类重大问题。二是打破瓶颈，健全联动机制。首先要信息共享，有关部门处理涉税方面事项不得隐瞒，要及时向税务部门传递，供税务部门参考；其次要协助税务部门抓好税收征管，通过委托代征代扣、联合办公等手段，促进税收应收尽收。三是做好税收工作的保障。公检法部门要为税务部门提供司法保障，严抓严打少数抗税、偷税的纳税人，并严查部分违规避税的纳税人。

（三）完善落实考核奖惩机制，充分调动社会参与力量

在推行综合治税的同时，要切实贯彻落实《考核奖惩办法》，实行责任追究，并做到奖惩分明。对不依法代征代扣的，按照法律法规进行严厉处罚，按照相同数额或相应比例，扣除下一年度财政经费。

（四）建立健全长效机制，保障综合治税持续健康发展

缺乏长效机制必然导致社会综合治税工作流于形式。因此，一要从内部建立机制。制定涉税信息采集、加工、整理、使用、监督考核等程序文件，严格实行过程控制，按期进行内审和管理评审。二要建立外部机制。定期召开通报会，交流情况，及时研究和解决工作中出现的问题，将综合治税贯穿到日常税收征管工作中长期坚持，确保社会综合治税持久运行。三要建立审计考核机制。提请纪检、监察部门将各相关部门社会综合治税情况进行立项考核；委托审计部门对代征代扣单位的代征代扣情况进行延伸审计，在机制上保障社会综合治税持续健康地向前发展。

（五）强化信息技术支撑，建立综合治税信息平台

由于综合治税涉及的部门多、人员多、内容多，要提高工作效率，必须借助现代信息化手段，拓展信息交换渠道，只有这样才能实现各类信息资源的共享。因此，要提高综合治税信息采集效率，就要尽快建立集涉税信息采集、交换、分析、处理为一体的社会综合治税信息平台，这不仅是推行综合治税的核心内容，也是综合治税的必由之路。

（作者单位 湖北省恩施土家族苗族自治州建始县地方税务局）

（责任编辑 张娅）